最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第609號上 訴 人 謝金霖訴訟代理人 劉喜 律師被 上訴 人 南投縣政府代 表 人 林明溱上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國104年5月13日臺中高等行政法院103年度訴字第441號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣南投縣埔里鎮公所（下稱埔里鎮公所）辦○○里鎮○○路道路拓寬工程案（下稱系爭工程），經被上訴人申請徵收南投縣○里鎮○○段○○○號等37筆土地及其上土地改良物，經內政部民國102年11月13日台內地字第1020350178號函核准，交由被上訴人以102年11月14日府地權字第10202290871號公告徵收，公告期間自102年11月15日起至102年12月14日止，並以102年11月14日府地權字第10202290872號函通知各土地所有權人。其中南投縣○里鎮○○段105、113地號等2筆土地（下稱系爭土地，上訴人之母謝鴛鴦於60年6月14日因買賣取得，於○年○月○日死亡，惟至103年3月14日因徵收而登記為埔里鎮所有前，上訴人均未辦理繼承登記）位於徵收範圍內，上訴人於102年11月29日陳述書主張補償地價偏低，提出異議，經被上訴人以103年1月28日府地價字第1030018792號函復查處結果，上訴人於103年2月26日提出異議書，被上訴人乃提請103年4月17日南投縣地價及標準地價評議委員會（下稱南投縣地評會）103年第2次會議復議，經決議：「維持原查估價格每平方公尺新臺幣（下同）21,600元，至畸零土地可否辦理一併徵收，請被徵收土地所有權人依土地徵收條例相關規定辦理。」被上訴人並據以103年5月2日府地價字第1030087195號函（下稱原處分）復上訴人。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，提起本件上訴。
二、上訴人主張略以：上訴人係以徵收補償金額過低，請求撤銷徵收處分，復依行政訴訟法第8條第3項，應於提起撤銷訴訟時一併請求為財產上給付，是上訴人聲明第2項訴訟類型為行政訴訟法第8條之一般給付訴訟。本件埔里鎮公所102年5月3日檢送之102年4月22日○○里鎮○○路道路拓寬工程用地取得協議價購會議」（下稱用地取得協調會）會議紀錄，土地所有權人仍列訴外人謝鴛鴦，顯見未合法送達於上訴人，違反司法院釋字第663號解釋意旨，且徒具開會形式，有違正當法律程序。關於本件徵收市價查估，被上訴人選取第○○○區段○○段○○○○號及第○○○區段○○段○○○○號為比準地，卻又以區段無買賣案例為由未予選取，被上訴人未蒐集市場收益實例，違反101年6月5日訂定發布，101年9月1日施行之土地徵收補償市價查估辦法（下稱行為時市價查估辦法）第6條第1項規定，原處分顯有瑕疵。又第4地價區段是否與第2地價區段點相連接，原處分僅一語帶過，即排除第4區段為比準地。縱該2地價區段點相連接，依行為時市價查估辦法第24條規定，仍應計入計算，只是不予加權，原處分排除計算，顯有違誤。又系爭土地臨近四線車道之南投縣○里鎮○○路○○○○○路），交通便捷，為南投縣主要幹道，周圍有多項重大公共建設，工商活動頻繁。且系爭土地為建地，本可建築房屋，經被上訴人以開闢道路為由，將系爭土地以屬公共設施保留地之區段計算其價值，自對上訴人不公平，亦與行為時市價查估辦法第9條規定不符。另徵收補償金額應以事實審言詞辯論終結前之市價認定，本件經內政部不動產交易實價查詢結果，同段地號土地近期交易實價均為100,000元以上，縱於案例收集期間無沒有市場交易申報資料，被上訴人仍不得濫行認定徵收補償金額，本件徵收補償價格判斷過低，顯有違誤云云。為此，求為判決：①原處分及訴願決定均撤銷。②被上訴人應對上訴人所有系爭土地以每坪150,000元計算徵收補償費，並發給上訴人徵收補償費17,194,500元。
