最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第755號上 訴 人 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳訴訟代理人 許美麗 律師
張淑美 律師林君鴻 律師被 上訴 人 趙炳勛 送達處所：新竹縣竹北市光明郵局上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國104年8月20日臺北高等行政法院102年度訴字第994號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人所有坐落新竹縣竹北市○○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地）及其地上物（包含系爭地下室即新竹縣竹北市○○○段○○○○號面積35.97平方公尺，及同縣市段212建號面積248.12平方公尺應有部分16分之1），經上訴人以民國95年6月15日府地徵字第0000000000B號公告區段徵收作為開發竹北縣治三期新社區用地，公告期間自95年6月19日起至95年7月19日止，上訴人並以95年6月15日府地徵字第0000000000A號函通知相關權利人。被上訴人認上訴人以新竹縣辦理公共工程拆除建築改良物查估補償辦法（下稱查估補償辦法）中一般房屋標準作為其所有地下室（下稱系爭地下室）之補償查估，無法反應建築改良物重建價格，屢次向上訴人申請複查。上訴人乃於98年6月3日提送該縣地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）98年第4次會議審議，決議略以：「請業務單位儘速委託具公信力之查估公司辦理查估後，再依查估結果提請地評會評議」，上訴人嗣委託中國生產力中心辦理重新複查，並將複查結果於99年9月14日提送地評會99年度第4次會議復議，決議略以：「請業務單位依各委員意見，依相關法令規定再行複查」，上訴人旋於99年12月委託中國生產力中心辦理重新複查，再將複查結果於100年2月25日提送地評會100年第1次會議復議，決議略以：「經原查估單位大聖工程顧問公司（下稱大聖公司）確認其原查估結果無誤，仍按照該公司查估結果（復議前金額）作為補償基準。」上訴人遂以100年5月18日府地徵字第0000000000A號函（下稱原處分）復知被上訴人，被上訴人不服，提起訴願亦經駁回，遂提起行政訴訟。
二、被上訴人起訴主張：（一）91年修正施行之查估補償辦法，依附表一「房屋價格評點標準表及房屋價格評點標準表運用須知」（下稱運用須知）㈤主要結構評點之說明，可知各種地下室造價不同，無法統一訂立符合建造價值之標準，始於法條文字中加入「暫」字，惟上訴人未估算地下室造價，亦未參考以地下室造價補償之方式，實有便宜行事之嫌。又查估補償辦法係沿襲臺灣省政府62年10月26日財稅三字第107253號函訂頒之「房屋價格評點標準表」，然時空變遷且建築技術與日俱進，故該辦法已不合時宜。另91年查估補償辦法至95年仍未修正，該辦法第9條之規定，係以建物價格以評點計值，其單價以82年1月份台灣地區營造工程物價指數之總指數（104.45）為基數，每一評點以新臺幣（下同）8.60元計值，然近14年物價飛漲，而地下室造價較高乃建築業常情，故此地下室補償方式實無法反應重建價格。（二）按土地徵收條例有關建物補償規定，其立法意旨係為保障人民生存權及財產權，被徵收人應獲得完全合理之補償。又參高雄市舉辦公共工程拆遷補償自治條例之規定，以依建築法規認定之地下室比照該地上樓層重建單價加20％補償之，實係因地下室造價較高，惟查估補償辦法未予較高之補償，應不予援用。（三）被上訴人單獨所有之系爭地下室建物面積35.97平方公尺；被上訴人與社區各建物所有權人共同持有之地下室建物，其建物總面積共248.12平方公尺，被上訴人持分1/16之面積為15.5075平方公尺，是系爭地下室建物面積為
35.97平方公尺加15.5075平方公尺，共51.4775平方公尺，故上訴人計算本件地下室建物面積有誤。（四）上訴人委請大聖公司複估時，該公司未至系爭地下室查估，其查估結果不公正，上訴人以此查估結果為基礎，顯有疑義。又被上訴人於99年7月申請臺灣省土木技師公會就系爭地下室之重建成本鑑估，經臺灣省土木技師公會估算出之被上訴人地下室重建營造成本1,012,024元、電器設備費用37,821元、建築師設計監造成本73,489元，總計1,123,334元。故上訴人應再行加發之補償金為：上開徵收時重建被上訴人地下室所需之總費用，扣除機房補償費用219,185元，再按持分比例1/16計算為13,699元，並扣除電動鐵捲門32,250元，故上訴人應再加發565,699元之補償金。（五）上訴人應通知被上訴人列席地評會，事後竟未為通知列席，程序顯有違法之虞。又上訴人所提之查估補償通知，或為補漏查估之部分，或為修正地下室主體結構以外之其他建物查估錯誤部分等，皆與本件無關。而第一次查復係針對漏查估部分；第二次查復是針對瓦斯、自來水及消防設備部分；第三次查復是針對地上
