最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第680號上 訴 人 闕永煌
王維鵬張聰明潘正吉潘文溪蕭新裕（即蕭陳富等人之被選定當事人）
送達代收人 葉麗卿共 同訴訟代理人 申哲 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲被 上訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 林洲民上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國104年7月23日臺北高等行政法院103年度訴字第424號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人闕永煌、王維鵬、蕭新裕（蕭家勇之繼承人，蕭家勇於民國103年4月28日死亡，由其繼承人即蕭陳富、蕭錦樹、蕭輝龍、蕭新裕、蕭淑卿、蕭素玉聲明承受訴訟，並選定蕭新裕為當事人）、張聰明、潘正吉、潘文溪及周永順、孫鐵軍等8人前公推闕永煌、王維鵬及蕭新裕等3人，向被上訴人臺北市政府都市發展局（下稱都發局）陳情有關上揭8人所有之臺北市○○區○○段○小段199地號等27筆土地（下稱系爭土地），前經規劃為中央研究院機關用地，其後臺北市政府81年12月14日府工二字第81086893號公告（下稱系爭公告）「臺北市都市計畫公共設施保留地（通盤檢討）案」，以系爭土地經中央研究院放棄保留而變更為第三種住宅區（含住三特），惟應提供30％之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合集中留設，質疑前揭通盤檢討案使其等遭受損失。經被上訴人都發局以102年8月1日北市都規字第10236121200號函（稱都發局102年8月1日函）復略以：
「……說明：……經查旨揭地號土地係依本府58年8月22日府工二字第44104號公告『擬訂南港內湖兩地區主要計畫案』案內劃定為『機關用地』，另依本府61年11月18日府工二字第59349號公告『南港區中央研究院附近地區細部計畫與配合修訂主要計畫案』案內指定為『中央研究院』使用；惟依本府81年12月14日府工二字第81086893號公告『臺北市都市計畫公共設施保留地（通盤檢討）案』案內提及『因中央研究院已同意放棄保留，且為維護市民之權益，並促進土地有效利用』，故變更『機關用地』為『第三種住宅區』迄今，另查該計畫書內規定旨揭地號土地變更後『應提供30％之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合集中留設。』，先予敘明。依都市計畫法第27條之1第1項規定……故前開本府81年12月14日都市計畫案內針對旨揭土地規定，於未來建築開發時，應先提供30％之基地範圍土地供作公共設施用地使用，另按本市土地使用分區管制自治條例第10條規定，第三種住宅區建蔽率為45％，故該基地範圍尚須留設55％基地面積作為法定空地，且按該計畫書內規定法定空地亦應配合集中留設，爰此規定與都市計畫旨意並未不符。」等語，上訴人表示不服，並質疑同樣於58年被劃定為機關用地之同段同小段196地號等6筆土地（下稱196地號等6筆土地）於64及65年間興建房屋，卻未受相同限制，疑有差別待遇，再次向被上訴人都發局陳情，經被上訴人都發局以102年9月5日北市都規字第10237006800號函（下稱都發局102年9月5日函）復，除重申前揭函內容外，該函說明並載以：「另依本市建築管理工程處102年8月22日北市都建字第10282128100號函示有關本市○○區○○段○小段196、199、212、235、236、237地號等6筆土地，199（部分）、196地號等2筆土地領有66建（港）字第0076號建造執照，212地號（部分）土地領有54營建（縣港）字第0692號營造執照，
235、236、237地號等3筆土地領有65建（港）字第0052號建造執照，前開執照核發當時土地使用分區係屬『住宅區』。」等語，上訴人仍不服，第3次向被上訴人都發局陳情，經被上訴人都發局以102年10月7日北市都規字第10237996100號（下稱都發局102年10月7日函）函覆，除重申都發局102年8月1日及9月5日函內容外，該函說明並載以：「另依本市都市更新條例（應係本市都市更新自治條例之誤植）第12條規定（略以）：『更新單元街廓內面積需達2000平方公尺以上，但小於2000平方公尺以下，500平方公尺以上，得敘明理由，提經審議會審議通過。』故本案基地提供30％土地供公共設施使用後，仍可申請辦理都市更新程序。」等語，上訴人不服，提起訴願，經被上訴人臺北市政府審認其等真意係不服系爭公告，以102年10月28日府都規字第10238702620號函移請內政部審議。