最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第782號上 訴 人 陽明海運股份有限公司代 表 人 盧峯海訴訟代理人 劉昌坪 律師
李劍非 律師被 上訴 人 財政部關務署高雄關代 表 人 謝連吉訴訟代理人 陳丁嘉上列當事人間違反海關緝私條例事件，上訴人對於中華民國104年6月24日高雄高等行政法院104年度訴字第67號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人係經改制前交通部高雄港務局核准在高雄港自由貿易港區（簡稱自由港區）第70號及第120號碼頭（被上訴人監管編號：PBC07、PBE08）經營轉口、轉運之事業，被上訴人於民國101年2月6日（訴願決定書誤載為101年2月16日）赴上訴人高雄分公司實地查核，經會同其專責人員全面清點上訴人自設立後通報進儲之自用機器設備，查認其於95年12月19日委由勝昌報關股份有限公司（下稱勝昌公司）以F1（外貨進儲自由港區）進口報單（報單號碼：第BE/95/SK99/0001號），向被上訴人通報門式起重機3部（TT-21、TT-22、TT-23）進儲高雄港第120號碼頭（監管編號：PBE08）自由港區，嗣於100年4月26日（訴願決定書誤載為5月11日）委託盛鑫裝卸機械有限公司（下稱盛鑫公司），並由該公司複委託樺棋營造股份有限公司（下稱樺棋公司）於同年5月11日轉運至上訴人所屬基隆貨櫃集散站內（屬基隆港自由港區），均未以F4報單向海關辦理通報，涉有將進儲自由港區之貨物擅自運入其他自由港區之違章情事，被上訴人乃依自由貿易港區設置管理條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，裁處上訴人貨價1倍之罰鍰計新臺幣（下同）47,087,604元，併沒入涉案貨物。上訴人不服，循序提起行政訴訟。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠自由貿易港區設置管理條例下之「貨物」顯與「機具」不同，前者並不包括後者，此由該條例第24條第1項及第25條第1項規定，皆將貨物及機器區分並分別規定，即徵明確；本件3部門式起重機係機具或機器，並非貨物，自無從違反自由貿易港區設置管理條例第38條第3項規定之情形。且自由貿易港區設置管理條例第38條第3項所稱之「私運行為」，依歷來行政法院裁判見解，應係指為逃避管制或課稅，私將受管制貨物或應稅物品運入或運出之行為，倘當事人僅係單純漏未向海關通報，且不致造成逃漏關稅之問題，即非私運行為，自無自由貿易港區設置管理條例第38條第3項規定之適用，本院61年判字第565號判例及57年判字第5號判例亦同此意旨。又行為人向海關通報有刻意虛報或不實之情事者，不過僅依同法第38條第1項規定論處，並未直接視為私運行為，相較於此，明顯不具欺騙意圖，不影響關稅課徵，而只是單純漏未通報海關之行為（惡性顯然輕微），自無從直接認定已構成同條第3項「違反第17條第1項或第2項規定」並「擅將貨物運往其他自由港區、課稅區或保稅區而有私運行為者」之「私運行為」，否則自由貿易港區設置管理條例第38條之適用及體系上即有嚴重之輕重失衡問題。是被上訴人認定上訴人單純漏未通報海關而移運機具之行為構成私運行為，顯然違反體系解釋原則，並不可採。㈡行政法院或行政機關一般對於認定構成海關緝私條例第36條第1項及第3項之案件，均有行政院海岸巡防署（下稱海巡署）先予查緝走私貨物，並將案件移送刑事偵查在案；本件從未有海巡署認定為走私或私運案件等查獲行為，亦未進入任何刑事偵查或檢調階段，自不應認定上訴人行為已構成自由貿易港區設置管理條例第38條第3項規定之違反。