最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第681號上 訴 人 洪政武訴訟代理人 謝宗翰 律師被 上訴 人 衛生福利部代 表 人 蔣丙煌訴訟代理人 謝智硯 律師上列當事人間醫療法事件，上訴人對於中華民國104年6月30日臺北高等行政法院104年度訴字第470號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人向被上訴人申請民國（下同）87年度醫療發展基金補助新建新永和醫院附設廣濟護理之家（下稱廣濟護理之家），其後就所申請建院地點報經被上訴人於88年4月9日以衛署醫字第88020199號函，同意變更至坐落桃園市○○區○○段○○小段137-2、137-4、137-15、137-17地號等4筆土地（下稱系爭土地），嗣被上訴人以91年6月27日衛署醫字第0910041575號函核定獎勵，補助新建醫院附設護理之家院舍之貸款，貸款金額上限新臺幣（下同）4,500萬元，貸款利息補助成數8成，並與上訴人於91年7月5日簽訂「行政院衛生署醫療發展基金獎勵建院計畫合約書」（下稱獎勵建院計畫合約書）。嗣被上訴人以上訴人於103年5月14日將建院地點坐落之系爭土地及其上建物所有權移轉予昌林投資顧問股份有限公司（下稱昌林投資公司），違反「行政院衛生署醫療發展基金申請作業要點」（下稱醫療發展基金申請作業要點）第31點規定及獎勵建院計畫合約書第5點約定，乃依醫療發展基金申請作業要點第33點前段規定及獎勵建院計畫合約書第5點約定，以103年7月15日衛部醫字第1031664045號處分書（下稱原處分），請上訴人於文到15日內繳還獎勵廣濟護理之家利息補助款8,043,810元，並自土地及建物移轉日即103年5月14日起，至實際還款日之前1日止，以年利率3.5％加計利息。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）依獎勵建院計畫合約書第5點之約定，意即原債權人之債務須得清償始得移轉，且依民法第309條及第311條規定，上訴人與原貸款銀行即合作金庫商業銀行（下稱合作金庫）大溪分行債之關係已因第三人清償而消滅。（二）探究醫療發展基金申請作業要點第31點之意旨，係為避免申請人於享受政府利息補助後，即將相關醫療院舍移轉他人使用而有違當初政府鼓勵民間於偏遠地區設立醫療機構之目的而設，故申請人繼續參與醫療院所之興建營建計劃，並能直接或間接控制受補助之不動產，以繼續提供醫療院所興建營運使用，應認其所為符合醫療發展基金申請作業要點之締約原意；至於該不動產究為申請人直接持有或間接持有，即非重點。本件上訴人既直接持有昌林投資公司83％之股權，而昌林投資公司復直接持有系爭土地及建物100％之所有權，應認上訴人對於系爭土地及建物具有完全之控制權，而間接持有系爭土地及建物之所有權，且本件昌林投資公司受讓系爭土地及建物後，既仍依上訴人之指示及原定計畫繼續提供系爭土地及建物以供興建營運醫療院舍以改善偏鄉地區之醫療環境，符合獎勵建院計畫合約書第5點約定及醫療發展基金申請作業要點第31點第1項第2款規定之意旨等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）上訴人在103年5月14日將系爭土地及建物之所有權移轉給昌林投資公司，又系爭土地及建物上仍有最高限額抵押權存在，尚未清償塗銷即屬仍未清償，故已違反醫療發展基金申請作業要點第33點及獎勵建院計畫合約書第5點之約定，被上訴人可追繳補助利息。另上訴人主張其貸款已由第三人清償，其意旨不明，亦無舉證已清償貸款的證明，故上訴人主張撤銷原處分，洵屬無據。