最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第608號上 訴 人 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳訴訟代理人 陳恩民 律師
魏翠亭 律師洪坤宏 律師被 上訴 人 楊立達訴訟代理人 陳進興 律師上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國103年8月12日臺北高等行政法院102年度訴字第922號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人民國99年3月9日府地劃字第0000000000C號函公告新竹縣第六期天后宮市地重劃區之土地分配成果各項圖冊，公告期間自99年3月11日起至99年4月9日止。被上訴人重劃後獲配新竹縣竹北市○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）。被上訴人以其重劃配回土地僅45％，原有建築未能面臨道路，且重劃後須繳納鉅額購地款買回不能申請建築之住宅用地，請更正分配云云，提出異議。案經上訴人於99年5月5日及99年7月14日與被上訴人協調，99年10月6日召開新竹縣市地重劃委員會99年度第1次會議就被上訴人土地分配結果異議調處不成，擬具處理意見，以99年11月29日府地劃字第0990170815號函報內政部裁決。內政部以99年12月3日內授中辦地字第0990052075號函復上訴人，略以本案經3次調處未能達成共識，復依被上訴人99年11月15日異議書表示，第三次調處分配之土地四面未臨計畫道路及該次調處被上訴人未開始調處前，被要求離席迴避，未能充分表達意見，仍請就被上訴人意見，重劃區土地分配原則，再與被上訴人協調妥處等語。嗣100年5月2日新竹縣市地重劃委員會100年度第2次會議結論，配地以面臨仁和街為主，請業務單位提出計算後之分配面積提案討論；100年8月8日新竹縣市地重劃委員會100年度第3次會議結論，請業務單位確認被上訴人實配面積多少，再增配面積如何處理；100年11月21日新竹縣市地重劃委員會100年度第4次會議結論，請業務單位針對各方案提出利益分析。上訴人擬議6個方案，其中方案三為被上訴人之訴求，提送101年2月10日新竹縣市地重劃委員會101年度第1次會議進行調處，會議結論為經與會委員討論分析後，以方案六作為本次調處結果，方案六被上訴人分配面積修正為172平方公尺，配回土地面臨道路。被上訴人仍為異議，上訴人依市地重劃實施辦法第35條規定，以101年4月20日府地劃字第1010048721號函報請內政部裁決，該部迭就被上訴人質疑之調處結論公平性、調處程序未洽、採方案六之理由、地籍形狀狹長不方整恐影響日後使用等情，函據上訴人說明後，內政部以101年9月4日內授中辦地字第1016651617號函（下稱內政部101年9月4日函）復上訴人，略以本案既經該府依據法令規定，實際分配作業狀況、財務分析及考量全區之公平合理原則，認無其他更妥適方案，同意上訴人所擬意見。惟被上訴人陳述調處過程未能充分溝通、表達意見部分，仍請再妥予說明，以杜爭議等語。上訴人據以101年10月22日府地劃字第0000000000B號公告系爭土地分配結果更正圖冊，同日以府地劃字第0000000000C號函（下稱原處分）復被上訴人。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經判決訴願決定撤銷，上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：本件市地重劃案土地分配成果公告後，因有被上訴人、訴外人陳彩明提出異議，於99年7月14日經上訴人與被上訴人進行調處達成協議，陳彩明事後亦出具同意書表示接受該協調結論，是被上訴人及陳彩明之配地方案應已於99年7月14日調處成立。又本案訴訟繫屬中，上訴人另派員於102年8月24日與被上訴人父子及代理人等協商，表示願依99年7月14日結論辦理，上訴人應依該協商結論辦理。嗣100年11月21日新竹縣市地重劃委員會100年度第4次會議提出3個配地方案，被上訴人及陳彩明均接受方案三，依民法第153條、154條規定，上訴人應受方案三拘束。上訴人復增提方案四、五、六，均未經被上訴人參與，即片面決定採取方案六為本案配地方式，實有違平均地權條例第60條規定及102年12月23日修正前市地重劃實施辦法（下稱市地重劃實施辦法）作業程序、行政程序法第4條、第8條之規定，原處分顯屬違法不當。另本件配地結果將造成被上訴人住家無法進出，後方土地中間狹窄處寬度不到3公尺，依法無法建築，僅能作為通往住家（另開後門）通道之用，且除被上訴人外之土地所有權人配地均屬完整，面臨既成道路，僅被上訴人受不公平之配地，有違行政程序法第6條規定云云。為此，求為判決：1.先位聲明：(1)訴願決定及原處分均撤銷。(2)上訴人就第六期天后宮市地重劃事件，對被上訴人配地方案，應依99年7月14日第二次協調會議協調結論（後附會議紀錄第6項第（二）款所載）辦理。2.預備之聲明：