三、被上訴人則以：本件102年4月22日用地取得協調會，已將市價資訊明確告知在場之土地所有權人，並以郵局雙掛號方式通知各土地所有權人，另將會議紀錄作成公告，並通知各土地所有權人於收受送達20日內向埔里鎮公所表示意見，本件經寄送予當時土地登記簿所載系爭土地所有權人即訴外人謝鴛鴦，惟其未表達意見，本件並無用地取得協調會徒具開會形式及會議紀錄有送達不合法之情。又依行為時市價查估辦法第17條第2項規定，本件徵收補償市價之估價基準日為101年9月1日，案例蒐集期間為101年3月2日至101年9月1日。依行為時市價查估辦法第9條規定，系爭工程徵收範圍為都市○○道路用地，屬帶狀公共設施保留地，系爭土地為未開闢路段，北側為中山路，南側為南安路，東側為住宅區及乙○○○區○巷道，西側○住○區○○巷道周遭無農、林、漁、牧等產業，範圍內僅為種植為數不多番石榴、七里香、桂花、木棉樹，周遭的房屋住戶，進出主要幹道中山路3段，無法直接進出，僅能仰賴中山路3段279巷，而該巷道僅為寬度3至4米的狹小巷道，人員進出及車輛交會極為不便利。另依行為時市價查估辦法第10條第1項、第3項及第4項規定，本件徵收補償市價之查估共劃分8個地價區段，系爭土地劃屬第2地價區段，其毗鄰第1、3、4、6、8等5個地價區段。各毗鄰區段線長分別如下所述：毗鄰第1、3區段線長度分別為1,500公分及3,838公分；毗鄰第4區段點相接，區段線長度為0；毗鄰第6、8區段線長度分別為13,950公分及12,785公分。第2地價區段加權平均之計算：毗鄰第1、3公共設施保留地不納入計算；第4區段僅以點相接，區段線長度為0，不計入；列入計算式只有第6、8為非公共設施保留地區段。依行為時市價查估辦法第23條第5款、第22條第4項規定，計算第2地價區段地價為每平方公尺21,600元。又第6及第8地價區段，於法定案例蒐集期間內，皆無買賣及收益實例，乃依行為時市價查估辦法第18條規定，於毗鄰第6區段選取具代表性之忠義段193地號為比準地，依同辦法第19條規定第2項規定，於第○○○區段○○○○段○○○號1件買賣案例為比較標的，另於毗鄰第8地價區段選取具代表性之忠義段137地號為比準地，第2地價區段經毗鄰計算結果為每平方公尺21,600元。另系爭土地係屬公共設施保留地，其法定用途為供道路使用，在未開闢前受相關法令限制使用，遑論在系爭土地上興建房屋。至上訴人提供之3件實價登錄案例其交易日期皆非屬查估辦法規定之案例蒐集期間內，應不予採用。本件選取第○○○區段○○○段○○○號，比較標的之案例價格應已反應上訴人所陳就各項影響之區域因素及市場正常交易價格云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件綜觀上訴人書狀及準備程序、言詞辯論程序筆錄，可知上訴人訴之聲明為：「①原處分及訴願決定均撤銷。②被上訴人應對上訴人所有系爭土地以每坪15萬元計算徵收補償費，並發給上訴人徵收補償費17,194,500元。」其訴訟類型：聲明一為撤銷訴訟，聲明二為一般給付訴訟，自應就此二訴訟加以審理。㈡經查，系爭土地係於102年間辦理土地徵收，由需用土地人依行為時市價查估辦法第17條第2項及第27條規定，於101年9月1日前提供預定徵收土地範圍內，各宗地個別因素資料及地籍圖，作為估計宗地市價之用，則本件估價基準日為101年9月1日，案例蒐集期間為101年3月2日至9月1日。系爭土地之地目為建及田，惟其位於中山路3段271巷及279巷交會處，業經被上訴人94年10月14日公告，同年月17日發布實施之「變更埔里都市計畫【都市計畫圖里重製暨第3次通盤檢討】案」之都市○○道路用地，屬帶狀公共設施保留地。且系爭土地為未開闢路段，北側為中山路，南側為南安路，東側為住宅區及乙○○○區○巷道，西側為住宅區，範圍內僅為種植少數番石榴、七里香、桂花、木棉樹，因系爭土地無法經由中山路3段之大馬路直接進出，然進出經由之中山路3段279巷僅為寬度3至4米的狹小巷道，另中山路3段271巷則比前巷更為狹小，行人進出及車輛交會不便利。㈢系爭工程土地徵收補償市價查估之劃分地價區段部分，經埔里地政事務所依行為時市價查估辦法第10條第1項規定劃設8個地價區段，而系爭土地劃屬第2地價區段。另依行為時市價查估辦法第18條規定，比準地應於公共設施保留地毗鄰之地價區段，就具代表性之土地分別選取之。然系爭土地所屬第2地價區段毗鄰之第6○○○區段○○區段內部分建築使用，部分種植雜林等農作改良物，且道路規劃及闢建程度亦不完善，屬未完全開發之住宅區區段。