最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第762號上 訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 林洲民訴訟代理人 崔駿武 律師被 上訴 人 英德建設股份有限公司代 表 人 袁齊芬訴訟代理人 侯傑中 律師上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國104年8月20日臺北高等行政法院104年度訴更一字第34號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、臺北市○○區○○路○○○號等（含451號）建物坐○於○區○○段○○段○○○○號土地，為1棟地上12層、地下3層RC造建築物（下稱系爭建物），領有101使字第0139號使用執照（下稱使用執照），土地使用分區為策略型工業區，依系爭建物之98建字第333號竣工圖，其平面各樓層廁所、機電設備空間及茶水間係留設於共用部分。嗣上訴人於民國102年7月29日至系爭建物勘查，發現系爭建物之公共廁所入口鎖死，並將廁所與室內之分間牆打通，致系爭建物各樓層共用部分之廁所使用現況與原核准竣工圖不符，乃審認其未維護建築物構造及設備之合法使用，違反建築法第77條第1項規定，遂依同法第91條第1項第2款規定，以102年9月12日北市都建字第10264330600號函（下稱前處分）處被上訴人新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限於文到次日起1個月內改善。該函於同年月14日送達（被上訴人未提起行政救濟），惟迄至同年10月22日上訴人派員再至現場勘查，被上訴人仍未改善，上訴人審認被上訴人未維護系爭建物構造及設備合法使用之違規情節重大，並因違反行政法上義務所得之利益及其資產均為龐大，爰依建築法第91條第1項第2款及行政罰法第18條第1項規定，以102年10月23日北市都建字第10264400200號裁處書（下稱原處分）處被上訴人360萬元（第1至12層，每層30萬元，12層合計360萬元）罰鍰，並限於文到次日起3個月內協同社區管理委員會【即世界心大樓管理委員會】（下稱管委會）辦理改善。被上訴人不服，提起訴願，經臺北市政府103年2月21日府訴二字第10309025100號訴願決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院以103年度訴字第517號判決駁回被上訴人之訴。被上訴人不服，提起上訴，經本院104年度判字第121號判決廢棄，發回原審法院更為審理，嗣經原審法院以104年度訴更一字第34號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分關於所處罰鍰360萬元部分撤銷，並命上訴人給付被上訴人360萬元，同時駁回其餘撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰以外部分及遲延利息之請求。上訴人不服，提起上訴（被上訴人就其敗訴部分未上訴）。
二、被上訴人起訴主張：上訴人裁罰時，房屋業已點交，是被上訴人已非所有權人，對於公共廁所即無管理權限，且亦非封閉公共廁所之行為人，因此被上訴人即非建築法第77條所稱之所有權人或使用人，上訴人之認定，應有違誤。又前處分命被上訴人在文到1個月內改善，被上訴人固未聲明不服，但實際上被上訴人於該時對於系爭建物之公共廁所，即非有管領能力之使用人，因此前處分屬因被上訴人主觀之事實不能，而具重大明顯瑕疵，為無效之行政處分。前處分既然無效，被上訴人即無改善公共廁所之作為義務，則上訴人又以被上訴人未履行改善之作為義務而為原處分，即無理由。且被上訴人既非公共廁所之實際管領權人，難認有於限期內改善之可能，實具有不可歸責事由存在，被上訴人就此既無故意或過失，上訴人即不得對於被上訴人為處罰等語，為此，訴請：⒈撤銷訴願決定及原處分、⒉上訴人應給付被上訴人360萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年利率5％計算之利息。