一、二、三樓查估修正；第四次係針對消防設備查估修正等，皆與本件無關等情，聲明求為判決：1、訴願決定及原處分關於否准後開第二項部分均撤銷。2、上訴人應再作成核發被上訴人565,699元補償費之行政處分。
三、上訴人則以：（一）按土地徵收條例第31條第3項規定，有關建築改良物之補償費，係由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之，而其查估基準，係授權由中央主管機關定之，故內政部即據上開規定授權訂頒「建築改良物徵收補償費查估基準」（下稱查估基準），而該查估基準第4條、第7條規定，是有關土地徵收之建築改良物補償查估，上訴人參酌當地實際狀況，訂定「查估補償辦法」，於法尚屬無違。（二）系爭地下室查估作業應適用查估補償辦法第6條、第7條及運用須知，而同辦法第21條及查估基準第6條係屬補充條款，是本件仍應適用查估補償辦法第7條規定，以一般房屋辦理。又金氏學苑社區之地下室包括車道及各建物之地下室停車空間，被上訴人系爭建物之地下室面積為35.97平方公尺，加計分攤至該戶之車道面積12.6平方公尺後，總面積為48.57平方公尺乘以地下室單位面積評點1225，並依查估補償辦法第9條規定，每一評點以8.6元計值，故地下室補償金額為511,685元（48.57×1225×8.6=511,685元），該補償金額業經被上訴人於95年12月15日領取在案。（三）本件徵收案之原始評定價額，係由上訴人現地勘查並依照查估補償辦法核定價額，由大聖公司進行複估，因被上訴人未就系爭地下室部分申請複查，故大聖公司未至系爭建物地下室現場複估。嗣上訴人就系爭地下室之補償事項提請地評會復議，最終仍決議依照上訴人原始評定價額補償，此參上訴人所提第3次地評會之查估補償費復議評議表中所載「復議前」之補償費數額，與上訴人原始評定之建築改良物調查估價表金額相同可證。至第3次地評會決議記載「經原查估單位大聖公司確認其原查估結果無誤，決議按照該公司查估結果（復議前金額）做為補償基準。」應係因本徵收案之複估作業已委由大聖公司進行，而誤認復議前金額係大聖公司所查估所致。惟該次地評會確已決議依照復議前金額即上訴人原始評定之金額補償。（四）就建築師設計監造費部分，不論查估基準，或查估補償辦法，均無重建所須之建築師設計監造費之補償規定，被上訴人雖援引行政院60年5月17日台
（60）內字第4387號令，惟姑且不論該案例中之臺北市政府最終是否真有作成給予「建築設計費」補償之處分，依內政部91年8月5日台內地字第0910071488號函釋所載：「直轄市或縣（市）政府自行訂定其辦理建築改良物徵收補償費等規定，屬地方自治事項，得就該事項制定自治法規規範。」，上訴人自不受其他縣市機關就建築改良物徵收補償相關處分之拘束。又按地價及標準地價評議委員會組織規程第6條規定，並未強制要求上訴人應通知異議人列席；縱異議人得列席說明，於說明後即應退席，由地評會委員進行評議，是被上訴人是否出席地評會，就地評會之評議結果應不生影響等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，依土地徵收條例第22條第1項、第2項規定，必須於公告期間內提出異議，並經復議程序，始得提起行政救濟，該異議、復議程序自屬土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。惟為符合憲法保障人民訴願與行政訴訟權利之意旨，土地權利關係人對徵收補償價額不服而已依法提起訴願者，應視為依法提出異議，由受理異議機關查處之。至被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額依法以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關者，即係依法申請該管直轄市或縣（市）主管機關裁量決定提請地評會復議或移送訴願。