最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第781號上 訴 人 陽明海運股份有限公司代 表 人 盧峯海訴訟代理人 劉昌坪 律師
李劍非 律師被 上訴 人 財政部關務署高雄關代 表 人 謝連吉訴訟代理人 陳丁嘉上列當事人間違反海關緝私條例事件，上訴人對於中華民國104年6月24日高雄高等行政法院104年度訴字第66號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人係經改制前交通部高雄港務局核准在高雄港自由貿易港區（簡稱自由港區）第70號及第120號碼頭（被上訴人監管編號：PBC07、PBE08）經營轉口、轉運之事業，被上訴人於民國101年2月6日（訴願決定書誤載為101年2月16日）赴上訴人高雄分公司實地查核，經會同其專責人員全面清點上訴人自設立後通報進儲之自用機器設備，查認上訴人於96年9月11日委由勝昌報關股份有限公司（下稱勝昌公司）以F1（外貨進儲自由港區）進口報單（報單號碼：第BE/96/Y780/1118號），向被上訴人通報堆高機1部進儲高雄港第120號碼頭（PBE08）自由港區，嗣於100年3月15日轉運至上訴人高雄港第108號碼頭（課稅區）據點時，未以F2（自由港區貨物進口）報單向海關辦理通關，嗣又將該堆高機轉運回高雄港第70號碼頭（PBC07）自由港區事業內，又未以F4（自由港區與他自由港區、課稅區間之交易）報單向海關辦理通關，涉有將進儲自由港區之免稅貨物擅自運入課稅區之違章情事，乃依自由貿易港區設置管理條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，裁處上訴人貨價1倍之罰鍰計新臺幣（下同）796,250元，併沒入涉案貨物。
上訴人不服，循序提起行政訴訟。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠自由貿易港區設置管理條例下之「貨物」顯與「機具」不同，前者並不包括後者，此由該條例第24條第1項及第25條第1項規定，皆將貨物及機器區分並分別規定，即徵明確；本件系爭堆高機係機具或機器，並非貨物，自無從違反自由貿易港區設置管理條例第38條第3項規定之情形。且自由貿易港區設置管理條例第38條所稱之「私運行為」，自該條之立法目的、文義解釋、體系解釋及歷來法院解釋，應指私運受管制或應稅物品，逃避管制或課稅，所為之私將貨物運入或運出行為，倘當事人僅係單純漏未向海關辦理通關，則此等漏未辦理通關行為不應適用同條第3項之規定，本院61年判字第565號判例及57年判字第5號判例亦同此意旨。況本件系爭堆高機屬於免關稅貨品為被上訴人所自承之事實，且無涉及任何逃漏關稅或真品平行輸入侵害智慧財產權等海關緝私條例所明定違規之情事，僅係純粹之漏未辦理通關，此時行政機關應適用其他符合本件違規情狀比例之處罰規定，而非逕行適用同條第3項「私運行為」之規定。被上訴人錯誤將上訴人違反同條例第17條第2項之單純未向海關辦理通關行為，視為「私運行為」而逕依同條例第38條第3項規定，適用海關緝私條例予以裁罰，明顯違反法律體系解釋原則及前揭本院判例意旨，其適用法規明顯有誤，亦違反不當聯結禁止原則。㈡行政法院或行政機關一般對於認定構成海關緝私條例第36條第1項及第3項之案件，均有行政院海岸巡防署（下稱海巡署）先予查緝走私貨物，並將案件移送刑事偵查在案；本件從未有海巡署認定為走私或私運案件等查獲行為，亦未進入任何刑事偵查或檢調階段，自不應認定上訴人行為已構成自由貿易港區設置管理條例第38條第3項規定之違反。另被上訴人就與本件事實相近之TT-24起重機案，僅以自由貿易港區設置管理條例第39條要求限期改正，並予以警告一次及補繳稅費；本件上訴人卻受有高額罰鍰及沒入處分，此顯與行政自我拘束原則不符。