另被上訴人就與本件3部門式起重機款式完全相同、事實相近之TT-24起重機，亦曾認定該部門式起重機係上訴人「將進儲自由貿易港區之自用機器、設備於進儲後5年內售往課稅區」漏未向海關通報之行為，惟被上訴人當時明確認定此種行為係違反自由貿易港區設置管理條例第18條第2項，而以同條例第39條要求限期改正，並予以警告乙次及補徵稅費，則與TT-24門式起重機於同時間受被上訴人調查事實相同之本件3部門式起重機（即編號TT-21、TT-22、TT-23），僅係於自由貿易港區運往自由貿易港區而漏未向海關通報，即受到高額罰鍰及沒入處分，此顯與體系原則、行政自我拘束原則不符，亦無法通過憲法及行政法比例原則之檢驗。且本件發生未辦理通關而進出自由貿易港區之情形，係因包括被上訴人在內之相關權責機關間無法妥適協調、整合與設計完善之制度，導致上訴人無從於進出自由貿易港區時，於第一時間即查覺有未予報關之情形存在，故本件行為顯非可完全歸咎於人民；詎被上訴人完全歸責於上訴人，據以裁處上訴人鉅額罰鍰及沒入處分，顯然違反誠信原則及禁止恣意原則。㈢即使依改制前財政部關稅總局所發布之自由貿易港區通關作業手冊，亦未明確揭示違反海關緝私條例第17條第1項之未予通報行為，即不分情節一律依同條例第38條第3項規定論處；更甚者，被上訴人曾對於本件是否構成私運行為而有同條例第38條第3項之適用，表示疑義與見解之不確定；嗣交通部於103年5月7日以交航字第1035005573號函回覆表示，本件如逕行認定為構成自由貿易港區設置管理條例第38條第3項之私運行為，將有違比例原則。故上訴人於本件顯然欠缺違反自由貿易港區設置管理條例相關規定之故意或過失，更無任何預見可能性。縱有過失，亦係極輕度之過失；且上訴人所具備之輕度過失，亦係針對未予通報之違反自由貿易港區設置管理條例第17條第1項之行為而言，而非對於同條例第38條第3項「私運貨物行為」具有過失。被上訴人應就案情妥善裁量，而選擇以較輕之處罰方式，例如自由貿易港區設置管理條例第39條第1項（予以警告）、第38條第1項（通報有虛報或不實情事者之罰則）、海關緝私條例第36條第4項（不知為私運貨物查明屬實者之免罰規定）、海關緝私案件減免處罰標準第17條規定（考量上訴人犯後主動配合調查與提供相關事證，並且違規情節輕微，得予減免處罰）。綜上，原處分於自由貿易港區設置管理條例第38條第3項規定上，並未衡酌考量：⑴上訴人本次移運行為業已事前取得自由貿易港區主管機關（交通部高雄港務局及基隆港務局）之同意，方從事移運作業，僅因上訴人對於較少利用之自由貿易港區行政管轄及登記管理制度不熟悉，故未及時向海關通報，並無私運之意圖；⑵本次移運目的僅在將原本營運自用之機器設備轉送至上訴人之其他營業場所繼續使用，並無藉由私運牟利之意圖；⑶上訴人係採用國內運輸方式，於境內移運系爭3部門式起重機，並無可能發生逃避管制或逃漏關稅之問題，被上訴人逕依自由貿易港區設置管理條例第38條第3項及海關緝私條例第36條之規定，對上訴人裁處系爭3部門式起重機貨價1倍之罰鍰，高達47,087,604元，並沒入系爭機器設備，此不僅造成上訴人財產權之重大損害，更嚴重影響上訴人海運運輸業務之正常經營，不當限制上訴人之營業自由；原處分與其所欲追求行政管理正確性之目的間顯失均衡，違反比例原則中之「狹義比例性原則」（衡量性原則），亦與司法院釋字第641號解釋意旨所明揭行政裁罰手段應講究「責罰相當」之意旨不符等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分（復查決定含原核定處分）。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠基於海關邊境管制行政管理需要，自由港區貨物運往其他自由港區，已然跨越自由港區之界線，實質進入國境，縱使貨物係進儲於另一個自由港區內，其仍須向海關「通報」，俾使海關有效控管貨物動向及實施監管業務，以維護國課，確保境內安全。