最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第704號上 訴 人 陳健榮(即陳健興等之被選定當事人)訴訟代理人 丁榮聰律師複 代理 人 許文懷律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 廖學興律師
林倖如律師潘英芳律師上列當事人間有關大眾捷運系統事務事件，上訴人對於中華民國103年10月16日臺北高等行政法院101年度訴字第1700號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於上訴人領取地上物處理費用所涉權益分配部分及該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人與陳健興、吳重盛、呂淑娟、陳日松、呂流溢(原名呂良溢)、周清塗及周清欽等8人(下稱上訴人等8人)所有坐落臺北縣○○鎮(現為新北市○○區○○○段○○○小段1-83、1-140、1-149、1-90、1-92、1-93、6-4、6-5、6-6、13-
3、13-4、13-6、13-7地號等土地(下稱系爭土地)，原編定之都市計畫使用分區為廣場兼停車場用地，經臺灣省都市計畫委員會民國79年6月16日第387次會議決議修正為捷運系統用地，並納入聯合開發範圍，而為臺北都會區大眾捷運系統淡水線淡水站前捷運系統用地(新北市○○區○○路○○○○路口)。被上訴人為進行相關捷運系統工程，自84年6月30日起先後與上訴人等8人簽訂大眾捷運系統土地聯合開發契約書(下稱系爭聯合開發契約)，約定由渠等提供土地與被上訴人依79年2月15日訂定發布(下同)之大眾捷運系統土地聯合開發辦法(89年10月2日修正發布名稱為大眾捷運系統土地開發辦法，下稱聯合開發辦法)合作興建聯合開發建築物，並就土地所有權人提供土地、開發方式、地上建物之處理、保證事項、土地及建物權利義務分配、費用及稅捐分攤、交付證件及產權登記、投資興建、營運管理、違約處理、解除契約、其他約定及特別約定事項等為約定。另方面，被上訴人與同為土地提供人之駱榮吉、駱榮吉之合作人即連帶債務人名統建設股份有限公司(下稱名統公司)、威利建設股份有限公司、家旺建設有限公司等，於93年6月10日簽訂臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發投資契約書(下稱系爭投資契約)，就開發方式、建造成本、權益分配、設計監造及請領建造執照、保險、施工、完工期限、產權登記、稅費負擔、履約保證金、保固及保固保證金、管理與監督、違約罰則、契約之解除與終止、附則及特別約款等為約定。上訴人等8人認為「權益分配時，關於捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用，應依系爭聯合開發契約第7條第5項約定，計入聯合開發之建造費用，由建物取得人按建物面積比率分攤。上訴人依規定領得之地上物補償費，受法律之保護，但是被上訴人卻於權益分配時逕行回收，使上訴人之原可分得價值，於減去回收金額後，上訴人在權益分配中應分得的建物坪數及相對應之土地持分因而減少，此部分被上訴人即有不當得利；另外系爭聯合開發契約未約定上訴人捐贈捷運設施土地持分予被上訴人，被上訴人應將上訴人捐贈之捷運設施土地持分，返還上訴人及其他區分所有權人」等情，遂推由陳健榮為被選定當事人，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院(下稱原審法院)101年度訴字第1700號判決(下稱原判決)駁回。