（二）上訴人持有昌林投資公司之股權83％，並不代表間接擁有昌林投資公司所有之系爭土地與建物之所有權之應有部分；退步言，昌林投資公司之公司登記資料，其所顯示股東所持有該公司持有股份數上，並無如上訴人所主張持有昌林投資公司83％之股份等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依醫療法第92條訂定之醫療發展基金申請作業要點第31點、第33點前段等規定，被上訴人為鼓勵民間於醫療資源缺乏地區設立醫療機構或改善服務設施，提昇醫療水準，提供依醫療法第92條規定設置之醫療發展基金，補助醫療機構為醫療投資貸款之利息，訂定之醫療發展基金申請作業要點，其性質為達到於醫療資源缺乏地區設立醫療機構或改善服務設施、提昇醫療水準特定公益目的所採取之行政手段，無償性之對於受補助者之金錢給付之福利政策，故醫療發展基金申請作業要點所生之補助貸款利息，核係行政程序法第92條第1項規定之行政處分無誤。（二）上訴人於103年5月14日將系爭土地及建物之所有權移轉予昌林投資公司；又系爭土地及建物上仍有最高限額扺押權存在，尚未被塗銷，足見上訴人有違反醫療發展基金申請作業要點第31點第1項第2款規定及獎勵建院計畫合約書第5點約定之行為，被上訴人依醫療發展基金申請作業要點第33點前段規定及獎勵建院計畫合約書第5點約定，自可追繳補助利息。另依合作金庫延滯放款出售資料，顯示合作金庫大溪分行於97年3月10日將對上訴人之貸款債權移轉予合作金庫資產管理股份有限公司，應認係上訴人無力清償貸款所致，且上訴人復未能提出其已全部清償貸款之證明資料，至上訴人所稱因第三人清償而消滅乙節，顯與事實不符，不足採據。（三）依公司法第156條第1項、民法第817條第1項等規定，可知股份有限公司之股份與土地或建物之所有權之應有部分，乃係兩種截然不同之概念。本件上訴人於103年5月14日將上開建院地點即系爭土地及建物所有權移轉予昌林投資公司，足見上開建院地點即系爭土地及建物之所有權人為昌林投資公司。而上訴人雖稱持有昌林投資公司之股份達3,300萬股，佔全部股份83％云云，縱上訴人此部分之主張屬實，惟此乃係股東持有之股份，並非不動產所有權之應有部分，不可視同上訴人持有系爭土地及建物所有權達83％。又上訴人將上開建院地點即系爭土地及建物所有權移轉予昌林投資公司之行為，業已違反醫療發展基金申請作業要點第31點第1項第2款規定及獎勵建院計畫合約書第5點約定，並無上訴人所稱其符合上開規定及約定之意旨之情事等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）基於「行政契約與行政處分不併行原則」，被上訴人為達成醫療法第92條之立法目的，而選擇與上訴人簽訂系爭建院合約之方式，補助上訴人為醫療投資而向銀行貸款之利息，兩造就此顯已成立「行政契約」關係，被上訴人自不得於行政契約關係存續中，再以對上訴人做成行政處分之方式，作為其行使行政契約權利之手段，迺原判決未查，率認被上訴人以行政處分方式命上訴人繳還補助利息及遲延利息並無違誤云云，顯有不適用法規、違反「行政契約與行政處分不併行原則」之違法。（二）探究醫療法第91條、第92條及醫療發展基金申請作業要點第31條第1項第2款等規定之意旨，係為避免申請人於享受政府利息補助後，即將相關醫療院舍移轉與他人使用，藉以逃避主管機關與申請人所簽定之行政契約之規範，進而有違政府鼓勵民間於偏遠地區設立醫療機構，以促進醫療事業發展、提升醫療品質與效率及均衡醫療資源之立法目的，故若申請人仍有繼續參予興建與經營，並能直接或間接擁有受補助之醫療機構所在之土地及建物不動產所有權，以繼續供醫療機構營運使用，則該不動產究為申請人直接或間接持有，應非所問。故本件上訴人雖於103年5月14日將系爭土地及其上建物移轉登記予第三人昌林投資公司，惟上訴人直接持有昌林投資公司83％之股權，已超過公司法重度決議所需2/3之股權比例，應認上訴人對於系爭土地及建物具有完全之控制權，而間接持有系爭土地及建物之所有權，並透過第三人昌林投資公司間接持有系爭土地及其上建物，以供醫療機構營運使用，顯符合醫療法第91條、第92條、醫療發展基金申請作業要點第31點第1項第2款、獎勵建院計畫合約書第5點等意旨，惟被上訴人以上訴人違約而命上訴人繳回補助利息及遲延利息，顯有違誤，原判決未予指摘，亦非妥適等語。