本件上訴人於100年5月11日將其港區事業之自用機器設備門式起重機3部運往基隆港自由港區時，未以F4報單向海關通報，已違反自由貿易港區設置管理條例第17條第1項之規定，本質上即該當海關緝私條例第3條「規避檢查」而未向海關申報之文字意義，故被上訴人依自由貿易港區設置管理條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項裁處貨價1倍之罰鍰，即47,087,604元，並沒入其貨物。又自由貿易港區設置管理條例第38條第1項規定，係指自由港區事業已依該條例第17條第1項辦理通報，而於通報時有虛報或不實情事而言，本件上訴人並非已通報而有虛報或不實情事，而係自始未向海關通報，與「虛報或不實情事」無涉，被上訴人將本件上訴人之行為適用該條例第38條第3項予以論處，並不生法律體系解釋輕重失衡之問題，上訴人顯然誤解自由貿易港區設置管理條例第38條第1項及第3項之文義解釋內容及上述條文於自由貿易港區設置管理條例內之相互體系位置。且海關之行政任務係課徵關稅、查緝走私及邊境管制，被上訴人依法所為之原處分，對於規避檢查之上訴人處以貨價1倍罰鍰及沒入，即是為了達到邊境管制之行政目的，手段與目的之間具有合理關聯，故被上訴人原處分並未違反不當聯結禁止原則、體系解釋原則與法律保留原則。況海關緝私條例第36條第1項規定之裁罰法律效果為貨價1倍至3倍之罰鍰，被上訴人處以上訴人貨價1倍之罰鍰，已屬於達成行政目的之裁量權限內，將上訴人之不利益降至最低；故被上訴人原處分符合比例原則。㈡上訴人指稱該次移運行為已事先取得當時自由港區管理機關即改制前交通部高雄港務局及基隆港務局之同意，惟細究上訴人所謂移運之相關公文，改制前高雄港務局及基隆港務局所同意者，係航運行政事項，而非同意關務行政事項；且上訴人之行為該當規避檢查而未向海關申報之文字意義，與上訴人是否透過國內運輸方式無關。又主管機關交通部於103年5月7日交航字第1035005573號函僅說明本件事實是否為私運行為有所疑義，並未明確解釋上訴人之行為非屬私運行為，且交通部於該函說明欄載明：「七、綜上，本案宜請貴部再行斟酌並依關務主管機關之權責予以核處。」就此可知交通部於該函中，認為應由關務主管機關依法、依職權辦理。另「貨物」進儲自由貿易港區後，依其使用目的之不同，區分為「供營運貨物」及「自用機器設備」，其中欲成為自用機器設備者，尚須向自由港區管理機關即交通部航港局申請核准（自由貿易港區事業營運管理辦法第11條參照）。上訴人引用自由貿易港區設置管理條例第24條第1項規定而刻意拆解法條文字為「貨物及自用機器、設備」，進而主張自用機器、設備非屬進儲於自由港區之貨物，實屬曲解法律文字。又海巡署與海關均為邊境管制之查緝機關，海巡署之查緝行為並非私運行為構成要件。㈢關於門式起重機TT-24乙案之事實與本件（私運3部門式起重機TT-21、TT-
22、TT-23）之事實並不相同，於門式起重機TT-24乙案，雖然上訴人已與課稅區之業者為買賣行為，惟該部門式起重機之實體自始未運出自由港區之範圍，尚置於海關監管範圍內，既無私運之動作，並未該當規避檢查、偷漏關稅或逃避管制任一要件，故無從以自由貿易港區設置管理條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項及第3項裁處。再者，以上訴人長年經營海運業務、熟悉國際貿易業務之背景，且上訴人於成立高雄港自由港區事業時亦派員參加自由港區事業專責人員訓練，上訴人於主觀上有「行政法上注意義務」，且對於「未向海關通報或通關擅將貨物運離自由港區，將遭海關依法裁處」乙事具有「預見可能性」，故上訴人對於本件私運行為之事實於主觀要件上至少具備過失。