埔里地政事務所於法定案例蒐集期間內調查，皆無買賣及收益實例，爰依行為時市價查估辦法第19條第2項，地價區段內無法選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整之規定，於周邊同一供需圈第6地價區段（住宅區）範圍內選擇忠義段193地號土地為比準地；又該區段無買賣案例，乃選取性質相同之第5地價區段（住宅區）內買賣案例（忠貞段74地號，下稱比較標的1）為比較標的，土地面積為67.62平方公尺，交易日期為101年5月16日，土地買賣單價為每平方公尺21,361元，均為住宅區，形狀為方形、地勢平坦，因比準地為非臨街地，比較標的1為單面臨街，差異率為-1.50%，個別條件較比準地優，個別因素調整為-0.25%、區域因素調整百分率為-0.02%，比準地試算價格為每平方公尺21,304元，比較標的權重為100%，最後形成比準地即忠義段193地號地價為每平方公尺21,400元。又毗鄰第8地價區段（住宅區）範圍內選取忠義段137地號土地為比準地，案例蒐集期間內該區段無買賣實例，乃選取第5地價區段內買賣實例（忠貞段74地號）為比較標的，個別因素調整為0%、區域因素調整百分率為1.48%，比準地試算價格為每平方公尺21,677元，比較標的1之比較標的權重為100%，最後形成比準地即忠義段137地號地價為每平方公尺21,700元等情，有買賣實例調查估價表可稽。㈣復依行為時市價查估辦法第22條第1項、第2項、第4項及第5項及第24條規定，系爭土地經劃設為第2地價區段，共計毗鄰5個地價區段（埔里鎮第1、3、4、6、8地價區段），因其毗鄰第1及第3地價區段同屬公共設施保留地，及第4地價區段為點相連接，均不予納入計算。
經查估計算後比準地地價為每平方公尺21,700元，並以毗鄰非公共設施保留地第6及8區段地價乘以各區段線長度，再除以總長度，加總計算出第○○○區段○區段地價為每平方公尺21,600元。是系爭土地之補償市價經與比準地比較結果，其宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素皆與比準地相近，並經南投縣地評會101年12月4日101年第4次會議評定通過。上訴人提出異議，經被上訴人查處，上訴人仍有異議，被上訴人乃提請103年4月17日南投縣地評會103年第2次會議復議，決議維持原查估價格。
查上述地價評議過程，尚無不遵守相關法令及基於錯誤之事實所為，亦無違一般有效之價值判斷原則等情事，原審法院應予尊重。且該同段鄰近地號之徵收補償價格大多數為每平方公尺21,500元左右，南投縣地評會評定以每平方公尺21,600元為補償系爭土地之地價，顯已充分考量上開法定因素，核與土地徵收條例第30條第1項規定無違。㈤上訴人主張依內政部不動產交易實價查詢結果，忠義段土地交易實價均為每坪10萬元以上云云，惟本件估價基準日101年9月1日，案例蒐集期間為101年3月2日至101年9月1日，然上訴人所提之交易實價交易日期為102年6月及103年5月，均在案例蒐集期間之後，自難參酌。又本件上訴人訴請撤銷之標的為被上訴人作成之徵收補償處分，並非內政部所為之核准徵收處分，該核准徵收處分既未經上訴人提起行政爭訟而形成存續力在案，且核無行政訴訟法第111條各款所列無效行政處分之情形，上訴人無從藉由提起本件訴訟，否定該核准徵收處分之效力。則上訴人爭執本件協議價購程序未經實質審酌土地所有權人意見，且其會議紀錄及協議價格清冊未合法送達云云，亦有誤解。況本件需用土地人埔里鎮公所依規定於102年4月22日辦理用地取得協調會，且到場之土地所有權人均有提出問題並獲得答覆，已有充分表達意見之機會，並無違法情事。又依102年11月13日查詢之土地建物查詢資料仍載明訴外人謝鴛鴦為系爭土地所有權人，而上開會議紀錄○○里鎮○○路用地市價協議價格清冊，亦有送達至訴外人謝鴛鴦，其投遞記要收件人簽收欄有謝鴛鴦之印章，足證上訴人上開主張，亦與事實不符。㈥按得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。