該管直轄市或縣（市）主管機關如認為無必要提請地評會復議者，應即將土地權利關係人不服查處之事實及理由，移請訴願管轄機關為訴願決定；該管直轄市或縣（市）主管機關如未依行政程序法第51條規定之期間依法裁量決定移送訴願或提請地評會復議者，土地權利關係人即可直接以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟，並以依法向直轄市或縣（市）主管機關表示不服查處處分時，為提起訴願時（本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議）。惟直轄市或縣（市）主管機關對於被徵收土地權利關係人所為異議，經查處後，認應補償之費額應變更，就變更部分應再為公告，相關土地權利關係人不服仍得就查處結果為異議，該管主管機關審酌異議意旨，認有理由，仍得為補償之費額變更。（二）本件被上訴人自上訴人為徵收補償公告後，即於公告期間就系爭地下室之補償費表示不服，並於上訴人迭次函復後，一再表示不服，縱其所提書狀名稱或係陳情書、申請書、請願書，具狀名義人或係被上訴人本人、金氏學苑、金氏學苑管理委員會等，然其本意仍係就系爭地下室補償費不服之表示，且依本件歷程顯示，被上訴人所有系爭地下室之補償費處分並未確定，其所提救濟，自屬當事人適格，亦均合於救濟期間，此亦為上訴人所不爭執。又被上訴人就系爭地下室補償費不服提出異議後，上訴人之查處，均僅就地上建物而為查處，顯未就系爭地下室而為查處，以致該系爭地下室經拆除後，歷次地評會決議請上訴人應委託具公信力之查估公司辦理查估後，再依查估結果提請評議，均因查估結果反較第1次為低，而再回復第1次查估之結果，顯見上訴人確未依土地徵收條例之規定而為處理，以致地評會所為之判斷，並未出於正確之事實認定及完全之資訊，自難認地評會之判斷有合於完全之資訊及踐行正當程序，是上訴人所為原處分之依據，已難認合法有據。（三）依查估補償辦法第9條規定，調整評點單價最後1次調整評點單價為82年，距離內政部於95年3月31日核准徵收、上訴人於95年6月15日公告徵收被上訴人之系爭地下室，已相隔13年以上。再查，依行政院主計處編製之「營造工程物價指數」97年1月統計月報表（基期為80年至97年），其82年1月營造工程物價指數之總指數為77.38，95年1月為93.94，變動率為21.4％，且依被上訴人所提臺灣地區營造工程物價－物價指數（總指數）表（基期為90年至100年）所示，其82年1月營造工程物價指數為101.93，95年1月為123.74，變動率亦同為21.4％，足認上訴人已經13年餘未調整評點單價，且期間營造工程物價指數之總指數已有相當比率之增加，則上訴人未依物價指數變動或參照市場行情，審酌現行之評點單價是否合理，有無調整之必要，亦未依該條後段之規定，是否考量逕行按每年1月份臺灣地區物價統計月報營造工程物價總指數調整公布之，於法即有未合。又查估補償辦法第9條，主要目的在於掌握徵收當時被徵收建築改良物之重建價格，以確保被徵收建物之補償費與重建價格相當，避免所有權人因補償費過低無法獲得適當之補償，而該評點單價，乃係各該縣市依據其本身之地理環境、經濟繁榮程度等條件，對轄區內營造工程物價所生之影響而訂定，各縣市之條件不同，故就其徵收建物所訂定之評點單價，自難相互比照援引。（四）系爭地下室建物坐落於系爭土地，該地下室建物面積專有部分
35.97平方公尺（新竹縣竹北市○○○段○○○○號），被上訴人與社區各建物所有權人共同持有之地下室建物，其土地總面積共248.12平方公尺（新竹縣竹北市○○○段○○○○號），被上訴人持分1/16之面積為15.5075平方公尺，是系爭地下室建物面積為35.97平方公尺加15.5075平方公尺，共51.4775平方公尺，故上訴人計算本件地下室建物面積亦有錯誤，其所據此核算之補償費，自亦有誤等語，為被上訴人部分勝訴、部分敗訴之判決。
五、上訴意旨略謂：（一）被上訴人就系爭地下室之徵收補償，提起本件行政訴訟時，僅就法規層面主張應核實查估，但未曾就評點單價提出爭執，原審法院於審理時亦未將評點單價是否應調整乙節列為爭點，更未曾就此部分發問或曉諭，詎原審法院卻以該評點單價未調整為由而認原處分為不合法云云，實屬突襲性裁判，違背行政訴訟法第125條第2、3項、第176條準用民事訴訟法第296條之1第1項等規定，致使上訴人未能為必要說明或提出證據而為適當且完全之辯論，則原審法院所行之訴訟程序即有重大瑕疵，自有違背法令之情事。（二）依查估補償辦法第9條規定，評點單價之調整係屬上訴人之裁量範圍，上訴人綜合審酌營造工程物價指數總指數及營建市場實物造價，而未予調整評點單價，並無違誤。而上訴人於91年7月2日修正公布查估補償辦法時，因91年1月物價指數總指數較82年1月之物價指數總指數低，且若予調整，會有補償費高於市場實務造價之情形，故上訴人未將評點單價調整，而維持82年度之評點單價。（三）系爭地下室面積之計算方式，係依包括被上訴人在內之金氏學苑住戶之要求，且將車道面積併入每戶地下室面積，再以每戶地下室評點計算補償，已屬從優補償，被上訴人及金氏學苑各住戶亦從未就此計算方式提出異議，原審未慮及此，而認上訴人計算本件地下室建面積有誤，實嫌率斷等語。