且本件發生未辦理通關而進出自由貿易港區之情形，係因包括被上訴人在內之相關權責機關間無法妥適協調、整合與設計完善之制度，導致上訴人無從於進出自由貿易港區時，於第一時間即查覺有未予報關之情形存在，故本件行為顯非可完全歸咎於人民；詎被上訴人完全歸責於上訴人，據以裁處上訴人鉅額罰鍰及沒入處分，顯然違反誠信原則及禁止恣意原則。㈢即使依改制前財政部關稅總局所發布之自由貿易港區通關作業手冊，亦未明確揭示違反海關緝私條例第17條第2項之未辦理通關之行為，即不分情節一律依同條例第38條第3項規定論處；更甚者，被上訴人曾對於本件是否構成私運行為而有同條例第38條第3項之適用，表示疑義與見解之不確定；嗣交通部於103年5月7日以交航字第1035005573號函回覆表示，本件如逕行認定為構成自由貿易港區設置管理條例第38條第3項之私運行為，將有違比例原則。故上訴人於本件顯然欠缺違反自由貿易港區設置管理條例相關規定之故意或過失，更無任何預見可能性。縱有過失，亦係極輕度之過失；且上訴人所具備之輕度過失，亦係針對未辦理通關之違反自由貿易港區設置管理條例第17條第2項之行為而言，而非對於同條例第38條第3項「私運貨物行為」具有過失。被上訴人應就案情妥善裁量，而選擇以較輕之處罰方式，例如自由貿易港區設置管理條例第39條第1項（予以警告）、海關緝私條例第36條第4項（不知為私運貨物查明屬實者之免罰規定）、海關緝私案件減免處罰標準第17條規定（考量上訴人犯後主動配合調查與提供相關事證，並且違規情節輕微，得予減免處罰）。綜上，原處分忽視本條項之規定，且並未衡酌考量包括：⑴本件上訴人未向海關辦理通關乃屬初犯，之前從未有相關違規行為；⑵系爭堆高機係屬免稅貨物，縱運往課稅區，無任何逃漏稅之意圖或可能；⑶本件上訴人所運送之系爭堆高機並非政府依法管制禁止私自運送之貨物；⑷本件上訴人違法行為乃一時疏忽漏未辦理通關，並非意圖虛報或通報不實；⑸上訴人並未因未辦理通關而有任何獲利；⑹所運送貨物數量僅有1部堆高機等違規情節極為輕微之事實，即逕依自由貿易港區設置管理條例第38條第3項及海關緝私條例第36條之規定，除對上訴人裁處貨價1倍之罰鍰計796,250元外，並沒入該堆高機，該堆高機目前市場價值即高達150萬元，裁罰更顯屬過當，對上訴人營業自由及財產權所造成之損害，與其所欲追求行政管理正確性之目的間顯失均衡，違反比例原則中之狹義比例性原則，亦與「責罰相當」之意旨不符等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分（復查決定含原核定處分）。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠上訴人於100年3月15日私運之堆高機1部，若依法向海關辦理報關，按照中華民國海關進口稅則應歸列貨品分類號別第8427.20.12.00-1號，第1欄稅率為8％，將課徵該部堆高機完稅價格8％的關稅及5％的營業稅，其未向海關辦理通關，即係規避檢查、偷漏關稅，侵害國家稅收，被上訴人依據自由貿易港區設置管理條例第17條第2項及第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項及第3項規定，處以貨價1倍罰鍰並沒入該部堆高機，實為正辦。且本件被上訴人於行政行為手段之選擇上，裁量權縮減至零，海關緝私條例第36條第1項之法律效果為貨價1至3倍罰鍰，被上訴人處以貨價1倍罰鍰，已屬於達成行政目的之裁量權限內，將上訴人之不利益降至最低，並未超越上訴人違反義務情節所應負責之範圍，符合責罰相當原則。㈡「貨物」進儲自由貿易港區後，依其使用目的之不同，區分為「供營運貨物」及「自用機器設備」，其中欲成為自用機器設備者，尚須向自由港區管理機關即交通部航港局申請核准（自由貿易港區事業營運管理辦法第11條參照）；上訴人引用自由貿易港區設置管理條例第24條第1項規定，應解為自由港區事業自課稅區運入「供營運貨物」及「自用機器、設備」；上訴人一再切割自由貿易港區設置管理條例第38條第3項之法律要件，而主張其行為不屬於私運行為，實不足採。