上訴人不服，提起本件上訴，求為判決(一)關於上訴人所稱地上物處理費之回收，應計入聯合開發之建造費用爭議部分：⑴先位聲明：原判決廢棄；廢棄部分，被上訴人應給付上訴人新北市○○區○○路○號建物及相對應持分之新北市○○區○○段○○○○○號土地，如下：①新北市○○區○○路○號建物之樓層及權利範圍：陳健榮1527/10萬(6樓)、陳健興1527/10萬(6樓)、吳重盛70/10萬(1樓)、呂淑娟2975/10萬(6樓)、陳日松622/10萬(1樓)、呂流溢1465/10萬(6樓)、周清塗384/10萬(1樓)、周清欽173/10萬(1樓)；②上開樓層及權利範圍，相對應之1454地號土地所有權持分：陳健榮94/10萬、陳健興94/10萬、吳重盛6/10萬、呂淑娟183/10萬、陳日松57/10萬、呂流溢90/10萬、周清塗35/10萬、周清欽16/10萬。⑵備位聲明：原判決廢棄；廢棄部分，被上訴人應給付上訴人下列新臺幣(下同)金額：陳健榮2,398,364元、陳健興2,398,364元、吳重盛407,534元、呂淑娟4,672,063元、陳日松3,633,057元、呂流溢2,299,205元、周清塗2,240,892元、周清欽1,008,027元。(二)關於上訴人所稱應返還其捐贈捷運設施土地持分之爭議部分：原判決廢棄；廢棄部分，被上訴人應將上訴人如下捐贈予被上訴人之捷運設施土地(新北市○○區○○段○○○○○號土地)持分，返還上訴人及其他區分所有權人：陳健榮98/10萬、陳健興98/10萬、吳重盛5/10萬、呂淑娟239/10萬、陳日松188/10萬、呂流溢28/10萬、周清塗90/10萬、周清欽90/10萬。
二、上訴人起訴主張略以：
(一)上訴人提供土地參加臺北市大眾捷運系統土地聯合開發案(下稱系爭聯合開發案)，與被上訴人訂有系爭聯合開發契約，依契約第14條特別約定事項，捷運設施未使用到之土地其地上物處理費回收方式為計入被上訴人參與聯合開發之成本，系爭投資契約第18條載明應依系爭聯合開發契約第7條第5項約定，計入聯合開發之建造費用，由建物取得人按建物面積比率分攤。
(二)本案原有建築物經改制前臺北縣政府92年5月19日北府工新字第09203184552號公告，依土地徵收條例第28條等規定強制拆除清除地上物。地主依規定領取徵收地上物補償費，受法律之保障，被上訴人不能全額直接向上訴人(地主)回收，溢收金額應歸還上訴人。
(三)依建築法第11條規定，建築基地原為數宗者，於申請建築前應合併為一宗。被上訴人將捷運系統內捷運設施用地與捷運設施未到之土地，合併為一宗建築基地，興建聯合開發大樓，今捷運設施(出入口)位於建築基地上，所謂的捷運設施未到之土地，事實上並不存在，被上訴人也因將捷運設施(出入口)用地參與聯合開發大樓興建，且參與權益分配，並取得建物及其應持分之土地。回收上述「捷運設施未使用到之土地其地上物拆遷補償費用」之法律原因已不存在，應視為不當得利。
(四)被上訴人回收捷運設施未使用到之土地其地上物拆遷補償費用，同時又取得上述捷運設施用地參與聯合開發分配得到之利益58,436,712元，二者之一應視為不當得利。被上訴人因捷運設施用地參與聯合開發分配得到之利益58,436,712元，小於回收地上物處理費68,640,389元，上訴人請求判決58,436,712元為被上訴人不當得利，應從回收地上物處理費68,640,389元扣除。
(五)系爭聯合開發契約未約定要求上訴人捐贈捷運設施土地持分予被上訴人，臺北市捷運局於81年7月16日說明會也明確說明「捷運出入口」與「聯合開發大樓」本分開獨立，今捷運設施(捷運出入口)位於建築基地法定空地上，土地持分依法歸聯合開發大樓區分所有權人共有，上訴人無權捐贈，捐贈行為侵害大樓之其他區分所有權人權益。又上訴人回饋增加之可建樓地板面積2分之1予被上訴人，並且捐贈給被上訴人因而取得的建物所應持分之土地所有權，等同捐贈捷運設施土地予被上訴人，被上訴人無權再要求上訴人捐贈捷運設施土地持分。且法定空地依法歸聯合開發大樓之區分所有權人共有，被上訴人應將上訴人捐贈予被上訴人之捷運設施土地持分，返還上訴人及其他區分所有權人。