六、本院按：（一）「（第1項）土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。（第2項）被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。（第3項）直轄市或縣（市）主管機關依第20條規定發給補償費完竣後，其公告徵收處分之執行，不因被徵收土地權利關係人依前2項規定提出異議或提起行政救濟而停止。」「（第1項）建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。（第3項）建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」「依本條例第18條規定所為之公告，應載明下列事項：……四、徵收之土地或土地改良物及其應補償之費額。……」「被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服直轄市或縣（市）主管機關依本條例第22條第1項規定所為查處者，應於查處通知送達之日起30日內，以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關。」分別為行為時土地徵收條例（即91年12月11日修正）第22條第1項、第2項、第3項、第31條第1項、第3項及同條例施行細則第21條第1項第4款、第23條所明定。又內政部依土地徵收條例第31條第3項授權所訂定之查估基準第7點規定：「直轄市或縣(市)政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣(市)辦理建物徵收補償費查估之依據。」上訴人於91年7月2日修正公布之查估補償辦法第6條規定：「建物之勘查，應由需地機關會同有關機關查明下列事實，以作為查估補償之依據：一、建物門牌號碼。二、建物所有人之姓名及住址。三、建物構造、面積及用途。四、建築年月或其他相關佐證資料。五、附屬設施。六、建築基地地號、所有人及土地使用權利。七、建物他項權利登記情形。」第7條規定：「建物之補償應依據房屋價格評點標準表及其運用須知（附表一）、附屬雜項構造物補償標準單價對照表（附表二）查估補償，不予折舊，亦不因地段差異而增減，其計算方式如下：一、建物拆除面積乘以單價乘評點數計算補償價格。
二、建物拆除面積之計算，以建物各層外牆或外柱面以內面積計算。三、建物部分拆除者，依拆除部分之結構核計補償面積。四、建物係部分拆除者，除應予以拆除之面積，以補償價格補償外，另依各樓層分別給相當等級之門面修復費。
五、前款發放標準（即建物半拆門面整修每公尺寬度補償之評點數）鋼筋混凝土造為1500點、加強磚造為1300點、磚或石造為1100點、木造或鐵骨造為1000點。」第9條規定：「建物價格以評點計值，其單價以82年1月份台灣地區營造工程物價指數之總指數（104.45）為基數，每一評點以新台幣
8.60元計值，得由本府逕行按每年1月份臺灣地區物價統計月報營造工程物價總指數調整公布之。」（二）查被上訴人於起訴前之陳情書即曾言及：91年查估補償辦法至95年仍未修正，該辦法規定係以評點計值，其單價以82年1月份台灣地區營造工程物價指數之總指數（104.45）為基數，每一評點以8.60元計值，每平方公尺之造價僅為6,450元，然近14年物價飛漲，所拿到之補償金只能蓋回原建物的一半等語（見原審卷一第205頁）。嗣被上訴於102年9月17日提出起訴狀修改訴之聲明附錄一亦主張以營造工程物價總指數變動比例調整相關補償費，亦即以徵收當時（95年6月）與基期（82年1月）之營造工程物價總指數之比值（101.7/77.38）予以調整等語（見原審卷一第94頁）。原審亦當庭訊問上訴人對於被上訴人更正後之聲明有何意見，上訴人訴代答稱沒有意見（見原審卷一第83頁、84頁）。被上訴人復於104年5月5日提出最新再補充理由訴狀㈣主張應按營造物價指數調整，並援引本院103年度判字第13號判決之判決理由：91年至100年度間，國內建築物建造價格因建築材料、工資均有不小之漲幅而提高甚多，除有上述行政院主計處編製營造工程物價指數可參外，乃眾所周知之事實等語（見原審卷三第719頁、724頁）。