又海關緝私條例第36條第4項規定可得免罰之主體，係私運行為事件之第三人（例如：船員、貨車司機），而有具體事證經海關查明後，方得免罰；本件上訴人自始為私運行為之主體，直接著手實行私運行為，並非海關緝私條例第36條第4項所稱可得主張免罰事由之主體等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠自由貿易港區設置管理條例及海關緝私條例，就何謂「貨物」均無該用辭之定義規定；惟依行為時自由貿易港區設置管理條例第21條第1項、第2項規定及其立法理由，並參以海關緝私條例第3條前段規定，可知有關「供營運之貨物」及「自用機器、設備」2種貨物，未經向海關申報而運輸進入其他自由港區者，均有規避管制、偷漏關稅之問題；至於行為時自由貿易港區設置管理條例第21條第1項、第2項分別就「供營運之貨物」及「自用機器、設備」予以規定，則僅是在於區別享有免徵稅費之優惠有所不同而已，非謂「自用機器、設備」非屬貨物之範疇。又「懲治走私條例」之處罰為「刑事罰」，而「海關緝私條例」之處罰為「行政罰」，兩者法律性質迥異，規範目的不同，於行政上，舉凡有「規避檢查」「偷漏關稅」或「逃避管制」而未向海關申報之行為，即得適用海關緝私條例以私運論處（海關緝私條例第3條）；而懲治走私條例係為防止犯罪、維護金融秩序或交易安全、維護國民健康、維護國內農業產業發展、遵守條約協定、履行國際義務等政策目的對特定「管制物品」之私運行為，始論以懲治走私條例處以刑事罰，兩者之規範目的與裁罰手段均不同，上訴人主張私運之客體應限縮於懲治走私條例規定之「管制物品」或「應稅物品」顯對前揭法令有所誤解。且依自由貿易港區設置管理條例第17條第1項、第2項、第38條規定之立法理由，自由港區之貨物與其他自由港區或國內課稅區、保稅區間之流通，已跨越關外關內之界限，故應依相關輸出入之規定辦理，並向海關辦理通關，始得進出自由港區，自由港區事業未依規定程序通報或申請核准擅將貨物運出自由港區，即為私運貨物之行為，應依海關緝私條例辦理。本件被上訴人以上訴人涉有將進儲自由港區之免稅貨物擅自運入其他自由港區之違章情事，違反自由貿易港區設置管理條例第17條第1項規定，乃依同條例第38條第3項規定轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，裁處上訴人貨價（已參照行政院頒布之「固定資產耐用年數表」予以折舊）1倍之罰鍰計47,087,604元，併沒入涉案貨物（系爭門式起重機3部），揆諸前揭規定及說明，並無違誤。㈡系爭門式起重機依行為時自由貿易港區設置管理條例第21條第2項規定，享有免徵相關稅費之優惠，故上開門式起重機未經向海關申報而運輸進入其他自由港區，即有逃避管制、偷漏關稅之問題，核與本院61年判字第565號判例及57年判字第5號判例所指逃避管制或課稅，私將貨物運入或運出口岸之私運貨物行為，並無不合；是本件尚難援引上開判例，而為上訴人有利之認定。另門式起重機TT-24乙案，雖然上訴人已與課稅區之業者為買賣行為，惟該部門式起重機之實體自始未運出自由港區之範圍，尚置於海關監管範圍內，既無私運之動作，並未該當規避檢查、偷漏關稅或逃避管制等要件，故無從以自由貿易港區設置管理條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項及第3項裁處，故門式起重機TT-24乙案之事實與本件上訴人私運系爭門式起重機3部之事實並不相同，上訴人自難援引門式起重機TT-24乙案之裁處結果，主張原處分對於法規之解釋違反體系正義及行政自我拘束原則。又依海關緝私條例第1條及第16條第1項、第2項規定，海巡署與海關均為邊境管制之查緝機關，海巡署之查緝行為並非私運行為構成要件，上訴人主張認私運行為應以「海巡署之查緝行為」為要件，顯有誤解。