六、本院按：（一）「中央主管機關為促進醫療事業發展、提升醫療品質與效率及均衡醫療資源，應採取獎勵措施。前項獎勵措施之項目、方式及其他配合措施之辦法，由中央主管機關定之。」「中央主管機關得設置醫療發展基金，供前條所定獎勵之用；其基金之收支、保管及運用辦法，由行政院定之。」醫療法第91條及第92條分別定有明文。依醫療法第92條訂定之醫療發展基金申請作業要點第31點規定：「（第1項）本基金補助興建院舍之計畫，其土地之取得，除依法租用公有土地使用者外，不得以租用方式行之；其建築物及土地登記之所有權，並應符合下列規定：㈠醫療財團法人所設醫療機構及其他法人依有關法律規定附設者，應全部登記為該申請之法人所有。㈡私立醫院，應全部或百分之二十以上登記為申請人所有；或全部登記為其配偶或直系親屬所有。（第2項）前項第2款所定應有百分二十以上登記為申請人所有之部分，於本要點修正前已登記者，從原規定。」同要點第33點前段規定：「本基金補助興建之院舍，在未完全清償貸款前，以出售等原因轉讓或變更用途者，應停止貸款利息之補助，及由承貸銀行依合約規定追償已貸金額，其接受本基金補助利息之全部金額並應一併繳回；……」。又「甲方（即被上訴人）補助興建之院舍，在未完全清償貸款前，以出售等原因轉讓或變更用途者，應停止貸款利息之補助，及由承貸銀行依合約規定追償已貸金額，乙方（即上訴人）接受補助利息之全部金額並應一併繳回；其土地前經核准變更使用地類別者，並由甲方通知原核准機關處理。」為獎勵建院計畫合約書第5點所明定。（二）上訴意旨主張：基於行政契約與行政處分不併行原則，兩造既已成立行政契約關係，被上訴人自不得於行政契約關係存續中，再以對上訴人做成行政處分之方式，作為其行使行政契約權利之手段，原判決未查，率認被上訴人以行政處分命上訴人繳還補助利息及遲延利息並無違誤，顯有不適用法規之違法云云。惟按行政契約與行政處分並非不能併行，此觀中央健康保險署與特約醫療院所訂定全民健康保險特約醫事服務機構合約後，對於特約醫療院所之違約事項仍常以行政處分處以違約記點、扣減醫療費用、停止或終止特約，即其適例。是上訴人所謂之行政契約與行政處分不併行，並非行政法上通行之原則，本件被上訴人以行政處分命上訴人繳還補助利息及遲延利息，並無違誤，上訴意旨，核無足採。（三）上訴意旨雖主張：上訴人直接持有昌林投資公司83％之股權，而間接持有系爭土地及建物之所有權，透過第三人昌林投資公司應認上訴人對於系爭土地及建物具有完全之控制權，以供醫療機構營運使用，顯符合醫療法第91條、第92條、醫療發展基金申請作業要點第31點第1項第2款、獎勵建院計畫合約書第5點等意旨，被上訴人認上訴人違約而命繳回補助及遲延利息，顯有違誤云云。惟查原判決就此已敘明：依公司法第156條第1項、民法第817條第1項之規定，股份有限公司之股份與土地或建物所有權之應有部分，乃係兩種截然不同之概念。縱上訴人主張其持有昌林投資公司83％之股權屬實，惟此乃係股東持有之股份，並非不動產所有權之應有部分，不可視同上訴人持有系爭土地及建物所有權達83％。上訴人既將系爭土地及建物所有權移轉予昌林投資公司，業已違反醫療發展基金申請作業要點第31點第1項第2款規定及獎勵建院計畫合約書第5點約定等語，且依被上訴人所提出昌林投資公司之登記資料（原審卷第104頁）顯示，並無如上訴人所主張其持有昌林投資公司83％之股份，上訴意旨空言主張，核無足採。
（四）綜上所述，原判決並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 20 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 江 幸 垠法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 11 月 20 日
書記官 葛 雅 慎