又依海關緝私條例第1條及第16條第1項、第2項規定，海巡署與海關均為邊境管制之查緝機關，海巡署之查緝行為並非私運行為構成要件。另關於門式起重機TT-24乙案之事實與本件（私運堆高機1部）之事實並不相同，於門式起重機TT-24乙案，雖然上訴人已與課稅區之業者為買賣行為，惟該部門式起重機之實體自始未運出自由港區之範圍，尚置於海關監管範圍內，既無私運之動作，並未該當規避檢查、偷漏關稅或逃避管制任一要件，故無從以自由貿易港區設置管理條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項及第3項裁處。㈢以上訴人長年經營海運業務、熟悉國際貿易業務之背景，且上訴人於成立高雄港自由港區事業時亦派員參加自由港區事業專責人員訓練，上訴人於主觀上有「行政法上注意義務」，且對於「未向海關通報或通關擅將貨物運離自由港區，將遭海關依法裁處」乙事具有「預見可能性」，故上訴人對於本件之私運行為事實於主觀要件上至少具備過失。又交通部103年5月7日交航字第1035005573號函係屬另案3部門式起重機涉及私運乙案，與本案事實並無關聯；縱使認為另案3部門式起重機之事實與本案類似，而應於本案參照上述函釋，實則主管機關交通部於該案亦僅表示下述2問題存有疑義：①是否應依自由貿易港區設置管理條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項及第3項以私運行為裁處；②若以私運行為裁處，是否有違比例原則。惟主管機關交通部從未明確表示上訴人未向海關通報而擅將門式起重機3部運往基隆港自由港區之行為非屬私運行為，亦未提出應該如何適用法律方符合比例原則之見解，並且於該函說明欄第7點請關務主管機關（即海關）依法、依權責作出適當處分，故被上訴人審核本案相關事證後，仍認為應以私運行為裁處，與上述函釋並無牴觸，並已充分尊重主管機關交通部對於自由港區法令之解釋。末按海關緝私條例第36條第4項規定可得免罰之主體，係私運行為事件之第三人（例如：船員、貨車司機），而有具體事證經海關查明後，方得免罰；本件上訴人自始為私運行為之主體，直接著手實行私運行為，並非海關緝私條例第36條第4項所稱可得主張免罰事由之主體等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠自由貿易港區設置管理條例及海關緝私條例，就何謂「貨物」均無該用辭之定義規定；惟依行為時自由貿易港區設置管理條例第21條第1項、第2項規定及其立法理由，並參以海關緝私條例第3條前段規定，可知有關「供營運之貨物」及「自用機器、設備」2種貨物，未經向海關申報而運輸進入課稅區者，均有規避管制、偷漏關稅之問題；至於行為時自由貿易港區設置管理條例第21條第1項、第2項分別就「供營運之貨物」及「自用機器、設備」予以規定，則僅是在於區別享有免徵稅費之優惠有所不同而已，非謂「自用機器、設備」非屬貨物之範疇。又「懲治走私條例」之處罰為「刑事罰」，而「海關緝私條例」之處罰為「行政罰」，兩者法律性質迥異，規範目的不同，於行政上，舉凡有「規避檢查」「偷漏關稅」或「逃避管制」而未向海關申報之行為，即得適用海關緝私條例以私運論處（海關緝私條例第3條）；而懲治走私條例係為防止犯罪、維護金融秩序或交易安全、維護國民健康、維護國內農業產業發展、遵守條約協定、履行國際義務等政策目的對特定「管制物品」之私運行為，始論以懲治走私條例處以刑事罰，兩者之規範目的與裁罰手段均不同，上訴人主張私運之客體應限縮於懲治走私條例第1條規定之「管制物品」或「應稅物品」顯對前揭法令有所誤解。且依自由貿易港區設置管理條例第17條第1項、第2項、第38條規定之立法理由，自由港區之貨物與國內課稅區或保稅區間之流通，已跨越關外關內之界限，故應依相關輸出入之規定辦理，並向海關辦理通關，始得進出自由港區，自由港區事業未依規定程序通報或申請核准擅將貨物運出自由港區，即為私運貨物之行為，應依海關緝私條例辦理。