三、上訴人則以：㈠前處分裁處被上訴人30萬元罰鍰並命其限期改善，被上訴人收到前處分後並未救濟。後來上訴人102年10月22日再至現場會勘，被上訴人沒有遵照前處分限期改善，故本件上訴人係根據建築法第91條第1項本文後段來連續處罰。㈡狀態責任於實務上評價上為一行為，固屬有理，然實際上並非可通盤適用於所有情況，蓋依實務見解認「狀態責任」係一種對物之責任，狀態責任所致之義務，為一種以物為中心的義務，通常是排除危險，回復物之安全狀態的義務，惟本件違規事實，非僅僅系爭建物某一樓層之系爭廁所入口被鎖死，而是共計12層樓可分別獨立之違規事實，自不得認為本件違規事實，僅需被上訴人負擔1個狀態責任，而非12個狀態責任，否則不啻1樓層之違規事實狀態責任等同於12樓層之違規事實狀態責任，於法、於情、於理，皆有違社會一般大眾之情感，更有悖裁罰上之比例原則。㈢依系爭建物使用執照卷附之公寓大廈共用專有區分圖，各層之公共廁所係位於共用部分，依公寓大廈管理條例第57條第1項規定，應移交予管委會而非特定之區分所有權人，另查管委會103年7月9日會議紀錄，系爭建物之共用部分因有缺陷或法律爭議，迄今均未點交，管委會刻正請求被上訴人修復改善中，是被上訴人仍為系爭建物共用部分有管理能力之人。㈣上訴人所屬建築管理工程處（下稱建管處）於103年8月12日至系爭建物辦理會勘，會勘時係使用被上訴人留置於一樓櫃檯之備用鑰匙始得以開啟各樓層之公共廁所門，惟部分樓層欠缺鑰匙者即無法開啟，由此可知，用以封閉公共廁所之門板均係被上訴人所施作；且由會勘紀錄可知陳美吟強調共用部分均未點交；又陳美吟證稱係由於被上訴人向其強調該廁所可以用，可以封起來，後上訴人告知所有權人關於公共廁所之問題，嗣所有權人請被上訴人將公共廁所回復原狀等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭建物領有使用執照，土地使用分區為「策略型工業區」，依系爭建物之98建字第333號竣工圖，其平面各樓層廁所、機電設備空間及茶水間係留設於共用部分；嗣上訴人於102年7月29日至系爭建物勘查，發現系爭建物之公共廁所入口鎖死，並將廁所與室內之分間牆打通，致系爭建物各樓層共用部分之廁所使用現況與原核准竣工圖不符，乃審認被上訴人為起造人，未維護建築物構造及設備之合法使用，違反建築法第77條第1項規定，依同法第91條第1項第2款規定以前處分處被上訴人罰鍰30萬元，並限於文到次日起1個月內改善，前處分於同年月14日送達，被上訴人並未表示不服。前處分具有構成要件效力，在未經有權機關依法撤銷或廢止前，原審法院應予尊重，是原審法院審查原處分之合法性時，自應以前處分為其構成要件作為基礎。則被上訴人依前處分「限期改善」之下命內容，即負有於期限內將系爭建物各樓層共用部分之廁所使用現況回復與原核准竣工圖相符之作為義務；不容被上訴人於本件訴訟中再爭執此遵期改善作為義務之存在。有關系爭建物約定專用部分之範圍非經載明於規約者，不生效力。而系爭建物管委會報備資料，區分所有權人係於102年10月5日始召開第1次區分所有權人大會，正式成立系爭建物管委會並訂定規約，是建管處於102年7月29日至現場稽查時，系爭建物尚未成立管委會甚明，則關於上開公寓大廈管理條例第23條第1項規定約定專用部分之範圍，即無可能載明在由區分所有權人會議決議之規約中。被上訴人主張系爭建物業於買賣契約約定公共廁所空間由各樓層之毗鄰戶約定專用，縱或屬實，惟依公寓大廈管理條例第23條第2項規定，仍屬不生效力；又系爭建物各樓層尚未依公寓大廈管理條例第57條規定點交予管委會之事實，亦經證人陳美吟即系爭建物管委會副主任委員於前審到庭結證明確被上訴人主張業已點交住戶完畢等云，縱認屬實，既與公寓大廈管理條例第57條規定未符，為不合法之點交，自不生依法點交之效力，被上訴人不得執之卸免其依前處分所負遵期改善之作為義務，亦不得謂伊對於該公共廁所非屬有管領能力之使用人，無於限期內改善可能，具有不可歸責事由存在，不具故意或過失。㈡被上訴人依前處分「限期改善」之作為義務，係將系爭建物各樓層共用部分之廁所使用現況回復與原核准竣工圖相符，其要求之作為只有維護建築物構造及設備合法使用，並非須有多數作為始能完成多數義務，揆諸前揭說明，被上訴人屆期未改善之行為，應僅評價為一行為（本院104年度判字第121號判決意旨參照）。