嗣內政部102年12月16日台內訴字第1020366572號函，以前揭案件中關於上訴人不服被上訴人都發局前揭3函部分之訴願移由被上訴人臺北市政府審議，經被上訴人臺北市政府以103年1月14日府訴二字第10309010100號訴願決定（下稱臺北市政府103年1月14日訴願決定）不受理；至內政部就上訴人不服系爭公告部分，則以103年2月27日台內訴字第1030072466號訴願決定（下稱內政部103年2月27日訴願決定）不受理，上訴人及孫鐵軍、周永順不服，提起行政訴訟，為原審判決駁回，上訴人仍不服，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）上訴人所有系爭土地，原為住宅區土地，並於54年興建房屋至今，58年被政府機關強劃為機關用地，又於61年指定為中央研究院使用，復於81年放棄保留歸還上訴人，按理應是原地歸還，不應要求上訴人提供30％之土地作公共設施，上訴人繳交30％土地之稅賦達50年之久，且「同時法定空地亦應配合集中留設」之規定，造成上訴人無法個別使用、處分財產權，本有違比例原則；上訴人不服被上訴人臺北市政府系爭公告「臺北市都市計畫公共設施保留地（通盤檢討）案」中「惟應提供30％之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合集中留設」之部分，致上訴人因此產生損失。（二）又查196地號等6筆土地於64及65年間興建房屋，其建築基地有部分跨建到58年被政府劃為機關用地之土地，被上訴人臺北市政府當初違法核准機關用地之建築執照，被上訴人都發局完全無視執照核發當時部分土地已被劃為機關用地之事實，明顯違法核照，對上訴人造成不公平待遇。內政部訴願決定以已逾時效判定訴願不合法，無視司法院釋字第156號解釋文之意旨。被上訴人臺北市政府訴願決定認被上訴人都發局就上訴人關於都市計畫公共設施保留地（通盤檢討）案請求事項之說明，僅係事實敘述及理由說明，並非行政處分，顯然忽略上訴人權益受損，有所違誤；且系爭土地在500公尺周圍距離內有12處公園綠地及2處山林，被上訴人無需再要求系爭土地提供30％土地作公園用地等語，求為判決撤銷系爭公告不利於上訴人之部分；撤銷被上訴人都發局102年8月1日函、102年9月5日函、102年10月7日函及臺北市政府103年1月14日訴願決定；被上訴人造成上訴人30％之土地損失及歷經45年無法自由使用財產造成精神損失等，應按原判決附表所示各給付上訴人國家賠償。
三、被上訴人臺北市政府則以：（一）系爭公告係依都市計畫法第26條規定就全臺北市公共設施保留地進行通盤檢討，其性質係法規命令，乃依據都市計畫發展現況，並參考人民建議通盤性檢討作必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應變更其使用，依內政部營建署69年12月8日台69訴字第14143號函釋之意旨及訴願法第77條第8款規定，上訴人對系爭公告提起訴願及訴訟，自非法之所許；次查，系爭公告迄今已公告期滿逾3年以上，依訴願法第14條規定，已逾提起訴願之行政救濟許可時效。上訴人未經合法訴願而提起行政訴訟，其起訴即不備其他要件而不合法。（二）上訴人所有臺北市○○區○○段○小段199、204至212、238至254地號土地原係依臺北市政府58年8月22日府工二字第44104號公告（下稱臺北市政府58年8月22日公告）「擬訂南港內湖兩地區主要計畫案」案內劃定為「機關用地」；復依臺北市政府61年11月18日府工二字第59349號公告「南港區中央研究院附近地區細部計畫與配合修訂主要計畫案」案內指定為「中央研究院」使用；惟依系爭公告內容「因中央研究院已同意放棄保留，且為維護市民之權益，並促進土地有效利用」，故現已變更「機關用地」為「第三種住宅區」，並規定於未來建築開發時，應先提供30％之基地範圍土地供作公共設施用地使用；同時為考量將該基地開放空間集中配置，提升公共使用之利益，其法定空地應配合集中留設；且依建築法第11條規定，為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用。目的為維護居住環境品質，俾利建築物日照、通風、採光及防火等，與都市計畫變更捐贈不同，臺北市政府依法辦理，尚無違誤。至有關系爭土地係由「機關用地」變更為「第三種住宅區」，而提高土地開發利用價值，依臺北市變更公共設施用地為可建築土地時，皆要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地、樓地板面積、或依一定金額予臺北市政府所有，故系爭土地經公告變更部分機關用地為第三種住宅區亦規定「應提供30％之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地應配合集中留設。」，全案業經內政部都市計畫委員會審議通過在案。另196地號等6筆土地係依臺北市政府58年8月22日公告「擬訂南港內湖兩地區主要計畫案」案內劃定為「住宅區」迄今。