本件被上訴人以上訴人涉有將進儲自由港區之免稅貨物擅自運入課稅區之違章情事，違反自由貿易港區設置管理條例第17條第2項規定，乃依同條例第38條第3項規定轉據海關緝私條例第36條第1項及第3項規定，裁處上訴人貨價（已參照行政院頒布之「固定資產耐用年數表」予以折舊）1倍之罰鍰計796,250元，併沒入涉案貨物（系爭堆高機1部），揆諸前揭規定及說明，並無違誤。㈡本件上訴人並非辦理通關時其申報事項有虛報或不實，而係自始未向海關辦理通關程序，與自由貿易港區設置管理條例第38條第2項所謂「有虛報或不實情事」無涉，是該條第2項及第3項所規範之違章行為態樣並不相同，被上訴人將上訴人之行為適用該條第3項予以論處，並不生架空該條第2項文義之疑問。且系爭堆高機依行為時自由貿易港區設置管理條例第21條第2項規定，享有免徵相關稅費之優惠，故上開堆高機未經向海關申報而運輸進入課稅區，即有偷漏關稅之問題，核與本院61年判字第565號判例及57年判字第5號判例所指逃避管制或課稅，私將貨物運入或運出口岸之私運貨物行為，並無不合；是本件尚難援引上開判例，而為上訴人有利之認定。另門式起重機TT-24乙案，雖然上訴人已與課稅區之業者為買賣行為，惟該部門式起重機之實體自始未運出自由港區之範圍，尚置於海關監管範圍內，既無私運之動作，並未該當規避檢查、偷漏關稅或逃避管制等要件，故無從以自由貿易港區設置管理條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項及第3項裁處，故門式起重機TT-24乙案之事實與本件上訴人私運堆高機1部之事實並不相同，上訴人自難援引門式起重機TT-24乙案之裁處結果，主張原處分對於法規之解釋違反體系正義及行政自我拘束原則。又依海關緝私條例第1條及第16條第1項、第2項規定，海巡署與海關均為邊境管制之查緝機關，海巡署之查緝行為並非私運行為構成要件，上訴人主張認私運行為應以「海巡署之查緝行為」為要件，顯有誤解。㈢被上訴人與高雄港務分公司分屬不同機關，能否整合成立單一窗口系統，非被上訴人所能掌控，況且單一窗口系統乃屬便民措施，是否成立單一窗口系統應由行政機關考量其業務、人力及設備等因素，自主決定，當事人尚不能以行政機關未成立單一窗口系統，及時提醒違法致其觸法，即主張免責。況查，上訴人資本額高達240億元，營運規模龐大，組織健全，長年經營海運業務、熟悉國際貿易業務之背景，為國內知名之航運公司，且上訴人於成立高雄港自由港區事業時亦派員參加自由港區事業專責人員訓練，上訴人並有兩名專責人員負責辦理相關業務，故上訴人就其自由港區貨物輸往課稅區，應依貨品輸出入規定辦理，並向海關辦理通關事宜，自無不知之理，則其應注意並能注意，卻疏未注意，而將系爭堆高機自高雄港第120號碼頭（PBE08）自由港區，轉運至上訴人高雄港第108號碼頭（課稅區）據點時，卻未以F2（自由港區貨物進口）報單向海關辦理通關，嗣又將該堆高機轉運回高雄港第70號碼頭（PBC07）自由港區事業內，又未以F4報單（自由港區與他自由港區、課稅區間之交易）向海關辦理通關，即難謂無過失，其涉有將進儲自由港區之免稅貨物擅自運入課稅區之違章情事明確，被上訴人乃依自由貿易港區設置管理條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，裁處上訴人貨價1倍之罰鍰計796,250元，併沒入涉案貨物，並無不合。另交通部103年5月7日交航字第1035005573號函係就另案3部門式起重機進儲高雄港第120號碼頭，未繕具F4報單向海關通報，逕予移運至基隆港自由港區，涉及私運乙案，函復財政部之意見，核與本案事實並無關聯，故本件尚難援引前揭交通部函，而為上訴人有利之認定。