最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第682號上 訴 人 盛芃鈞訴訟代理人 陳盈壽 律師被 上訴 人 雲林縣政府代 表 人 李進勇上列當事人間土地變更編定事件，上訴人對於中華民國104年7月1日臺中高等行政法院104年度訴字第92號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人因其買得之門牌號碼雲林縣○○市○○路○○巷○號房屋（下稱系爭建物）所坐落之土地並未全部坐落於原建築基地上，而有越界占用坐落雲林縣○○市○○段○○○○○○號國有土地（下稱系爭土地）之情形，被上訴人卻仍違誤准予核發使用執照，經上訴人向財政部國有財產署中區分署申請獲准讓售系爭土地，已於民國（下同）102年10月7日辦竣所有權移轉登記。上訴人旋於102年10月21日以書面申請被上訴人將系爭土地之使用地類別由原來特定農業區水利用地變更編定為建築用地，經被上訴人會同相關單位會勘現場後，審認系爭土地不具備變更編定為建築用地之法定要件，乃以103年10月27日府地用二字第1035718026號函（下稱原處分）否准所請。上訴人不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）系爭建物為經地政機關合法保存登記之建物，上訴人信賴建物業經保存登記，必經建築規劃之審核、建築完工情形與建築規劃相同、並無任何建築於非建築用地或國有土地之上，或坐落位置有問題等，當屬信賴基礎無疑；更遑論於102年8月6日國有財產署召開國有財產估價小組會議，中區地政處處長及相關專家學者均在場，均認為系爭土地實際作為建地使用，故應以建地市價出售，並承諾協議辦理地目變更，致上訴人信任系爭土地確實得以變更為乙種建築用地，自為信賴基礎。又上訴人信賴建物為合法、並無建築於非建築用地或國有土地之上等問題，方為購買建物及所坐落之土地，上訴人已實際開始規劃社會活動並付諸實施，即屬信賴表現。另上訴人對於國家機關所為之法效性決策之宣示而生信賴，亦即對於信賴基礎所為之信賴行為，並非出於不正之方法，或是對於違法的行政處分並非出於故意或過失的不認識，是上訴人對於此種信賴利益值得保護。（二）被上訴人適用非都市土地使用管制規則第35條之1規定審查上訴人申請變更系爭土地使用地類別案件，惟被上訴人未經水利主管機關證實，即逕行援用102年11月1日會勘紀錄，認定同段411-8地號無水溝之事實，其認定有嚴重行政瑕疵。又雲林縣斗六市公所、被上訴人水利處、雲林農田水利會、國有財產署雲林辦事處前於102年6月20日已針對同段411-8地號進行實地會勘，並作成會勘紀錄，內容明確載明經實際會勘結果，411-3、411-8地號現況部分作為水溝使用，應保留公共用途明確等語，足證被上訴人顯有誤導同段411-8地號無水溝之事實。另系爭土地左側毗鄰地號411-8地號土地之上方為土方蓋覆，下方有4米水溝流過，確有水利設施，系爭土地符合非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款規定「毗鄰鄉村區之土地，外圍有道路、水溝」之要件。再系爭土地只有三邊，兩邊已被阻隔，一邊與鄉村區連接，面積0.0023公頃，符合同條項第2款「凹入鄉村區之土地，三面連接鄉村區，面積在0.12公頃以下」之要件；系爭土地前方有道路（下有水溝）阻隔左邊有411-8地號水利地及水溝，形成阻隔明確，亦符合同條項第3款「凹入鄉村區之土地，外圍有道路、水溝、機關、學校、軍事等用地隔絕，或其他經直轄市或縣（市）政府認定具明顯隔絕之自然界線，面積在0.5公頃以下」之要件，且被上訴人應以行政程序法第7條第2款「有多種同樣能達成之方法時，應選擇對人民權益損害最少者」之規定辦理等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應就上訴人102年10月21日申請將坐落雲林縣○○市○○段○○○○○○號土地變更編定為建築用地，作成准許之行政處分。