(1)訴願決定及原處分均撤銷。(2)上訴人對於第六期天后宮市地重劃，就研擬6個方案中，應依方案三分配圖（三）（後附圖示黃色部分），配地給被上訴人。
三、上訴人則以：關於99年7月14日協調會議，被上訴人認為：㈠系爭土地配地面積230.46平方公尺照公告後之差額地價計算；㈡竹仁段1039地號土地64.61平方公尺應繳差額地價，送請縣有財產審議委員會審定後為增配範圍。㈡部分固與該協調會議紀錄相符，惟㈠部分，會議紀錄所載關於仁和街後再予增配部分面積約31.77平方公尺，乃以另送請上訴人縣有財產審議委員會審定之單位地價為計算基準，其餘部分方以公告後之差額地價計算。是該次會議雙方並未達成一致之結論。又99年7月14日會議依市地重劃實施辦法第35條第3項、第4項規定，其性質應屬查處會議，不生拘束之效力。況就結論內容而言，亦僅是暫時結論而非最終結論，更難認該會議結論得生拘束雙方之效力。另上訴人研擬之6個重劃分配方案中，被上訴人希望採行方案三，上訴人則係採行方案六，倘依被上訴人訴求之方案三，即將抵費地全部增配予被上訴人，則本重劃區將無剩餘抵費地，與平均地權條例第60條第1項及其施行細則第84條第3項規定意旨不符，是以未能採行。而方案六基於考量被上訴人建築需求、公平合理原則及被上訴人之建物結構安全與排水等問題，並兼顧被上訴人面臨計畫道路等需求，其調整後分配面積修正為172平方公尺，增配面積為111.12平方公尺，亦符合上開規定。再者，102年8月24日會議，係上訴人聽取民眾陳情意見，並非基於市地重劃實施辦法規定而召開之調處會議，上訴人參與人員無權亦無達成實質結論云云，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依平均地權條例第56條第1項及市地重劃實施辦法第2條第1項規定，有權限辦理市地重劃者，乃中央主管機關即內政部及直轄市或縣（市）主管機關，而非專屬內政部。至於由直轄市或縣（市）主管機關辦理者，須報經內政部核准後始得辦理，乃上級機關對下級機關之行政監督，而非由內政部自為市地重劃，再交由直轄市或縣（市）主管機關執行。是直轄市或縣（市）政府於辦理市地重劃時，其所作成之決定經內政部核准後，仍屬直轄市或縣（市）政府之行政處分。基於市地重劃係依都市計畫規定內容辦理，故內政部核定直轄市或縣（市）政府所報市地重劃計畫書暨土地分配異議案件調處不成之裁決，僅為書面審核，各應辦事項均屬直轄市或縣（市）主管機關之權責。又訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項及法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，該訴願決定應予撤銷，以維護當事人權利，且不以當事人指摘為要件，本院99年度6月份庭長法官聯席會議決議參照。㈡直轄市或縣（市）政府依平均地權條例第60條之2規定就市地重劃之異議，經調處不成後，擬具處理意見，並報請內政部裁決，內政部之裁決僅係對下級機關之行政監督所為職務上表示，並非對市地重劃土地所有權人之請求有所准駁，自非行政處分。本件上訴人於報請內政部裁決後，以101年10月22日函通知被上訴人維持方案六之重劃土地分配結果，該函始為行政處分。是本件作成行政處分之機關既為新竹縣政府，被上訴人提起撤銷訴訟，自應以新竹縣政府為被告。是被上訴人起訴時雖以內政部為上訴人（原審被告），嗣經變更新竹縣政府為上訴人，自屬當事人適格。㈢本件原處分機關為新竹縣政府，是被上訴人向內政部提起訴願，與訴願法第4條第3款規定並無不合。然內政部以被上訴人係不服內政部101年9月4日函提起訴願，而移由行政院處理，行政院訴願審議委員會更於實體審理後作成駁回之訴願決定，參諸本院99年度6月份庭長法官聯席會議決議意旨，係屬管轄錯誤，自應撤銷訴願決定。至被上訴人其餘聲明，因本件訴願前置程序尚未完成，應待訴願結果後再為主張等由，因將訴願決定撤銷，判決本件被上訴人之訴為有理由。