㈢被上訴人與高雄港務分公司分屬不同機關，能否整合成立單一窗口系統，非被上訴人所能掌控，況且單一窗口系統乃屬便民措施，是否成立單一窗口系統應由行政機關考量其業務、人力及設備等因素，自主決定，當事人尚不能以行政機關未成立單一窗口系統，及時提醒違法致其觸法，即主張免責。況查，上訴人資本額高達240億元，營運規模龐大，組織健全，長年經營海運業務、熟悉國際貿易業務之背景，為國內知名之航運公司，且上訴人於成立高雄港自由港區事業時亦派員參加自由港區事業專責人員訓練，上訴人並有兩名專責人員負責辦理相關業務，故上訴人就其自由港區貨物輸往其他自由港區，應向海關辦理通報事宜，自無不知之理，則其應注意並能注意，卻疏未注意，而將系爭門式起重機自高雄港第120號碼頭（PBE08）自由港區，轉運至上訴人所屬基隆貨櫃集散站內（屬基隆港自由港區）時，均未以F4報單向海關辦理通報，即難謂無過失，其涉有將進儲自由港區之免稅貨物擅自運入其他自由港區之違章情事明確，被上訴人乃依自由貿易港區設置管理條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，裁處上訴人貨價1倍之罰鍰計47,087,604元，併沒入涉案貨物，並無不合。另交通部103年5月7日交航字第1035005573號函雖就本案情形函復財政部意見，認此恐有違比例原則之虞；惟自由港區事業是否應依自由貿易港區設置管理條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項規定處罰，乃屬關務主管機關之權責，非交通部所得認定；況且，上開交通部函內容，亦未認定系爭門式起重機未違反前揭條例之規定，故本件尚難援引前揭交通部函，而為上訴人有利之認定。㈣海關緝私條例第36條第4項規定可得免罰之主體，係私運行為事件之第三人（例如：船員、貨車司機），而有具體事證經海關查明後，方得免罰。本件上訴人自始為私運行為之主體，直接著手實行私運行為，並非海關緝私條例第36條第4項所稱可得主張免罰事由之主體。且本件上訴人並無法定得減輕或免除處罰之事由，被上訴人乃依自由貿易港區設置管理條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，從輕裁處上訴人貨價1倍之罰鍰計47,087,604元，併沒入涉案貨物，被上訴人已審酌上訴人過失情節、違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響等一切情狀，原處分並無違反罪責相當原則及比例原則等語。
五、上訴意旨除重述起訴意旨外，略謂：㈠原判決未衡酌原處分機關於課處TT-24門式起重機案時所為較輕之裁罰前例，以及自由貿易港區設置管理條例主管機關交通部已作成對於上訴人有利認定之函釋事實（交通部103年5月7日交航字第1035005573號函），逕予拒絕認定及適用該等證據資料，顯有認定事實違反證據法則及違反平等原則等之違背法令情形。㈡原判決以上訴人財力是否雄厚及是否知名等無關事實，認定上訴人是否了解相關法規，而未考慮上訴人具體違規事實之輕重及內容，以及被上訴人從未就違反自由貿易港區設置管理條例之相關規定效果諭知上訴人所屬人員，即據以推斷上訴人具備違法之過失，顯已違反不當聯結禁止原則及證據法則，顯有判決違背法令之情形。㈢原判決並未衡量被上訴人於裁罰選擇尚有包括自由貿易港區設置管理條例第18條及第39條規定、海關緝私條例減免處罰標準以及海關緝私條例第36條第4項等較輕處罰之規定，逕予判認原處分並未違反比例原則，顯有判決適用法規不當之違法；尤其原判決以本院43年判字第10號及46年判字第65號判例等認海關緝私條例第36條第4項可得免罰之主體，限於私運行為事件之第三人，而不當限縮本條適用範圍，將造成該項規定與憲法之歸責原則相違，亦明顯構成判決違背法令。