三、被上訴人則以：依非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款規定申請變更編定為建築用地之零星狹小土地毗鄰之道路及水溝，其編定使用地類別應分別為交通用地及水利用地，且若於尚未完成施設闢建前，與行為時非都市土地變更編定執行要點第11點第2項規定所稱被「道路」、「水溝」隔絕要件，難謂符合，已據內政部98年8月12日內授中辦地字第0980048249號函及90年2月14日臺（90）內中地字第9001214號函釋在案，復經內政部以103年10月18日內授中辦地字第1031301263號函復被上訴人。又本件前經被上訴人於102年11月1日會同相關單位勘查結果，系爭土地毗鄰同段363-24、422-1地號鄉村區乙種建築用地及同段411-2、411-8地號特定農業區水利用地，惟該水利用地現況已不具水溝型態，其中411-2地號土地上已鋪設柏油作道路使用、411-8地號土地係作停車場等使用，原鋪設水泥，之後則自行刨除，現況無水利設施，與前揭零星狹小土地變更編定為建築用地之規定要件不符。另上訴人主張之信賴保護原則，核與本件變更編定案件無涉等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）所謂信賴保護原則，係指人民本於既存法秩序所獲取之權利或法律上之利益，不得因嗣後法秩序發生變動，使其遭致不能預見之損害而言。故行政機關對外表示之國家意思或事實行為須已發生信賴基礎，且人民因該信賴基礎已表現具體之信賴行為，而行政機關變更已發生信賴基礎之法秩序，致使人民之既得權益受損害，始有適用信賴保護原則之餘地。若人民主張之權益並非源自既存法秩序之當然效果，或行政機關所為之國家意思或事實行為亦未賦予人民享有特定權益之信賴基礎，或行政機關並無變動既存法秩序，即不能認定人民有因法秩序變動致損害其合法權益之情形，自無適用信賴保護原則可言。（二）被上訴人所屬建設局就系爭建物核給原起造人吳萬哲之使用執照，係載明系爭建物之建築基地為坐落雲林縣○○市○○段422-1及423-18地號土地，雲林縣斗六市地政事務所乃辦理系爭建物所有權登記，並製給土地所有權狀，至於系爭土地之使用分區與使用地類別，自78年迄今始終登記為特定農業區水利用地，故被上訴人無論作成核發系爭建物使用執照，或准予申辦所有權保存登記或移轉登記之行政處分，僅形成系爭建物合法坐落於○○段422-1及423-18地號土地之法秩序基礎，殊難認有對外表示系爭土地之使用地類別為建築用地之意思；至於被上訴人所屬建管機關雖就系爭建物違法越界占用建築基地以外之系爭土地未命改善，仍違法核發使用執照，及地政機關亦准許辦竣建物所有權登記等事實，並不當然發生被上訴人必須將系爭土地之使用地類別由原來特定農業區水利用地變更編定為建築用地之信賴基礎。（三）依區域計畫法第11條及第15條第1項之規定，可知區域計畫公告實施後，即發生其效力，非屬依區域計畫應擬定市鎮○○○鄉街計畫、特定區計畫或已有計畫而須變更使用地類別之土地，其變更編定之程序應依管制規則為之。又依非都市土地使用管制規則第27條之規定，使用地類別變更編定，除本規則另有規定外，應依該條附表三之使用分區內各種使用地變更編定原則表辦理。觀諸該附表三所示之特定農業區使用地類別變更編定原則，特定農業區之土地於區域計畫實施公告生效後，並不許使用地類別變更編定為各種建築用地。而依同規則第35條之1第1項第1款至第3款之規定，第1款及第3款所稱隔絕乃阻隔斷絕，不能相通之意，故申請變更編定之非都市土地雖符合鄉村區邊緣畸零不整之要件，但如其外圍不具隔絕效果，無法突顯其與外圍相鄰非鄉村區土地之特異性，即不能謂其具足變更編定為建築用地之要件；第2款及第3款所稱凹入鄉村區土地，則指申請變更編定之土地陷入鄉村區土地內，經鄉村區土地包圍後，僅餘單面與非鄉村區土地接壤而言。若申請變更編定之土地與鄉村區土地相接之界址係平齊直線，即不能謂其有凹入鄉村區土地之情形。（四）本件上訴人申請變更編定之系爭土地呈四角形狀（與西北邊相鄰之重光段363-24地號土地接合成為直角三角形），四周相鄰土地之地號及其使用地類別如次：北鄰○○段411-2地號土地（特定農業區水利用地）、東鄰同段411-8地號土地（特定農業區水利用地）、西南邊鄰同段422-1地號土地（鄉村區乙種建築用地）、西北邊鄰同段363-24地號土地（鄉村區乙種建築用地），觀諸系爭土地四鄰土地之使用類別，僅西北側及西南側之同段363-24及422-1地號土地屬於鄉村區土地，而北側、東側之同段411-2及411-8地號土地皆為特定農業區水利用地，其與鄉村區土地相接之兩面界址線係呈筆直平整，而東、北兩面相鄰之土地則皆為特定農業區水利用地，足見系爭土地東、北兩面皆與非鄉村區土地接壤，並未凹入鄉村區土地之情形至明，顯認其不符合非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第2款及第3款規定「凹入鄉村區土地」之情形。