㈣海關緝私條例第36條第4項規定可得免罰之主體，係私運行為事件之第三人（例如：船員、貨車司機），而有具體事證經海關查明後，方得免罰。本件上訴人自始為私運行為之主體，直接著手實行私運行為，並非海關緝私條例第36條第4項所稱可得主張免罰事由之主體。且本件上訴人並無法定得減輕或免除處罰之事由，被上訴人乃依自由貿易港區設置管理條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，從輕裁處上訴人貨價1倍之罰鍰計796,250元，併沒入涉案貨物，被上訴人已審酌上訴人過失情節、違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響等一切情狀，原處分並無違反罪責相當原則及比例原則等語。
五、上訴意旨除重述起訴意旨外，略謂：㈠原判決未衡酌原處分機關於課處TT-24門式起重機案時所為較輕之裁罰前例，以及自由貿易港區設置管理條例主管機關交通部已作成對於上訴人有利認定之函釋事實（交通部103年5月7日交航字第1035005573號函），逕予拒絕認定及適用該等證據資料，顯有認定事實違反證據法則及違反平等原則等之違背法令情形。㈡原判決以上訴人財力是否雄厚及是否知名等無關事實，認定上訴人是否了解相關法規，而未考慮上訴人具體違規事實之輕重及內容，以及被上訴人從未就違反自由貿易港區設置管理條例之相關規定效果諭知上訴人所屬人員，即據以推斷上訴人具備違法之過失，顯已違反不當聯結禁止原則及證據法則，顯有判決違背法令之情形。㈢原判決並未衡量被上訴人於裁罰選擇尚有包括自由貿易港區設置管理條例第18條及第39條規定、海關緝私條例減免處罰標準以及海關緝私條例第36條第4項等較輕處罰之規定，逕予判認原處分並未違反比例原則，顯有判決適用法規不當之違法；尤其原判決以本院43年判字第10號及46年判字第65號判例等認海關緝私條例第36條第4項可得免罰之主體，限於私運行為事件之第三人，而不當限縮本條適用範圍，將造成該項規定與憲法之歸責原則相違，亦明顯構成判決違背法令。㈣原判決不當擴大解釋自由貿易港區設置管理條例第38條第3項規定私運行為之定義，將上訴人單純未辦理通關之情形亦包括在內，已違反法律明確性原則及處罰法定原則，且與海關緝私條例第3條及懲治走私條例第2條第1項規定之私運行為定義不符，亦違反體系解釋原則。且原判決適用海關緝私條例第36條，一律處1至3倍罰鍰，違反比例原則，未以合憲解釋適用本條，導致本條產生違憲結果，原判決自亦屬違憲違法。又本件系爭堆高機非自由貿易港區設置管理條例第17條第1項之「貨物」，原判決認為上訴人違反該規定，顯有適用法規不當之判決違背法令。㈤上訴人就自由貿易港區設置管理條例相關規定存有不可歸責之禁止錯誤，原判決及被上訴人未衡酌該情形而裁量減輕或免除其處罰，已違反行政罰法第8條但書規定；且上訴人主觀上並未認識其所運送之物為自由貿易港區設置管理條例第17條第1項之「貨物」，不具構成要件故意，亦無過失，被上訴人依同法第38條第3項規定裁罰上訴人，已違反行政罰法第7條第1項規定；又被上訴人逕依海關緝私條例第36條第1項、第3項之規定，對上訴人輕微違反自由貿易港區設置管理條例第17條第2項之行為作成裁罰，已形成過苛之裁罰，違反處罰法定及責罰相當性原則等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定、復查決定及原處分。
六、本院查：㈠自由貿易港區設置管理條例第17條第1項及第2項規定：「（
第1項）國外貨物進儲自由港區、自由港區貨物輸往國外或轉運至其他自由港區，自由港區事業均應向海關通報，並經海關電腦回應紀錄有案，始得進出自由港區。（第2項）自由港區貨物輸往課稅區、保稅區，或課稅區、保稅區貨物輸往自由港區，應依貨品輸出入規定辦理，並向海關辦理通關事宜。」、第38條第3項規定：「自由港區事業違反第十七條第一項或第二項規定，擅將貨物運往其他自由港區、課稅區或保稅區而有私運行為者，由海關依海關緝私條例規定處罰。」；海關緝私條例第3條規定：「本條例稱私運貨物進口、出口，謂規避檢查、偷漏關稅或逃避管制，未經向海關申報而運輸貨物進、出國境。但船舶清倉廢品，經報關查驗照章完稅者，不在此限。」、第36條第1項及第3項規定：「（第1項）私運貨物進口、出口或經營私運貨物者，處貨價一倍至三倍之罰鍰。…（第3項）前二項私運貨物沒入之。」㈡原判決依前揭理由，認被上訴人以上訴人將系爭堆高機自高