㈣系爭三部門式起重機屬免稅機器，且亦非管制物品，原判決不當擴大解釋自由貿易港區設置管理條例第38條第3項規定私運行為之定義，將上訴人單純未予通報海關之情形亦包括在內，已違反法律明確性原則以及處罰法定原則，且與海關緝私條例第3條及懲治走私條例第2條第1項規定之私運行為定義不符，亦違反體系解釋原則。且原判決適用海關緝私條例第36條，一律處1至3倍罰鍰，違反比例原則，未以合憲解釋適用本條，導致本條產生違憲結果，原判決自亦屬違憲違法。又本件系爭3部門式起重機非自由貿易港區設置管理條例第17條第1項之「貨物」，原判決認為上訴人違反該規定，顯有適用法規不當之判決違背法令。㈤上訴人就自由貿易港區設置管理條例相關規定存有不可歸責之禁止錯誤，原判決及被上訴人未衡酌該情形而裁量減輕或免除其處罰，已違反行政罰法第8條但書規定。且原判決未查高雄及基隆港務局立於自由港區管理機關之地位，就上訴人移運系爭3部門式起重機作成許可處分，被上訴人應受該等許可處分構成要件效力之拘束，已違反信賴保護原則及行政程序法第8條之規定。又上訴人主觀上並未認識其所運送之物為自由貿易港區設置管理條例第17條第1項之「貨物」，不具構成要件故意，亦無過失，被上訴人依同法第38條第3項規定裁罰上訴人，已違反行政罰法第7條第1項規定。另被上訴人逕依海關緝私條例第36條第1項、第3項之規定，對上訴人漏未通報之行為作成價值近1億元之裁罰處分，已形成過苛之裁罰，違反處罰法定及責罰相當性原則等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定、復查決定及原處分。
六、本院查：㈠自由貿易港區設置管理條例第17條第1項及第2項規定：「（
第1項）國外貨物進儲自由港區、自由港區貨物輸往國外或轉運至其他自由港區，自由港區事業均應向海關通報，並經海關電腦回應紀錄有案，始得進出自由港區。（第2項）自由港區貨物輸往課稅區、保稅區，或課稅區、保稅區貨物輸往自由港區，應依貨品輸出入規定辦理，並向海關辦理通關事宜。」、第38條第3項規定：「自由港區事業違反第十七條第一項或第二項規定，擅將貨物運往其他自由港區、課稅區或保稅區而有私運行為者，由海關依海關緝私條例規定處罰。」；海關緝私條例第3條規定：「本條例稱私運貨物進口、出口，謂規避檢查、偷漏關稅或逃避管制，未經向海關申報而運輸貨物進、出國境。但船舶清倉廢品，經報關查驗照章完稅者，不在此限。」、第36條第1項及第3項規定：「（第1項）私運貨物進口、出口或經營私運貨物者，處貨價一倍至三倍之罰鍰。…（第3項）前二項私運貨物沒入之。」㈡原判決依前揭理由，認被上訴人以上訴人將系爭門式起重機
自高雄港第120號碼頭（PBE08）自由港區，轉運至上訴人所屬基隆貨櫃集散站內（屬基隆港自由港區）時，均未以F4報單向海關辦理通報，涉有將進儲自由港區之免稅貨物擅自運入其他自由港區之違章情事，乃依自由貿易港區設置管理條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，裁處上訴人貨價1倍之罰鍰計47,087,604元，併沒入涉案貨物，並無違誤。因而將訴願決定及原處分（含復查決定）均予維持，駁回上訴人之訴，固非無見。
㈢惟按自由貿易港區設置管理條例第38條第3項規定之處罰要