從而，上訴人依建築法第91條第1項後段規定，以原處分處被上訴人360萬元（第1至12層，每層30萬元，12層合計360萬元）罰鍰，並限於文到次日起3個月內協同管委會辦理改善；其中關於罰鍰360萬元部分，係誤以被上訴人過去未維護建築物構造及設備安全之合法使用之行為作為評價行為次數之依據，尚有違誤，訴願決定就此部分未予糾正，亦有未洽，而撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，同時以上訴人無法律上原因而受領前開數額之罰鍰，致被上訴人受有損害，被上訴人得依公法上不當得利法律關係，請求上訴人返還，而命上訴人給付被上訴人360萬元。
五、本院按：原判決為有利於被上訴人判決部分，核無違誤。上訴意旨雖主張如按原判決見解，主管機關依此建築法第91條第1項前段規定所為之「限期改善」，係就特定事項，科相對人以「限期改善」之行政法上義務，並以此作為未改善時，課處罰鍰之要件，不啻限制主管機關就建築物所有權人或使用人有違反建築法第77條第1項情事時，必先有限期改善之前置處分後，於建築物所有權人或使用人未於期限內改善後方得再為罰鍰處分，似已將「限期改善」之處分作為科處罰鍰之前置要件，然不論從建築法第91條第1項規定之立法目的或法律條文文義解釋觀之，主管機關應就建築物所有權人、使用人之違規情事，依法均應處以罰鍰處分同時為限期改善之處分，始符建築法第91條第1項規定之立法目的或法律條文文義解釋，原判決前開見解顯然誤認建築法第91條第1項第2款規定之法律要件，而有判決不適用法規或適用不當之違背法令情事；原處分係就被上訴人12個違法行為裁處罰鍰，並令限期改善，原判決未查被上訴人係以數行為違背同一法律規定，遽認被上訴人屆期未改善，僅違反一個作為義務，有應予調查之證據未行調查，認定事實適用法律之顯然違誤；原判決既受前處分構成要件效力所拘束，卻認被上訴人僅須一個作為義務即得回復原狀，有判決理由不備及矛盾當然違背法令之情云云。惟建築法第77條第1項規定：「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」第91條第1項（第2款）規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：……二、未依第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。……」原處分係以被上訴人未依前處分於限期內改善科處罰鍰（依上開規定，可限期停止使用）。查前處分內容是：「貴公司起造本市○○區○○路○○○號等建築物，未經核准擅自變更各層共用部分之廁所空間，茲依建築法第91條處新台幣30萬元罰鍰，限於文到次日起1個月內依原核准圖說恢復原狀」。據此可知，前處分係一次對被上訴人課以就系爭建物各層，依原核准圖說恢復原狀之義務，並非就各層分別課以依原核准圖說恢復原狀之義務。因此，被上訴人未將系爭建物各層，依原核准圖說恢復原狀，係違反一個行政法上作為之義務，自僅能為一次處罰。而被上訴人原未經核准擅自變更各層共用部分之廁所空間，違反建築法第77條第1項之行為，性質上是即成犯，各層共用部分之廁所空間遭變更之現狀，乃違規狀態之繼續，而非違規行為之繼續，既已經前處分處罰，不得再處罰，此並非意謂對建築物所有權人或使用人有違反建築法第77條第1項情事，必先限期改善，始能處罰，前處分就是未先限期改善即予處罰。原處分如是針對違反建築法第77條第1項行為處罰，則屬對同一違規行為重複處罰，亦違法。上訴意旨各項主張，或與事實不符，或誤解原判決，或法律見解有誤，均不足採。是以原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至本件被上訴人之未依前處分之命改善之行為，上訴人應依法重為裁罰，自屬當然，併予指明。
六、據上論結，本件上訴為無理由。爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 17 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 林 茂 權法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 12 月 17 日
書記官 莊 子 誼