雄港第120號碼頭（PBE08）自由港區，轉運至上訴人高雄港第108號碼頭（課稅區）據點時，未以F2（自由港區貨物進口）報單向海關辦理通關，嗣又將該堆高機轉運回高雄港第70號碼頭（PBC07）自由港區事業內，又未以F4報單（自由港區與他自由港區、課稅區間之交易）向海關辦理通關，涉有將進儲自由港區之免稅貨物擅自運入課稅區之違章情事，乃依自由貿易港區設置管理條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，裁處上訴人貨價1倍之罰鍰計796,250元，併沒入涉案貨物，並無違誤。因而將訴願決定及原處分（含復查決定）均予維持，駁回上訴人之訴，固非無見。
㈢惟按自由貿易港區設置管理條例第17條第2項所謂「自由港
區貨物輸往課稅區…應依貨品輸出入規定辦理，並向海關辦理通關事宜」，應係指自由港區貨物輸往目的地課稅區而言，如其目的地係同一自由港區內其他碼頭，並非課稅區，僅因運輸途徑需要經○○○區○於路過後即運往預定目的地者，則屬貨物在同一自由港區內流通的事宜，應受同上法條第3項「自由港區事業於發貨前向海關通報後，其貨物得在區內逕行交易、自由流通」之規範；如該運往同一自由港區內其他碼頭的貨物係屬繼續供自用的機器、設備者，並涉及作業場地變動或設備增減，則更屬依同條例第13條第2項授權訂定之自由貿易港區事業營運管理辦法第11條（102年7月22日修正發布）「自由港區事業有下列事項之變更，應檢附有關文件資料，報請管理機關核准：一、自用機器、設備之增減。二、貨棧、倉庫之增減。三、作業場地或佈置變動。四、變更經營業務。管理機關應將前項審核結果，副知所在地海關。」（本件行為時係適用99年1月15日修正發布之同辦法第13條規定：「自由港區事業有下列事項之變更，應檢附有關文件資料，報請管理機關核准：一、設備之增減。二、貨棧、倉庫之增減。三、作業場地或佈置變動。四、變更經營業務。」）之規制範圍。自由港區事業如係違反自由貿易港區設置管理條例第17條第3項或自由貿易港區事業營運管理辦法第11條規定，未先向海關通報或報請管理機關核准，擅將自用機器、設備運往同一自由港區其他碼頭者，既非違反第17條第1項或第2項規定，擅將貨物運往其他自由港區、課稅區或保稅區，顯不符合前揭自由貿易港區設置管理條例第38條第3項規定之處罰要件，即無法由海關依海關緝私條例規定處罰。以上解釋符合自由貿易港區設置管理條例第1條揭示之立法目的及相關法條間的文理體系，否則，如果於同一自由港區內不同碼頭之間隔著課稅區之情形，不分其運輸目的地及動機為何，只要未經申報，運出自由港區，一律依海關緝私條例第36條第1項及第3項規定，處貨價一倍至三倍之罰鍰，並沒入自由港區事業自用之機器設備，勢將使自由貿易港區設置管理條例第17條第3項的規定形同具文，恐有違以貨物自由流通及租稅優惠措施，獎勵投資設置自由港區事業之立法意旨，並牴觸「為發展全球運籌管理經營模式，積極推動貿易自由化及國際化，便捷人員、貨物、金融及技術之流通，提升國家競爭力並促進經濟發展」之立法目的。
㈣本件上訴人係經改制前交通部高雄港務局核准在高雄港自由