件，除自由港區事業違反第17條第1項或第2項規定，擅將貨物運往其他自由港區、課稅區或保稅區外，尚須合併有私運行為，始足當之。且依海關緝私條例第3條規定，所謂私運係指規避檢查、偷漏關稅或逃避管制，未向海關申報而運輸貨物之行為。又自由貿易港區設置管理條例第21條第2項係規定：「自由港區事業自國外運入自由港區內之自用機器、設備，免徵關稅、貨物稅、營業稅、推廣貿易服務費及商港服務費。但於運入後5年內輸往課稅區者，應依進口貨物規定補徵相關稅費。」，足見自由港區事業自國外運入自由港區內之自用機器、設備，未經向海關申報，而於運入後5年內輸往課稅區者，始生偷漏關稅之問題，如果係輸往其他自由港區者，仍在自由港區（境內關外）之間移動，上開法律並未規定需要補徵相關稅費，自無偷漏關稅可言。原判決竟謂「自用機器、設備」未經向海關申報而運輸進入其他自由港區者，有偷漏關稅之問題，容有誤解。且上訴人於100年5月11日將本案三部門式起重機運往基隆港自由貿易港區繼續供自用前，已向管理機關高雄港務局與基隆港務局（迨101年3月1日始與臺中、花蓮港務局合併改制成航港局及臺灣港務股份有限公司）提出申請，並取得機具移運之許可（參見被上訴人103年2月17日高關旗字第1031003298號函，原處分卷第117至119頁），就此而言，並無規避檢查或逃避管制之情形；雖然上訴人未另向被上訴人通報，但依行為時適用之98年7月8日修正公布自由貿易港區設置管理條例第9條第1項第8款規定，自由港區管理機關負有採取預防走私措施的責任，被上訴人則依同條例第12條第2款，本應設立分支單位或指派專人，配合自由港區管理機關之運作辦理海關業務，而上訴人既已向管理機關提出申請，管理機關高雄港務局卻不主動通報被上訴人配合辦理海關查核業務，或被上訴人未配合管理機關之運作辦理海關查核業務，即難將系爭違章情事完全歸責於上訴人，如逕以私運行為論處，恐有違誠信原則與比例原則，揆諸交通部103年5月7日交航字第1035005573號函（詳見原處分卷第131頁）就本案三部門式起重機進儲高雄港第120號碼頭，未繕具F4報單向海關通報，逕予移運至基隆港自由港區，涉及私運乙案，函復財政部之意見，即認：「…六、陽明公司售予盛鑫公司具營利行為之門式起重機，貴部關務署高雄關已於102年11月14日以高普旗字第1021022298號函陽明公司處分補繳新臺幣79萬元稅費，對此3部運往基隆自由港區不具營利行為且無稅費徵免疑義之門式起重機，倘擬援用設管條例第38條第3項之私運行為以海關緝私條例第36條規定處以『沒入並處貨價1倍至3倍之罰鍰』之處分，此恐有違比例原則之虞。」。另被上訴人前身財政部高雄關稅局曾於101年3月29日以高關興字第1011006308號函陳報改制前財政部關稅總局謂「上開門式起重機因屬免關稅且非管制物品，依最高行政法院58年判字第120號判例意旨，本屬無從構成私運貨物進口或出口之行為…本案門式起重機屬免關稅、非管制物品，自無偷漏關稅、逃避管制之情形，已如上述。又其輸出入並無相關簽審規定，且轉運他自由貿易港區僅須以F4報單向海關通報，海關無需介入查核，似亦欠缺逃避檢查之動機。」（參見原處分卷第71至73頁），亦認本案三部門式起重機屬免關稅、非管制物品，自無偷漏關稅、逃避管制之問題；又其輸出入並無相關簽審規定，且轉運其他自由貿易港區僅須以F4報單向海關通報，海關無需介入查核，似欠缺逃避檢查之疑慮。對此有利於上訴人之事證及見解是否可採，原審恝置不論，徒以被上訴人向上級機關陳報案情後，改制前財政部關稅總局101年5月21日臺總局保字第1011009244號函仍然認為上訴人之行為屬於私運行為，遽認被上訴人據此對上訴人為裁罰，並無不合。其判決理由尚難謂完備。
㈣再依行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為