故臺北市建築管理工程處102年11月6日北市都建照字第10270219000號函告有關66建（港）字第0076號、65建（港）字第0052號及64建（港）字第0048號建造執照核發依當時其坐落土地使用分區屬「住宅區」，自得依法興建，尚無違誤。（三）依司法院釋字第156號解釋意旨，系爭公告為主要計畫變更之通盤檢討，非細部計畫之變更，自非行政訴訟救濟之範圍，上訴人之訴顯為不合法，是以，據本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議㈡決議意旨，其請求之國家賠償亦失所附麗，況系爭公告自81年12月15日發布實施，迄上訴人提起本件國家賠償請求，顯已逾國家賠償法第8條第1項之5年請求權時效。再者，當無法使用、使用限制高之土地變更為使用限制低之土地時，基於「權利分享」與「責任分擔」之對稱概念，自應提供一定之回饋，故系爭公告規定上訴人需提供30％之公園用地，自難謂為損害，亦不符合國家賠償法第2條第2項、第3條第1項之要件；另依民法第18條規定，上訴人所主張者係基於財產權受損害而生，自不得請求非財產上之損害賠償等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、被上訴人都發局以：都發局102年8月1日函、102年9月5日函及102年10月7日函僅為單純的事實敘述及理由說明，其性質應係為觀念通知，並非行政處分，依訴願法第77條第8款規定及本院62年裁字第41號判例，上訴人對之提起訴願，自非法之所許等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）查系爭公告係依據都市計畫法第26條規定就臺北市公共設施保留地進行通盤檢討，依據司法院釋字第156號解釋意旨，都市計畫法第26條規定之通盤檢討變更及都市計畫之擬定發布，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，即非屬行政處分，上訴人不服系爭公告，向內政部復行提起訴願及向原審法院提起行政訴訟，自屬於法不合；且系爭公告早於81年12月15日發布實施，迄上訴人提起訴願時之102年10月17日，亦已顯逾前開得提起訴願法定期間，是本件訴願機關內政部以其等訴願不合法予以不受理，核無不合。從而，關於系爭公告部分，上訴人向內政部提起訴願，經內政部決定訴願不受理，於法並無違誤，上訴人復提起本件撤銷訴訟，核屬於法不合，應予駁回。（二）觀諸被上訴人都發局102年8月1日函、102年9月5日函及102年10月7日函等函文之內容，核係被上訴人都發局就上訴人關於都市計畫公共設施保留地（通盤檢討）案請求事項之說明，僅為單純的事實敘述及理由說明，其性質應係為觀念通知，依訴願法第77條第8款規定，上訴人對前揭被上訴人都發局所為之函文提起訴願，自非法之所許。上訴人復提起本件撤銷訴訟，於法不合，應予駁回。（三）按本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議㈡意旨，上訴人以被上訴人為違法處分，合併訴請被上訴人國家賠償，須以被上訴人所為行政處分違法，致其等權利或利益受損害始得合併為此請求。惟上訴人所提撤銷訴訟，既經原審法院認定其等起訴不合法予以駁回，則其等附帶提起國家賠償之訴部分，亦無所據，應併予駁回。次按行政訴訟法第8條第1項規定，一般給付訴訟，係以人民有公法上給付請求權存在為前提要件。上訴人向被上訴人提起本件損害賠償之訴，並未舉出其等有何請求被上訴人為此給付之相關實體法上之依據，是其等此部分之請求，核與行政訴訟法第8條之請求要件不符，故其等此部分損害賠償請求，難認有據，亦應予以駁回。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴人上訴主張略以：（一）系爭臺北市都市計畫公共設施保留地（通盤檢討）案公告中屬負擔之附款部分，既直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加負擔，自屬行政處分。原判決遽認起訴不合程式，已為適用法規不當之違法。（二）系爭都市計畫附款部分已限制上訴人本於憲法保障財產權得自由利用之權能，自應符合行政程序法第4條以下、第94條及憲法第23條等規定，始足為適法行政處分。系爭都市計畫附款部分欠缺法令為據，遽增加「應提供30％之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合集中留設」等負擔，原判決並未審究，應有判決不備理由之違法。（三）系爭都市計畫附款部分忽略系爭土地於劃定為機關用地前本即為住宅區，遽以權利分享、責任分擔為由增加負擔，已有逾越法律授權目的之裁量濫用，而有違行政程序法第10條，原判決未查應有判決不適用法規之違法。（四）系爭土地周邊已有諸多公園，且為達系爭都市計畫所欲求「供公眾休憩使用」之目的，即命除集中留設外，並應提供30％土地供公共設施，已屬侵害過鉅之手段，而悖於比例原則之要求，原判決未加詳查逕予駁回，應有判決適用法規不當之違法。