(六)上訴人提供土地參加系爭聯合開發案，與被上訴人簽訂聯合開發契約，自應向簽約機關請求給付。本件爭執之「計入甲方參與聯合開發成本之地上物拆遷補償費用」回收一事，非屬投資人與土地提供人協商範圍，上訴人與投資人間，無合約關係，無向投資人請求給付之理由。主建物拆遷補償費、附屬建物拆遷補償費、電話遷移費、違章建築拆遷補償費、營業補助費應計入被上訴人參與聯合開發之成本，上訴人對此並無異議，但被上訴人不應直接向地主個人回收。
(七)本基地原為廣場兼停車場用地時，被上訴人即規劃將捷運出入口設於此廣場兼停車場上，需用機關為被上訴人，應提供作相關公共設施所需土地為捷運站出入口。本案將廣場兼停車場用地修正為捷運系統需用土地，供公共設施使用之土地「捷運出入口」，應由被上訴人依發放地價款當期徵收條件補償後取得。被上訴人不能同時要求上訴人回饋增加之可建樓地板面積2分之1予主管機關，且捐贈給主管機關因而取得的建物所應持分之土地所有權後，再要求上訴人捐贈捷運設施土地所有權。且捷運設施需用土地之土地已為被上訴人使用，拿去參加聯合開發，捷運設施(地下道出入口、廣場)位於聯開大樓法定空地，依約被上訴人僅可取得捷運設施所需用之室外空間使用權，不是土地持分所有權。
(八)被上訴人向上訴人回收的是上訴人分配到的1樓及6樓之樓地板面積，被上訴人將之與投資人換得其他樓層之樓地板面積，乃被上訴人與投資人間之行為，上訴人已向投資人表示應依訴訟結果辦理，投資人持有建物1樓及6樓之部分所有權，並非不知情之第三人，被上訴人所稱無給付可能性，顯非合理。而上訴人參加聯合開發是否獲得利益，或獲益多少，與回收地上物處理費及捐贈捷運設施用地等事無關。
(九)兩造既簽訂系爭聯合開發契約，被上訴人即有義務依契約執行，不當捐贈及利益均應返還上訴人，爰提起一般給付訴訟，求為判決(一)關於上訴人所稱地上物處理費之回收，應計入聯合開發之建造費用爭議部分：⑴先位聲明：被上訴人應給付上訴人新北市○○區○○路○號建物及相對應持分之新北市○○區○○段○○○○○號土地，如下：①新北市○○區○○路○號建物之樓層及權利範圍：陳健榮1527/10萬(6樓)、陳健興1527/10萬(6樓)、吳重盛70/10萬(1樓)、呂淑娟2975/10萬(6樓)、陳日松622/10萬(1樓)、呂流溢1465/10萬(6樓)、周清塗384/10萬(1樓)、周清欽173/10萬(1樓)；②上開樓層及權利範圍，相對應之1454地號土地所有權持分：陳健榮94/10萬、陳健興94/10萬、吳重盛6/10萬、呂淑娟183/10萬、陳日松57/10萬、呂流溢90/10萬、周清塗35/10萬、周清欽16/10萬。⑵備位聲明：被上訴人應給付上訴人下列金額：陳健榮2,398,364元、陳健興2,398,364元、吳重盛407,534元、呂淑娟4,672,063元、陳日松3,633,057元、呂流溢2,299,205元、周清塗2,240,892元、周清欽1,008,027元。
(二)關於上訴人所稱應返還其捐贈捷運設施土地持分之爭議部分：被上訴人應將上訴人如下捐贈予被上訴人之捷運設施土地(新北市○○區○○段○○○○○號土地)持分，返還上訴人及其他區分所有權人：陳健榮98/10萬、陳健興98/10萬、吳重盛5/10萬、呂淑娟239/10萬、陳日松188/10萬、呂流溢28/10萬、周清塗90/10萬、周清欽90/10萬。
三、被上訴人答辯略以：
(一)依系爭聯合開發契約第9條第1項、第5條第4項及系爭投資契約第5條第1項約定，上訴人就系爭聯合開發案之權益分配，係由上訴人自行與投資人協商為之，並由投資人於建物完成後，依協商結果，辦理產權過戶登記。如上訴人認為依投資人提出之權益分配方式，分得價值不足，其請求對象應為投資人，而非被上訴人。