又由卷附系爭土地與東鄰411-8地號土地之地表整體實況觀之，該兩筆土地同屬水利用地，彼此接壤，並不因411-8地號土地下之水溝設施，而有不能相接通之情形，自難謂系爭土地之外圍有非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款規定所稱之隔絕情形等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）依102年8月6日國有財產署召開之「國有財產估價小組會議」結論及上訴人同意之切結書內容，可知國有財產署確實曾經承諾上訴人提供變更地目之協助，縱使國有財產署事後希望上訴人自行辦理用地變更，仍無礙國有財產署曾經所作之承諾，自有信賴保護原則之適用。惟原判決僅考量部分事實作為信賴基礎，過於恣意，顯有適用法令錯誤之違法。（二）依事先送審之圖說，已將○○段411-9地號土地列入建築基地內，若○○段411-9地號土地未劃入建築基地，則未來重新建造時將無法拉出建築線，致無法發出建築執照、使用執照及成果繪製圖。又經會勘後，亦已認定○○段411-9地號土地「不需保留供公共使用」，事實上對公益影響極其微小，應可類推適用行政程序法第117條、第120條第1項等規定，而認定本件上訴人之信賴利益顯然大於公益，故關於變更用地之行政處分，被上訴人不應拒絕作成；縱拒絕作成，若上訴人因此而遭受財產上之損失，被上訴人應給予合理之補償，惟原判決未糾正被上訴人此項瑕疵，顯有不適用法規之違法。（三）本件申請，係由被上訴人地政處自行認定「未符合隔絕效果」為由，駁回上訴人之申請，惟關於是否存在水溝之認定，依雲林縣政府組織自治條例第5條第13款之規定，應為被上訴人水利處之職掌，何以可任由地政處自行認定？此舉顯然侵犯水利處之管轄權限；縱認水溝工程是否構成隔絕仍有爭議，依行政程序法第14條第1項之規定，被上訴人之地政處應層報上級機關請求協處，惟被上訴人捨此不為，不僅未確認有權管轄本件爭議之行政機關，更未行文由其作適當認定，顯未踐行正當法律程序之要求，原判決亦未依職權調查相關法令，顯有不備理由、不適用法規之違法。（四）水溝加蓋寬度只要在6公尺以上就必須開口，若411-8地號土地有此一開口者，其整體實況必然有所改變，隔絕情形就有可能產生，這也是為何須行文有權機關請求審認說明之故，惟原判決不查，又自行認定，適用法律顯有瑕疵。又重光段411-9地號土地應符合非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款之規定，系爭土地既有水溝鄰接，隨時有可能成為隔絕狀態，上訴人當可依上開規定請求被上訴人變更編定為建地，惟原判決未斟酌102年6月20日針對同段411-8地號所進行之實地會勘紀錄，亦未說明何以不採之理由，顯有理由不備、適用法規不當之違法。（五）依內政部98年8月12日內授中辦第字第0980048249號函、103年10月18日內授中辦地字第1031301263號函所引用內政部90年2月14日台（90）內中地字第9001214號函，僅單純的認為若有道路、水溝設施之設置，必然會造成隔絕之情形，屆時再依利害關係人之申請予以變更即為已足，疏未考慮若已有道路、水溝設施存在，但現實上是否已屬隔絕仍有爭議之情況，故於本件中，被上訴人仍應考量整體情況，另行作出適當處分，而非僅循舊有且並非適當之行政函釋作為判斷之唯一標準，惟原判決對此未加以指摘，顯有適用法規不當之違法等語。
六、本院按：（一）區域計畫法第11條規定：「區域計畫公告實施後，凡依區域計畫應擬定市鎮○○○鄉街計畫、特定區計畫或已有計畫而須變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期限辦理擬定或變更手續。未依限期辦理者，其上級主管機關得代為擬定或變更之。」第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」非都市土地使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」第27條規定：「（第1項）土地使用分區內各種使用地，除依第三章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。（第2項）前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表三辦理。（第3項）非都市土地變更編定執行要點，由內政部定之。」第35條第3項、第4項及第6項規定：「（第3項）第1項道路或水溝之平均寬度應為4公尺以上，道路、水溝相毗鄰者，得合併計算其寬度。道路、水溝之一與建築用地或建築使用之特定目的事業用地相毗鄰，或道路、水溝相毗鄰後，再毗鄰建築用地或建築使用之特定目的事業用地，經直轄市或縣（市）政府認定已達隔絕效果者，其寬度不受限制。」