貿易港區第70號及第120號碼頭經營轉口、轉運之事業，於96年9月11日委由勝昌公司以F1（外貨進儲自由港區）進口報單（報單號碼：第BE/96/Y780/1118號），向被上訴人通報堆高機1部進儲高雄港第120號碼頭自由港區，嗣於100年3月15日轉運至上訴人高雄港第108號碼頭（課稅區）據點，再將該堆高機運回高雄港第70號碼頭自由港區內等情，固據上訴人工務組資深經理沈克勇陳明在卷（詳見被上訴人所提原審證物卷第10頁談話紀錄），復有高雄港自由貿易港區事業營運許可證、進口報單、被上訴人自由貿易港區聯合查核小組查核報告及現場照片等影本附原審證物卷（第4、6、8、23-34頁）可稽，並為原判決確認之事實。惟上訴人將該堆高機從原作業場地高雄港第120號碼頭輸往同一自由港區之第70號碼頭花費多少時間，是否在一天內完成？其前往之目的地是否僅係同一自由港區之第70號碼頭？其間轉運至高雄港第108號碼頭（課稅區）是否僅係前往目的地第70號碼頭需要經過的路徑，或另有用途？在第70號碼頭停留多久？尚有不明（參見高雄港區範圍圖，原審證物卷第46至48頁），揆諸前開規定及說明，此攸關系爭運輸行為究應適用自由貿易港區設置管理條例第17條第2項規定「自由港區貨物輸往課稅區…應依貨品輸出入規定辦理，並向海關辦理通關事宜」，或同條第3項規定「自由港區事業於發貨前向海關通報後，其貨物得在區內…自由流通」及行為時自由貿易港區事業營運管理辦法第13條規定「自由港區事業有下列事項之變更，應檢附有關文件資料，報請管理機關核准：一、設備之增減…三、作業場地或佈置變動…」，進而決定是否符合前揭自由貿易港區設置管理條例第38條第3項規定之處罰要件，由海關依海關緝私條例規定處罰？原審未予調查釐清，徒以該堆高機曾於100年3月15日轉運至上訴人高雄港第108號碼頭（課稅區）據點，遽認系爭運輸行為違反自由貿易港區設置管理條例第17條第2項規定，應依同條例第38條第3項規定轉據海關緝私條例第36條第1項及第3項規定裁罰，容有未洽。
㈤次按自由貿易港區設置管理條例第38條第3項規定之處罰要
件，除自由港區事業違反第17條第1項或第2項規定，擅將貨物運往其他自由港區、課稅區或保稅區外，尚須合併有私運行為，始足當之。且依海關緝私條例第3條規定，所謂私運係指規避檢查、偷漏關稅或逃避管制，未向海關申報而運輸貨物之行為。揆諸被上訴人前身財政部高雄關稅局曾於101年3月29日以高關興字第1011006308號函陳報改制前財政部關稅總局謂「本案堆高機雖非零關稅物品，惟並非管制物品，最終復運回自由貿易港區，似欠缺偷漏關稅、逃避管制之企圖。又其輸出入亦無相關簽審規定，且轉運至同一自由貿易港區內僅須以F3報單向海關通報，海關亦無需介入查核，似亦欠缺逃避檢查之動機。」等語（參見原處分卷第58至60頁），似認本案堆高機從原作業場地高雄港第120號碼頭輸往同一自由港區之第70號碼頭繼續供自用，係作為高雄港自由港區事業之上訴人於同一自由港區內同一事業範圍之移動，並不生偷漏關稅的疑慮；又非管制物品，且轉運至同一自由貿易港區內僅須以F3報單向海關通報，海關亦無需介入查核，亦不生逃避管制或規避檢查的問題。對此有利於上訴人之見解是否可採，原審恝置不論，徒以被上訴人向上級機關陳報案情後，改制前財政部關稅總局101年5月21日臺總局保字第1011009244號函仍然認為上訴人之行為屬於私運行為，遽認被上訴人據此對上訴人為裁罰，並無不合。其判決理由尚難謂完備。
㈥再依行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為
非出於故意或過失者，不予處罰。」可知違反行政法上義務之行為人，其主觀責任條件有故意及過失之分，且須因故意或過失致有違反行政法上義務之行為，始得加以處罰。所謂故意，係指行為人對於構成違規之事實及該事實係屬違規，明知並有意使其發生者（直接故意），或行為人對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意，且知悉該事實係屬違規者（間接故意）而言；所謂過失係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者（無認識之過失），或行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者（有認識之過失）而言。