(二)系爭地上物拆遷補償費之處理及回收分配方式，於系爭聯合開發契約第3條及第14條第2項特別約定，係雙方合意修正契約第3條第1項第1款，非被上訴人單方變更契約內容，雙方應依約辦理。又雙方於92年2月17日召開「捷運淡水線淡水站捷運系統用地內之地上物處理費回收事宜」會議已合意約定回收分配方式，系爭地上物拆遷補償費，非系爭聯合開發契約第7條第5項所稱之「經甲乙雙方及投資人共同認定應計入成本之必要費用」。上開會議就系爭地上物拆遷補償費事宜，提出協議方案之約定，如被上訴人同意地上物處理費中之自動拆除獎勵及救濟金、人口傢俱搬遷救濟金及人口傢俱搬遷費不列入回收之聯合開發成本，則地主需同意承諾將地上物處理費之主建物及附屬建物拆遷補償費及違章建築處理費計入被上訴人參與本基地聯合開發貢獻成本，於權益分配時回收；另權益分配時回收之方式，先計算各地主領取本案之地上物處理費金額，扣除前述3項免予回收之費用，所剩金額即為公地主回收之費用。該會議紀錄並記載地主表示「有關費用回收乙節，可勉予同意」，嗣系爭地上物92年6月17日拆除完畢，包括上訴人在內之地主亦依規定領取補償費。準此，有關「捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用」依上開會議之雙方協議結果辦理，除自動拆除獎勵金、人口傢俱搬遷救濟金及人口傢俱搬遷費等3項獎勵金不納入回收外，其餘包含主建物及附屬建物拆遷補償費、違章建物處理費、電話遷移費、營業補助費等項地上物處理費用，仍應計入被上訴人參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收。
(三)上訴人主張本件權益分配應分得之價值，其計算方式及請求亦不合理。蓋上訴人先位請求被上訴人給付新北市○○區○○路○號1樓及6樓建物部分，並非被上訴人於系爭開發案分配到之樓層，被上訴人對該等建物無處分權，無給付可能。至上訴人備位請求不當得利金額部分，因被上訴人並無不當得利，上訴人將被上訴人原應回收之地上物處理費68,640,389元先扣除被上訴人不當得利金額58,436,712元，已有不當，而上訴人已聲明請求被上訴人應將其捐贈之捷運設施土地持分之不當得利歸還，亦有重複。另上訴人將被上訴人原應回收之地上物處理費，計入聯合開發成本之必要費用，由所有建物取得人按建物面積比率分擔，將造成未領取地上物處理費之建物取得人(如投資人、公地主等)必須負擔其他人領取之費用，顯不公平。且未慮及1樓、6樓各有其應分攤之共有部分，亦不合理。
(四)上訴人依聯合開發辦法第38條及系爭聯合開發契約第5條第3項第5款約定，應負擔捷運設施需用之樓地板面積及室外空間所應持分之土地所有權，被上訴人依系爭聯合開發契約第5條第2項第1款、第4款約定，取得捷運設施所需用之室外空間及其應持分土地所有權部分，合法有據，並無不當得利。況本件變更都市計畫後，原容積由260%變更為400%(差額2分之1應回饋地方主管機關)，獎勵後之最大容積率不得大於420%，依系爭建物使用執照面積計算表可知，捷運獎勵面積約20%，與前揭都市計畫獎勵為140%，獎勵面積二者計160%。
土地所有權人依契約第5條第3項約定，除可取得原容積260%外，另可取得前揭獎勵之半數即約80%，若非本件開發土地有無償提供捷運設施所需空間及其應持分土地所有權情形，焉有增加160%獎勵容積率之可能。例如，以上訴人所稱建物價值為2,892,432,830元計算，總容積由260%增加到420%，建物總價值增加1.615倍，即原容積260%時之建物價值為1,790,553,657元，獎勵容積後建物價值增加1,101,879,173元，遠超過上訴人所稱無償提供捷運設施用地所應持分之土地價值58,436,712元，包含上訴人等地主，均因參與聯合開發獲取相當利益，未受損害。另上訴人與其他區分所有權人就所謂捐贈土地持分之返還，無合一確定必要，上訴人請求給付對象包括上訴人以外之區分所有權人，亦顯無理由。
(五)系爭聯合開發用地，雖包含「捷運設施用地」與「捷運設施未使用到之土地」，然均未有系爭聯合開發契約第5條第1項提供相關公共設施使用之情形，本件無契約第5條第1項之適用，其權利義務分配方式應依該條第2項、第3項為分配，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴。
四、原判決略以：
(一)系爭聯合開發契約載明土地所有權人願意提供土地與被上訴人依照聯合開發辦法合作興建聯合開發建築物等語；就開發方式，於契約第2條約定：「一、甲方主動評選之聯合開發基地，由甲方(或委託)辦理基本設計及研擬聯合開發計畫。