非出於故意或過失者，不予處罰。」可知違反行政法上義務之行為人，其主觀責任條件有故意及過失之分，且須因故意或過失致有違反行政法上義務之行為，始得加以處罰。所謂故意，係指行為人對於構成違規之事實及該事實係屬違規，明知並有意使其發生者（直接故意），或行為人對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意，且知悉該事實係屬違規者（間接故意）而言；所謂過失係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者（無認識之過失），或行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者（有認識之過失）而言。又按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」，所謂「不知法規」係指行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務之情形，此觀本條文之立法理由自明。故縱然於行為時知有法規之存在，但就法規之適用有所誤認者，亦屬「不知法規」（學理上稱為禁止錯誤）；如行為人按其情節應注意，並能注意，而不注意以致不知法規者，雖有過失而不得免除行政處罰責任，但得按其情節，減輕或免除其處罰。
㈤揆諸自由貿易港區設置管理條例第21條第1項、第2項分別就
「供營運之貨物」及「自用機器、設備」予以規定；同條例第24條第1項將「供營運之貨物」及「自用機器、設備」予以區分並列；同條例第25條第1項將「貨物、機器、設備」區分並列；而同條例第17條第1項、第2項及第38條第3項卻僅就「貨物」為規範，則在自由貿易港區設置管理條例、海關緝私條例及相關法規命令（例如自由貿易港區貨物通關管理辦法），就何謂「貨物」均無定義的情形下，一般人理解為「貨物」與「機具」不同，前者並不包括後者，尚非無據。參以被上訴人對於高雄港自由貿易港區專責人員雖有一系列之訓練課程，並印有課程講義要求上訴人派員參加講習，該等課程包括如「自由港貿易港區通關作業手冊」、「自由貿易港區貨物通關管理辦法」、「自由貿易港區設置管理條例」、「自由貿易港區相關法令介紹」等（參原審卷一原證36號)，惟稽諸該等課程講義內容，並未宣導自由貿易港區設置管理條例第17條第1項、第2項及第38條第3項規定之貨物包括「自用機器、設備」。何況上訴人將本案三部門式起重機運往基隆港自由貿易港區繼續供自用前，已向高雄港務局與基隆港務局提出申請，並取得機具移運之許可（如前所述），可見上訴人自始即有依法申報之意願，似係基於「機具非貨物」的主觀理解，而未向海關（被上訴人）申報。則上訴人主張其不知本案起重機係該條例第17條第1項之貨物，及系爭運輸行為構成同條例第38條第3項規定的處罰要件，而有禁止錯誤的情形，似非不可採信。以上事證攸關上訴人是否因不知法規而誤觸法網，其不知法規是否有過失，如有過失，按其情節，得否減輕或免除其處罰。原審未詳予論究，徒以上訴人就其自由港區貨物輸往其他自由港區，應向海關辦理通報事宜，自無不知之理，則其應注意並能注意，卻疏未注意，而將系爭門式起重機自高雄港第120號碼頭（PBE08）自由港區，轉運至上訴人所屬基隆貨櫃集散站內（屬基隆港自由港區）時，均未以F4報單向海關辦理通報，即難謂無過失，涉有將進儲自由港區之免稅貨物擅自運入其他自由港區之違章情事，遽認被上訴人依自由貿易港區設置管理條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，裁處上訴人貨價1倍之罰鍰計47,087,604元，併沒入涉案貨物，並無不合。其判決亦嫌速斷。
㈥綜上所述，原判決認事用法及其理由既有上開瑕疵，且影響
裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，即為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 江 幸 垠法官 姜 素 娥法官 胡 國 棟法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 12 月 31 日
書記官 邱 彰 德