本件上訴人訴之聲明第2項提起一般給付訴訟，惟其請求權之法律依據為何，業據上訴人行言詞辯論時稱沒有直接之法律依據。且上訴人未舉證證明其就訴之聲明所載之金額，對於被上訴人有「可直接行使給付請求權」，亦未證明該請求金額已獲被上訴人核准許可或已保證確定支付，上訴人此項請求自屬無據等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠被上訴人選取忠貞段74地號土地買賣案例為比較標的是否合理，被上訴人進行區域因素及個別因素調整是否符合行為時市價查估辦法第6條第1項規定，屬應於審判期日調查之證據，原判決未予職權調查，顯違反行政訴訟法第125條第1項、第133條、第138條、第189條第1項及本院103年度判字第516號判決意旨。㈡依行為時市價查估辦法第6條第1項規定，市場買賣實例雖為比價標準之一，但仍須佐以市場收益實例，惟被上訴人選取第○○○區段○○段193地號及第○○○區段○○段○○○○號為比準地，卻又以區段無買賣實例為由未予選取，被上訴人未蒐集市場收益實例，違反上開規定，原判決未予撤銷，顯屬違背法令。㈢102年4月22日用地取得協調會，表定開會時間僅有2小時，需用土地地號、面積及協議價購未張貼於會場供閱覽，僅告知法定補償地價，對被徵收人之價格疑義未予說明，該協調會徒具開會形式，虛應故事，違反正當法律程序，原判決未予撤銷，與本院96年度判字第2039號判決意旨不符，顯有判決不適用法規之違背法令。㈣本件第4地價區段是否果與第2地價區段為點相連接，未見原處分說明，僅一語帶過，即排除第4地價區段為比準地。更甚者，縱該第2地價區段為點相連接，依行為時市價查估辦法第24條規定，仍應記入計算，僅是不予加權，原處分以第4地價區段為「點相連接」即排除計算，違反上開規定。原判決未予撤銷，顯有判決不適用法規之違背法令。㈤系爭土地鄰近主要幹道中山路，交通便捷，且周圍為多項南投重大公共建設，工商活動頻繁，系爭土地本為建地，上訴人本可於其上建築房屋，有4千萬元之價值，惟現經被上訴人以屬公共設施保留地之區段計算其價值，自不公平，足證本件徵收補償價格過低，違反行為時市價查估辦法第9條規定。原判決未予撤銷，顯有判決不適用上該規定及本院102年度判字第199號判決之違背法令。又因本件徵收補償費明顯過低，被上訴人因此受有17,194,500元之公法上不當得利，應返還該利益於上訴人，原判決未依行政程序法第127條規定判決被上訴人返還該利益，有判決不適用法規之當然違背法令，亦與本院94年度判字第2033號判決意旨有悖。㈥土地徵收條例第22條既已規定如不服徵收補償價額得提出行政救濟，依有權利必有救濟之法理，上訴人自得直接請求給付徵收補償金。原判決稱得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還云云，亦不正確。退萬步言，縱上訴人提起一般給付訴訟無直接給付請求權，通觀原審審判筆錄，審判長就此並未闡明，亦未就訴訟類型使兩造進行辯論，其踐行之訴訟程序即有欠缺，原判決實屬違反行政訴訟法第125條之當然違背法令云云。
六、本院查：
（一）按「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣(市)主管機關。」「（第1項）直轄市或縣(市)主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。（第2項）前項公告之期間為30日。
」「（第1項）權利關係人對於第18條第1項之公告事項有異議者，得於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知權利關係人。（第2項）權利關係人對於徵收補償價額有異議者，得於公告期間屆滿之次日起30日內以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關提出異議，該管直轄市或縣（市）主管機關於接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知權利關係人。（第3項）權利關係人對於前項查處不服者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」土地徵收條例第17條、第18條及第22條第1項、第2項、第3項分別定有明文。而「依本條例第18條規定所為之公告，應載明下列事項：一、需用土地人之名稱。二、興辦事業之種類。三、核准徵收機關及文號。四、徵收之土地或土地改良物及其應補償之費額。五、公告期間。六、得提出異議及行政救濟之期限。……」則為土地徵收條例施行細則第21條所規定。準此，需用土地人興辦公益事業，經內政部核准徵收後，應通知該管直轄市或縣(市)主管機關就核准徵收處分及徵收補償價額為公告，權利關係人得對之分別請求救濟。查上訴人提起本件訴訟，依其聲明：