但甲方尚未進行(或委託)前，乙方得檢附聯合開發基地範圍內土地面積合計逾3分之1，或所有權人過半數及土地面積合計過半數之土地所有權人之委託書及相關文件向甲方申請同意後自行辦理基地設計及研擬聯合開發計畫。……二、聯合開發計畫之土地使用如涉及都市計畫或區域計畫變更者，由甲方協調辦理或協助投資人依法完成變更程序後再公告實施。……三、聯合開發計畫內之公有土地依法令須經該管民意機關同意及經行政院核准者，由甲方負責協調辦理……。四、甲方依照大眾捷運系統土地聯合開發辦法第12條及第13條規定徵求聯合開發投資人……。」就土地及建物權利義務分配，於契約第5條約定雙方取得之建物及土地，第9條約定聯合開發的興建事宜，第10條復約定：「一、本建物除捷運系統使用部分由甲方全權負責外，其餘部分之營運管理事宜由甲方依照大眾捷運系統土地聯合開發辦法之規定辦理，並由甲方與投資人簽訂營運契約書，本建物須委託營運人統一經營者，雙方應予配合。二、為使本建物營運健全及維護使用人之安全、外觀設備、環境品質，乙方同意全權委託投資人另訂營運管理章程及大樓管理公約報經甲方核備後共同遵守，並接受甲方之監督與管理。」足見，系爭聯合開發契約是被上訴人依大眾捷運法及聯合開發辦法之授權，與上訴人訂定，作為履行公共任務之手段，其契約內容受大眾捷運法及聯合開發辦法所規範，依訂約整體目的、約定之給付內容與效力綜合判斷，系爭聯合開發契約應屬行政契約。
(二)觀察系爭聯合開發契約，整個聯合開發基地範圍包括捷運系統用地及毗鄰土地，提供土地者之地上物，並因之有不同的拆除配合時間，及地上物補償費之是否計入聯合開發成本的差異。關於捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用，已於契約第14條第2項約定：「本契約書第3條第1項(一)雙方同意修正為：有關拆遷補償處理悉依當地舉辦公共工程拆遷補償之規定辦理。『捷運系統用地』範圍內捷運設施用地上之地上物拆遷補償費由捷運特別預算支付後不計入聯合開發成本。捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用，由捷運建設特別預算補償後計入甲方(指被上訴人)參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收。」而被上訴人與投資人間之系爭投資契約第18條約定：「依據本土地聯合開發契約書第14條特別約定事項規定，『捷運系統用地』範圍內捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用係由捷運建設特別預算補償後計入本府參與聯合開發之成本共計新臺幣68,640,389元，並於權益分配時回收。」則上訴人主張渠等受領之地上物補償費，應依系爭聯合開發契約第7條第5項約定，計入聯合開發之建造費用，並由建物取得人按建物面積比率分攤，即無可採。
(三)關於系爭聯合開發案，土地提供者與被上訴人間之土地及建物權利義務分配，被上訴人可取得之建物及土地所有權與負擔義務規定於系爭聯合開發契約第5條第2項：「甲方取得之建物及土地所有權與負擔義務如左：(一)取得捷運設施需用之樓地板面積及捷運系統需用之室外空間。……(四)無償取得前三款建物(含共同使用部分)所應持分之土地所有權。……」第6條費用及稅捐分攤部分，並約定：「除當事人間另有約定者外，依左列規定辦理。……二、土地增值稅：……但依第5條約定計算，乙方應移轉所有權與甲方者應依捐贈方式辦理。」則上訴人表示捷運設施之土地持分，應是系爭聯合開發建物之所有區分所有權人共有，不應由被上訴人取得，應屬誤解，其以此部分被上訴人係不當得利，而主張被上訴人應予返還予上訴人及其他區分所有權人，自無可取。