又按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」，所謂「不知法規」係指行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務之情形，此觀本條文之立法理由自明。故縱然於行為時知有法規之存在，但就法規之適用有所誤認者，亦屬「不知法規」（學理上稱為禁止錯誤）；如行為人按其情節應注意，並能注意，而不注意以致不知法規者，雖有過失而不得免除行政處罰責任，但得按其情節，減輕或免除其處罰。
㈦揆諸自由貿易港區設置管理條例第21條第1項、第2項分別就
「供營運之貨物」及「自用機器、設備」予以規定；同條例第24條第1項將「供營運之貨物」及「自用機器、設備」予以區分並列；同條例第25條第1項將「貨物、機器、設備」區分並列；而同條例第17條第1項、第2項及第38條第3項卻僅就「貨物」為規範，則在自由貿易港區設置管理條例、海關緝私條例及相關法規命令（例如自由貿易港區貨物通關管理辦法），就何謂「貨物」均無定義的情形下，一般人理解為「貨物」與「機具」不同，前者並不包括後者，尚非無據。參以被上訴人對於高雄港自由貿易港區專責人員雖有一系列之訓練課程，並印有課程講義要求上訴人派員參加講習，該等課程包括如「自由港貿易港區通關作業手冊」、「自由貿易港區貨物通關管理辦法」、「自由貿易港區設置管理條例」、「自由貿易港區相關法令介紹」等（參原審卷一原證36號)，惟稽諸該等課程講義內容，並未宣導自由貿易港區設置管理條例第17條第1項、第2項及第38條第3項規定之貨物包括「自用機器、設備」。何況，上訴人係因不再續租第120號碼頭，必須將原自用機器、設備移出，其中三部門式起重機擬運往基隆港自由貿易港區繼續供自用，已向高雄港務局與基隆港務局提出申請，並取得機具移運之許可（參見被上訴人103年2月17日高關旗字第1031003298號函，原審證物卷第223、224頁），至於本案堆高機雖僅在同一自由港區移動，但仍須通過管理機關（當時的高雄港務局）設置的門哨管制檢查（自由貿易港區設置管理條例第9條第1項第3款參照），可見上訴人並非無依法申報的意願，似係基於「機具非貨物」的主觀理解，而未向海關（被上訴人）申報。則上訴人主張其不知本案堆高機係該條例第17條第1項、第2項之貨物，及系爭運輸行為構成同條例第38條第3項規定的處罰要件，而有禁止錯誤的情形，似非不可採信。以上事證攸關上訴人是否因不知法規而誤觸法網，其不知法規是否有過失，如有過失，按其情節，得否減輕或免除其處罰。原審未詳予論究，徒以上訴人就其自由港區貨物輸往課稅區，應依貨品輸出入規定辦理，並向海關辦理通關事宜，自無不知之理，則其應注意並能注意，卻疏未注意，而將系爭堆高機自高雄港第120號碼頭自由港區，轉運至上訴人高雄港第108號碼頭（課稅區）據點時，卻未以F2（自由港區貨物進口）報單向海關辦理通關，難謂無過失，涉有將進儲自由港區之免稅貨物擅自運入課稅區之違章情事，遽認被上訴人依自由貿易港區設置管理條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，裁處上訴人貨價1倍之罰鍰計796,250元，併沒入涉案貨物，並無不合。其判決亦嫌速斷。
㈧綜上所述，原判決認事用法及其理由既有上開瑕疵，且影響
裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，即為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 江 幸 垠法官 姜 素 娥法官 胡 國 棟法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 12 月 31 日
書記官 邱 彰 德