1.請求撤銷原處分及訴願決定。2.被上訴人應對上訴人所有系爭土地以每坪150,000元計算徵收補償費，並發給上訴人徵收補償費17,194,500元。所指原處分，依上訴人請求救濟經過，為系爭土地之徵收，上訴人就其土地徵收補償宗地市價提起異議，經依土地徵收條例第22條第2項、第3項規定，由被上訴人經查處後，送南投縣地評會復議結果之處分。因此，本件訴訟係上訴人對系爭土地徵收補償處分不服，所提起之救濟。換言之，上訴人並未以系爭土地徵收處分違法，提起行政救濟。從而，上訴人以系爭土地徵收前需用土地人未落實協議價購程序等，有關徵收處分是否違法之主張，即無關本件起訴是否有理由之判斷。是上訴人以102年4月22日用地取得協調會，表定開會時間僅有2小時，需用土地地號、面積及協議價購未張貼於會場供閱覽，僅告知法定補償地價，對被徵收人之價格疑義未予說明，該協調會徒具開會形式，虛應故事，違反正當法律程序乙節，尚難以之作為上訴人所主張本件原處分違法之判斷依據。
（二）次按「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。（第4項）前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」為土地徵收條例第30條之規定。而「本條例第30條第1項所稱徵收當期之市價，指徵收公告期滿次日起算第15日經地價評議委員會評定之當期市價。」則為土地徵收條例施行細則第30條第1項所規定。
（三）又行為時市價查估辦法第1條規定：「本辦法依土地徵收條例第30條第4項規定訂定之。」第2條規定：「本辦法用詞定義如下：一、市價：指市場正常交易價格。二、比準地：指地價區段內具代表性，以作為查估地價區段內各宗土地市價比較基準之宗地，或作為查估公共設施保留地毗鄰非公共設施保留地區段地價之宗地。」第4條規定：「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。三、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。四、估計實例土地正常單價。五、選取比準地及查估比準地價。六、估計預定徵收土地宗地單位市價。七、徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。」第6條規定：「（第1項）依第4條第2款調查實例，以蒐集市場買賣實例為主，無市場買賣實例者，得蒐集市場收益實例。調查實例應填寫買賣實例調查估價表或收益實例調查估價表。（第2項）前項收益實例，指租賃權或地上權等他項權利，且具有租金或權利金等對價給付之實例。（第3項）第1項調查得向當事人、四鄰、不動產估價師、不動產經紀人員、地政士、金融機構、公有土地管理機關、司法機關或有關機關（構）為之。」第9條規定：「（第1項）土地徵收補償市價查估應調查影響之區域因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響因素之資料等。（第2項）前項影響區域因素之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」第10條規定：「（第1項）劃分地價區段時，應攜帶地籍圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。……。（第3項）公共設施保留地應單獨劃分地價區段，並得視臨街情形或原建築使用情形再予細分。（第4項）帶狀公共設施保留地穿越數個地價不同之區段時，得視二側非保留地地價區段之不同，分段劃分地價區段。」第11條規定：「地價區段之界線，應以道路、溝渠等界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。」