揆之以上事實經過，足認被上訴人確曾於訴訟過程中就系爭地下室之評點單價是否應予調整乙節提出爭執，原審亦曾就此爭點加以審理。上訴意旨主張被上訴人就系爭地下室之徵收補償，僅就法規層面主張應核實查估，未曾就評點單價提出爭執，原審法院於審理時亦未將評點單價是否應調整乙節列為爭點，更未曾就此部分發問或曉諭，致使上訴人未能為必要說明或提出證據而為適當且完全之辯論，詎原審法院卻以該評點單價未調整為由而認原處分為不合法，實屬突襲性裁判，訴訟程序即有重大瑕疵，自有違背法令之情事云云，核無足採。（三）依查估補償辦法第9條規定，建物價格以評點計值，其單價得由上訴人逕行按每年1月份臺灣地區物價統計月報營造工程物價總指數調整公布之。是評點單價之調整固屬上訴人之裁量範圍，惟上訴人之裁量仍應充分說明其裁量之依據及理由，否則即有裁量濫用或怠惰之嫌。本件上訴人主張其所以未調整評點單價之理由係因91年1月物價總指數較82年1月之物價總指數為低，且若予調整，會有補償費高於市場實務造價之情形，故上訴人未將評點單價調整，而維持82年度之評點單價等情。惟查系爭地下室係於95年3月31日核准徵收、95年6月15日公告徵收，上訴人比較營造工程物價總指數，自應以徵收當時，即95年6月（或95年1月）之物價總指數與82年1月相比，始屬正確，惟上訴人卻以與本件無關之91年1月之物價總指數與82年1月相比，其裁量即係基於與本件事實無關之考量，而有裁量濫用之情形；且上訴人亦未說明或舉証証明，若予調整評點單價，會有補償費高於市場實務造價之情形，則其未將評點單價予以調整，亦有裁量怠惰之違法。是原判決以：上訴人依查估補償辦法第9條規定最後1次調整評點單價為82年1月，距離內政部於95年3月31日核准徵收、上訴人於95年6月15日公告徵收系爭地下室，已相隔13年以上。依行政院主計處編製之「營造工程物價指數」97年1月統計月報表及被上訴人所提「臺灣地區營造工程物價－物價指數（總指數）」表所示，82年1月至95年1月之指數變動率均為21.4％。足認上訴人已經13年餘未調整上開評點單價，且期間營造工程物價總指數已有相當比率之增加，則上訴人在處理系爭地下室補償價額之異議及復議案時，未依照查估補償辦法第9條規定，依據物價指數變動或參照市場行情，審酌現行之評點單價是否合理，有無調整之必要，亦未依該條後段之規定，是否考量逕行按每年1月份臺灣地區物價統計月報營造工程物價總指數調整公布之，於法即有未合等語，經核並無違誤。上訴意旨徒以評點單價之調整係屬上訴人之裁量範圍，上訴人綜合審酌營造工程物價指數總指數及營建市場實務造價，而未予調整評點單價，並無違誤云云，核屬無據。（四）查被上訴人於102年9月17日提出起訴狀修改訴之聲明附錄一即主張，系爭地下室之正確面積為自有地下室面積加共有地下室面積，即35.97平方公尺加15.5075平方公尺，為51.48平方公尺（見原審卷一第94頁）。嗣於原審104年7月14日行準備程序時，被上訴人當庭主張地下室面積之計算式，應將共有部分248.12平方公尺除以16，持分應為15.5075平方公尺，自有部分應為35.97平方公尺，總計51.4775平方公尺（見原審卷三第936頁）。上訴意旨主張被上訴人及金氏學苑各住戶從未就上訴人之計算方式提出異議云云，顯非事實。又原判決以：上訴人核算系爭地下室之面積，係以被上訴人系爭地下室面積為35.97平方公尺，加計分攤至該戶之車道面積12.6平方公尺後，總面積為48.57平方公尺。惟查系爭地下室面積專有部分35.97平方公尺，金氏學苑社區各建物所有權人共同持有之面積為248.12平方公尺，被上訴人持分1/16之面積為15.5075平方公尺，是系爭地下室建物面積計為51.4775平方公尺（見原審卷三第942頁）。故上訴人計算本件地下室建物面積亦有錯誤，上訴人以加計分攤至該戶之車道面積
12.6平方公尺而為計算，並無依據，亦與具公示效果之建物登記謄本不符，自非可採等語，經核並無不合。上訴意旨主張系爭地下室面積之計算方式，係依包括被上訴人在內之金氏學苑住戶之要求，且將車道面積併入每戶地下室面積，再以每戶地下室評點計算補償，已屬從優補償，原審認上訴人計算本件地下室建面積有誤，實嫌率斷云云，亦無足採。（五）綜上所述，原判決並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 11 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 汪 漢 卿法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 12 月 11 日
書記官 伍 榮 陞