（五）遍查臺北市之都市計畫通盤檢討案，均未有見同系爭都市計畫增加土地所有權人使用限制及負擔之例，被上訴人於系爭都市計畫恣意限制上訴人之財產權，已違行政自我拘束原則，原判決未據以撤銷原處分，應有判決不適用法規之違法。（六）上訴人王維鵬曾指稱系爭都市計畫未經合法送達，原審疏未向上訴人等闡明基於該事實上法律關係，應選擇確認行政處分無效之訴訟種類，已有判決違法。系爭都市計畫附款部分既屬行政機關裁量權之行使，自與判斷餘地無干，而不得有逾越權限及濫用權力情形，亦應受一般法律原則之拘束。然該附款部分既欠缺法令為據，更違法將徵收質變為捐贈、提供，原判決並未審究，應有判決不備理由之違法。（七）上訴人所提出「修訂臺北市南港區都市計畫（主要計畫）通盤檢討案」中之例，實為將公園保留地及保護區變更為機關用地，嗣始變更為住宅區之情形。在在足徵將上訴人等本為住宅區遭變更為機關用地後，回復為住宅區之系爭土地，同增加應提供30％之附款，已有逾越法律授權目的之裁量濫用。
七、本院查:按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。是提起撤銷訴訟，應以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為；其決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分，訴願法第3條及行政程序法第92條復定有明文。次按司法院釋字第156號解釋係謂：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……。」其解釋理由書中並說明：「……此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同……」準此，依都市計畫法第26條規定所為之5年定期通盤檢討所作必要之變更計畫，係屬法規性質，而非行政處分。由於都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，預計25年內之發展情形，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（都市計畫法第3條、第5條規定參照），依據都市計畫法第26條所為5年定期通盤檢討所作之必要變更計畫，並非就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，依前述司法院釋字第156號解釋意旨，其並非行政處分，而係屬法規性質，是都市計畫之對象實質上雖亦為可得確定，亦不能自此觀點認其為屬具體事件之行政處分，而許人民就具法規性質之都市計畫尋求行政救濟。再按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款亦定有明文。經查系爭公告係依據都市計畫法第26條規定就臺北市公共設施保留地進行通盤檢討，依據司法院釋字第156號解釋意旨，都市計畫法第26條規定之通盤檢討變更及都市計畫之擬定發布，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，即非屬行政處分；且系爭公告早於81年12月15日發布實施，迄上訴人等提起訴願時之102年10月17日亦已顯逾前開得提起訴願法定期間，是本件訴願機關內政部以其等訴願不合法予以不受理，核無不合等情，業據原判決敘明甚詳。至系爭都市計畫公共設施保留地通盤檢討，就原計畫所作之必要變更計畫為「應提供30％之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合集中留設」之記載，並非就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，依前述司法院釋字第156號解釋意旨，其並非行政處分，而係屬法規性質，已如前述。從而上訴意旨主張該通盤檢討直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加負擔，自屬行政處分，且欠缺法令依據，有逾越法律授權目的之裁量濫用，且以侵害過鉅之手段，而悖於比例原則、行政自我拘束原則，並有逾越法律授權目的之裁量，原判決有不適用法規、適用法規不當及判決不備理由之違法云云，自不足採。又本件系爭公告屬法規性質，依法予以公告即已足，自無庸逐一對該區域內人民為送達，上訴意旨主張本件公告未對上訴人其中之王維鵬為送達，該公告為無效，原審未予以闡明，顯有不當云云，亦難採憑。綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 20 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 江 幸 垠法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 11 月 20 日
書記官 黃 淑 櫻