第13條規定：「以買賣實例估計土地正常單價方法如下：一、判定買賣實例情況，非屬特殊情況者，買賣實例總價格即為正常買賣總價格；其為特殊情況者，應依第7條及第8條規定修正後，必要時並調查鄰近相似條件土地或房地之市場行情價格，估計該買賣實例正常買賣總價格。二、地上無建築改良物（以下簡稱建物）者，計算土地正常買賣單價。其公式如下：土地正常買賣單價＝正常買賣總價格土地面積。……。」第17條規定：「（第1項）依第13條或第14條估計之土地正常單價應調整至估價基準日。（第2項）前項估價基準日指每年9月1日，案例蒐集期間為當年3月2日至9月1日。但屬第27條第1項但書規定者，估價基準日指3月1日，案例蒐集期間為前1年9月2日至當年3月1日。」第18條規定：「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之地價區段，亦同。」第19條規定：「（第1項）比準地地價之查估，應填載比準地地價估計表，其估計方法如下：一、就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。二、將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。三、考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。（第2項）地價區段內無法選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。（第3項）第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。」第20條第1項、第4項規定：「（第1項）預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。……（第4項）第1項預算徵收土地其範圍內各宗地個別因素資料及地籍圖，以需用土地人函文通知直轄市、縣（市）主管機關者為準。」第21條第3款規定：「比準地地價及宗地市價，應以每平方公尺為計價單位，其地價尾數依下列規定計算……三、每平方公尺單價逾新台幣1,000元至10萬元者，計算至百位數，未達百位數無條件進位。」第22條規定：「（第1項）都市計畫區內公共設施保留地區段地價以其毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算。帶狀公共設施保留地穿越數個地價○○○區段○○○○段計算。（第2項）前項所稱平均計算，指按毗鄰各非公共設施保留地之區段線比例加權平均計算。毗鄰部分為公共設施用地經納入計算致平均市價降低者，不予納入。……（第4項）第1項公共設施保留地毗鄰之非公共設施保留地地價區段，以其比準地地價為區段地價，尾數進位方式依第21條辦理。（第5項）公共設施保留地宗地市價以依第1項計算之區段地價為準，宗地跨越2個以上地價區段者，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價，尾數進位方式依第21條辦理。……。」第24條規定：「公共設施保留地區段毗鄰之非公共設施保留地，經量測確僅以點相接者，不計入加權平均計算。」第27條規定：「（第1項）需用土地人依第20條第4項所為之通知，應於每年9月1日前送達直轄市、縣（市）主管機關，作為次年土地徵收補償查估之依據。但屬當年具急迫性或重大公共建設推動之需者，得於當年3月1日前送達。（第2項）需用土地人未及於前項期限前提供直轄市、縣（市）主管機關辦理徵收範圍市價查估作業所需資料者，應提供查估之市價予直轄市、縣（市）主管機關，或協調直轄市、縣（市）主管機關查估市價，提交地價評議委員會評定，所需費用並得由需用土地人負擔。」第28條前段規定：「依第21條計算之宗地市價應於每年底前完成評議作業，次年一月前提供需用土地人，作為次年報送徵收計畫計算徵收補償價額之基準。」上開市價查估辦法，係主管機關內政部依土地徵收條例第30條第4項規定之授權，就有關徵收土地之補償市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項所為之規定，為對於查估之技術性及細節性事項所為之規範，核其規定，與土地徵收條例第30條第1項規定意旨，並無不合。直轄市、縣（市）主管機關辦理土地徵收土價補償時，自得援以作為認定被徵收土地當期市價之依據。