「（第4項）第1項及前項道路、水溝及各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地，指於中華民國78年4月3日臺灣省非都市零星地變更編定認定基準頒行前，經編定或變更編定為交通用地、水利用地及各該種建築用地、特定目的事業用地，或實際已作道路、水溝之未登記土地者。但政府規劃興建之道路、水溝或建築使用之特定目的事業用地不受前段時間之限制。」「（第6項）第1項建築使用之特定目的事業用地，限於作非農業使用之特定目的事業用地，經直轄市或縣（市）政府認定可核發建照者。」第35條之1第1項第1款至第3款及第3項規定：「（第1項）非都市土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建，並經直轄市或縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地︰一、毗鄰鄉村區之土地，外圍有道路、水溝或各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕，面積在0.12公頃以下。二、凹入鄉村區之土地，三面連接鄉村區，面積在0.12公頃以下。三、凹入鄉村區之土地，外圍有道路、水溝、機關、學校、軍事等用地隔絕，或其他經直轄市或縣（市）政府認定具明顯隔絕之自然界線，面積在0.5公頃以下。……」「（第3項）第1項道路、水溝及其寬度、各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地之認定依前條第3項、第4項及第6項規定辦理。」（二）依上訴人所提之切結書所載，國有財產署僅同意協助辦理系爭土地之變更地目，並未作任何承諾；況依原判決所認定之事實，系爭土地並不符合非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款至第3款變更編定之要件，國有財產署不可能承諾非法之事；上訴意旨主張國有財產署之承諾，有信賴保護原則之適用云云，顯屬誤會。又上訴人所引行政程序法第117條、第120條第1項等規定，係有關違法行政處分例外不得撤銷及撤銷後應給予合理補償之規定，而本件係有關系爭土地是否應准許變更編定之問題，與行政處分之撤銷毫不相干，上訴意旨援引上開條文主張被上訴人不應作成拒絕變更編定之行政處分云云，顯係對於法條之誤解。（三）依雲林縣政府組織自治條例第5條第1項第13款規定，水利處之職掌為水利規劃管理、水利工程、下水道等事項，就本件411-8地號之地下水溝而言，其執掌之範圍應係該地下水溝現況如何？是否仍作水溝使用？有無遭受破壞？有無保留作公共使用之必要？至於該水溝設施對於鄰近土地是否構成隔絕效果，則屬有關非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款之認定問題，核屬地政處之職掌，而非水利處之職掌，依102年11月1日雲林縣非都市土地變更編定會勘紀錄，雲林縣政府水利處亦派員會勘，由於該地下水溝之維護及管理並無異狀，所以未表示會勘意見，並非水利處怠忽職守，上訴意旨主張關於是否存在水溝之認定，應屬雲林縣政府水利處之職掌，為何可任由地政處自行認定云云，核屬無據。又原判決係認定系爭土地與411-8地號土地同屬水利用地，彼此接壤，並不因411-8地號土地下之水溝設施，而有不能相接通之情形，難謂有管制規則所稱之隔絕情形等語，並未否認有該地下水溝之存在。上訴意旨主張原判決未斟酌102年6月20日國有土地是否保留供公共使用會勘紀錄，亦未說明何以不採之理由，顯有理由不備之違法云云，核無足採。（四）查原判決並未引用內政部98年8月12日內授中辦第字第0980048249號函、103年10月18日內授中辦地字第1031301263號函、及90年2月14日台（90）內中地字第9001214號函等函釋為依據，而係綜合考量各種事證所為之判斷。上訴意旨主張被上訴人仍應考量整體情況，另行作出適當處分，而非僅循舊有且並非適當之行政函釋作為判斷之唯一標準，原判決顯有適用法規不當之違法云云，亦無足採。（五）綜上所述，原判決並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 20 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 江 幸 垠法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 11 月 20 日
書記官 葛 雅 慎