五、上訴理由略謂：按本院94年度判字第787號、第1160號及101年度判字第862號、102年度判字第596號等判決要旨「行政院為內政部之上級機關，本有監督下級機關之權力，其自為訴願決定，與由內政部訴願決定效力應相同，基於程序經濟原則，勿庸再由內政部重為訴願決定」。是本件參諸上開要旨，應勿庸再由內政部重為訴願決定。原判決認本件應撤銷訴願決定云云，應有判決不適用法規或適用不當之違法。至原判決所引本院99年度6月份庭長法官聯席會議決議，係指明國民年金保險爭議事件中，由於國民年金法另有規定必須「申請審議」之訴願先行程序，其在闡明經做成審議決定後，應提起訴願之機關為內政部訴願會。與本案之情形並非相同，自無適用之餘地云云。
六、本院查：
（一）按「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告30日，並通知土地所有權人。（第2項）土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。（第3項）前項異議，由主管機關調處之；調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」為平均地權條例第60條之2所規定；又「（第3項）土地所有權人對於第1項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。（第4項）主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。……」則為平均地權條例第56條第4項授權訂定之市地重劃實施辦法第35條第3項、第4項之規定。是土地所有權人對市地重劃分配結果不服，依前揭規定，向主管機關直轄市或縣（市）政府提出異議，經該管直轄市或縣（市）政府查處結果，土地所有權人仍有異議，或未經查處之異議案，復經直轄市或縣（市）政府調處不成，由直轄市或縣（市）政府擬具處理意見，報內政部裁決，經維持直轄市或縣（市）政府所擬意見，此裁決程序為上級機關之監督程序，是經裁決後土地所有權人不服提起行政訴訟，應以直轄市或縣（市）政府為被告（本院104年9月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）職是，土地所有權人對市地重劃分配結果不服，所提起之行政爭訟，自應以直轄市或縣（市）政府所為之決定為原處分。本件情形，原判決以被上訴人起訴時雖以內政部為被告，但嗣經變更新竹縣政府為被告，應屬適格之被告，尚無不合。
（二）次按「訴願之管轄機關如左：……三、不服縣（市）政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。……」為訴願法第4條第3款之規定。又訴願管轄權為法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤。本件被上訴人對於上訴人辦理重劃分配完畢後，公告之分配結果提出異議，並經上訴人調處不成，經上訴人擬具處理意見，報內政部裁決，經內政部維持上訴人所擬意見，依前開說明，被上訴人對之不服請求救濟，應以上訴人為原處分機關，被上訴人以內政部為受理訴願機關提起訴願，原無不合，惟內政部以本件應以內政部101年9月4日函為行政處分，認被上訴人係對該函提起訴願，而將訴願案移由行政院處理，經行政院訴願審議委員會為實體審理後，由行政院作成駁回之訴願決定，揆諸前開說明，此一訴願決定，為不具法定管轄權者所為之訴願決定，自屬違法，原判決將訴願決定撤銷，即無不合。至本院94年度判字第787號、第1160號及101年度判字第862號、102年度判字第596號等判決，所涉案情，與本件不同，且該等判決，並非本院判例，其所表示之法律見解，對本件尚不生拘束力。上訴意旨，執前開理由，指摘判決有不適用法規或適用不當之違法，自難認為有據。上訴人關於此部分之上訴，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 10 月 22 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 吳 東 都法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 10 月 22 日
書記官 吳 玫 瑩