（四）再按「地價區段之劃分及各區段之地價」、「依法復議之徵收補償價額」、「依法異議之標準地價」及「徵收補償地價加成補償成數」之評議，為地價及標準地價評議委員會之任務，此為依平均地權條例第4條及土地法第155條第1項授權訂定之行為時地價及標準地價評議委員會組織規程第1款、第4款、第5款及第6款所規定。又依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。是徵收土地應補償之地價，依土地法及有關法令之規定，原有一定之程序與標準，如已踐行法定程序並合乎標準，當事人自不能因不滿意於補償地價之數額，而遽指為違法。
（五）查系爭土地位於南投縣○里鎮○○路○段○○○巷及279巷交會處，為被上訴人94年10月14日府建都字第09402008792號公告，同年月17日發布實施之「變更埔里都市計畫【都市計畫圖里重製暨第3次通盤檢討】案」之都市○○道路用地，屬帶狀公共設施保留地，為未開闢路段，北側為中山路，南側為南安路，東側為住宅區及乙○○○區○巷道，西側為住宅區，範圍內僅為種植少數番石榴、七里香、桂花、木棉樹；又其北側經由中山路3段271巷通往中山路3段之間，有中山路3段253、255號房屋阻隔，僅能北經中山路3段271巷再轉西北邊之該巷，或往南轉西再轉西北邊之中山路3段279巷，以連接中山路3段而供出入，但無法經由中山路3段之大馬路直接進出，而中山路3段279巷僅為寬度3至4米的狹小巷道，且中山路3段271巷則比前巷更為狹小，行人進出及車輛交會不便利等情，為原審依證據所確認之事實，亦為上訴人所不爭執。又本件系爭工程土地徵收，為土地徵收補償市價查估，劃分地價區段時，經埔里地政事務所依規定將中山路18公尺徵收範圍內地價顯著較高公共設施保留地劃設○○里鎮○○○○區段，另將中山路18公尺以外至南興街之公共設施保留地劃屬第○○○區段○○○街至南安路之公共設施保留地劃屬第○○○區段○○○路18公尺徵收範圍外地價顯著較高之非公共設施保留地劃設為第○○○區段○○○路18公尺以外至興華三街範圍內土地劃屬第5地價區段，第2地價區段西側住宅區劃設為第6地價區段，第3地價區段東側工業區劃設為第7地價區段，第2地價區段東側住宅區劃設為第○○○區段，而系爭土地位於○里鎮○○路○段○○○巷及279巷旁，將系爭土地劃屬第2地價區段；而系爭土地所屬第2地價區段毗鄰之非公共設施保留地區段為第6○○○區段○○區段內部分建築使用，部分種植雜林等農作改良物，且道路規劃及闢建程度亦不完善，屬未完全開發之住宅區區段；另埔里地政事務所係依估價基準日當期作業，並依規於法定案例蒐集期間內（即101年3月2日至9月1日，估價基準日：101年9月1日）調查兩區段之買賣及收益實例，皆無租賃權或地上權等他項權利，且具有租金或權利金等對價給付之收益實例案例可資參考，以上事實，亦經原審依證據所確認。基此事實，被上訴人依市價查估辦法第19條第2項，地價區段內無法選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整之規定，於本徵收案之周邊同一供需圈第6地價區段（住宅區）範圍內選擇忠義段193地號土地為比準地，另於毗鄰第○○○區段（住宅區）內選取具代表性之忠義段137地號為比準地；又因該區段無買賣案例，乃選取性質相同之第○○○區段（住宅區）內買賣案例忠貞段74地號為比較標的，並以比較標的1價格進行個別因素調整，推算上開2比準地之價格，及第6及第○○○區段○區段地價，再以系爭土地所在之第2地價區段毗鄰上開第1、3、4、6、8地價區段，因其中第1、第3地價區段同屬公共設施保留地，第4地價區段為點相連接，依行為時市價查估辦法第24條規定，不計入加權平均計算，爰以第6及第8地價區段作為第○○○區段○區段地價加權計算之第○○○區段○區段地價。原判決認系爭土地依市價查估辦法相關規定估計，系爭土地宗地單位市價為每平方公尺21,600元，經南投縣地評會以103年第2次會議決議予以維持，所為地價之決定，已充分考量其個別及區域因素，核與土地徵收條例第30條第1項規定無違，經核尚無不合。上訴意旨以被上訴人選取忠貞段74地號土地買賣案例為比較標的，是否合理，被上訴人進行區域因素及個別因素調整是否符合行為時市價查估辦法第6條第1項規定一節。查忠貞段74地號土地買賣案例是否適合作為本件系爭土地市價認定之比較標的，為屬有關地價及徵收補償地價判斷之事項，揆之前開說明，行政法院固得對於是否遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項予以審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重，原審對被上訴人得依行為時市價查估辦法第19條規定，以忠貞段74地號土地買賣案例為比較標的，已於判決理由中說明，並以卷附忠貞段74地號土地買賣實例調查估價表作為依據，尚無事證，足認原判決對此有未依職權調查證據之違背法令情事，上訴人以前開理由，泛言指摘原判決違法，自難認為有理由。至本件第4地價區段與第2地價區段為點相連接，已為原判決所認定，並於理由中說明不計入計算，又因第4區段為點的接觸，即使將第4區段納入計算，由於其區段長度為0，加權計算之結果，亦不影響結果。上訴意旨，有關此部分之主張，亦難為其有利之認定依據。
（六）末按依行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。準此，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。查因徵收所為之補償，須經補償機關核定補償額後發給，換言之，在補償機關作成核定處分前，應受補償之權利人並無提起一般給付訴訟，請求金錢給付之可能。又行政訴訟法第125條雖課行政法院職權調查事實及審判長闡明之義務，惟該條第3項規定：「審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」立法之目的，乃是欲防止當事人因缺乏法律知識而敗訴，藉以保障其依法聽審之權利。換言之，審判長闡明之主要目的在於使法院之判決能合法、正確且公平。因此，以本件情形言，上訴人既已依法就被上訴人依土地徵收條例第18條第1項公告之補償處分為異議，並進而提起行政訴訟，在上訴人獲得救濟由補償機關作成新核定處分前，上訴人無再另以訴訟請求救濟之可能與必要。是原審法院於言詞辯論時，對上訴人於原審所為第2項聲明，經闡明確定上訴人係依行政訴訟法第8條所提起之一般金錢給付訴訟，並對之為判決，尚難認原審有未盡闡明義務之違法。上訴意旨以原審審判長未予闡明，亦未就訴訟類型使兩造進行辯論，認原審所踐行之訴訟程序即有欠缺，指摘原判決違反行政訴訟法第125條規定為當然違背法令，亦無足採。此外，於上訴審程序，不得為訴之變更、追加，為行政訴訟法第238條第2項之規定；又行政訴訟法第254條第1項規定「除別有規定外，最高行政法院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎。」即當事人於向最高行政法院提起上訴時，原則上不得提出新事實、新證據或變更事實上之主張。查上訴人提起一般給付訴訟部分，於原審時，係主張徵收處分所認定之徵收補償金額過低，請求撤銷徵收處分，並依行政訴訟法第8條規定，一併請求為財產上給付，經原審法院闡明，亦未有依不當得利請求之主張（見原審卷一第356頁言詞辯論筆錄及第247頁訴訟言詞辯論狀），是上訴人提起上訴時，於上訴理由
（二）狀，主張本件徵收補償費明顯過低，被上訴人因此受有1,794,500元之公法上不當得利，不問係於上訴審為訴之變更或追加，或提出新事實，或變更事實上之主張，均為法所不許，本院自無須對上訴人此一主張為有無理由之判斷。
七、綜上所述，原判決以原處分及訴願決定均無違誤，而駁回上訴人在第一審之訴，認事用法核無違誤，並已明確論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，詳為說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 10 月 22 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 10 月 22 日
書記官 吳 玫 瑩