(四)系爭聯合開發契約已約定上訴人的給付內容為「提供土地」，給付的特定用途是「依開發辦法合作興建聯合開發建築物」。且依大眾捷運法第5條及第7條規定，有效利用土地資源、促進地區發展、順利取得捷運工程用地、籌措捷運工程建設財源、導入民間資金參與都市建設等為聯合開發之法定目的，79年2月15日訂定之聯合開發辦法第38條(即現行第29條規定)並針對依該辦法申請投資聯合開發且無償提供捷運設施所需空間及其應持分土地所有權者，其建築物樓地板面積與高度，可以依一定要件放寬為規定。而因此增加之可建樓地板面積，復經兩造於系爭聯合開發契約第5條第2項第3款、第4款及同條第3項第3款、第4款，明訂由雙方各取得半數。據此，系爭聯合開發契約第5條第2項第1款、第4款關於由被上訴人取得捷運設施需用之樓地板面積及捷運系統需用之室外空間，及無償取得該款建物(含共同使用部分)所應持分之土地所有權之約定，乃有助被上訴人執行職務，衡情給付相當且具正當合理關聯。
(五)從而，被上訴人基於系爭聯合開發契約，取得捷運設施需用之樓地板面積及捷運系統需用之室外空間，及無償取得該款建物(含共同使用部分)所應持分之土地所有權；被上訴人將上訴人所領取捷運設施未使用到之土地地上物補償費，計入被上訴人參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收，均有法律上之原因，並不構成公法上不當得利。上訴人主張被上訴人不應將上訴人所領取之地上物補償費，計入被上訴人參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收，此部分為被上訴人不當得利，被上訴人並應返還受贈自上訴人之捷運設施土地持分云云，為無理由，而判決駁回上訴人在第一審之訴。
五、本院查：
(一)關於上訴人領取地上物處理費用所涉權益分配部分（即起訴聲明第一項部分）：
(１)原判決關於此部分固非無見，惟按79年2月15日依大眾捷運法第7條第4項規定訂定發布之聯合開發辦法第3條第3款規定：「本辦法用語定義如左：……三、場、站鄰近建築物：係指聯合開發計畫地區範圍內與『大眾捷運系統場、站設施』或『站前廣場』、道路土地毗鄰之建築物。」及第17條規定：「『場、站周圍廣場』及鄰近道路下層空間得聯合開發項目如左：……」可知，「大眾捷運系統場、站設施」與「站前廣場」、「場、站周圍廣場」有別。又觀諸被上訴人向原審提出102年4月23日行政訴訟陳報狀之附表二(參見原審卷第161頁)標題記載「淡水線淡水站三角廣場聯合開發範圍之土地清冊」暨102年5月7日行政訴訟答辯(三)狀之被證7(101淡使字第00259號使用執照竣工圖說及面積計算表)及被證8(擬定淡水都市計畫【捷運系統淡水站前捷運系統用地】細部計畫書節本)，系爭土地是否開發為「站前廣場」？復按系爭聯合開發契約第1條第3項約定：「乙方提供土地：……三、乙方提供土地屬捷運系統需用土地、或雖屬毗鄰土地但需與捷運系統工程同時施工共構基礎者，應配合捷運系統工程建設之需要，依甲方通知之期限(本契約簽訂生效前，甲方已通知者，依已通知之期限)，先行拆除地上無償提供土地供甲方使用，乙方絕無異議。屬捷運系統毗鄰土地而無興築共構基礎之需者，乙方應於聯合開發之建造執照領取後投資人預定開工前10日騰空土地交甲方或投資人建築使用。」可知，系爭聯合開發案之土地提供人提供之土地，或屬捷運系統需用土地，或屬捷運系統毗鄰土地，後者再區分為二，一為需與捷運系統工程同時施工共構基礎者，一為無興築共構基礎之需者。且按系爭聯合開發契約第3條第1項第1款、第2項第2款約定：「地上建物之處理：一、屬捷運系統用地(或交通用地)部分：(一)有關拆遷補償處理悉依當地舉辦公共工程拆遷補償之規定辦理。捷運系統『交通用地』範圍內捷運設施用地上之地上物拆遷補償費由捷運系統建設特別預算支付後不計入聯合開發成本。捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用計入該土地之聯合開發成本，並於分配權益時結算之。……二、屬捷運系統(或交通用地)之毗鄰土地部分：……(二)前款地上物屬合法房屋者，得申請甲方依照當地舉辦公共工程拆遷補償之規定計算補償所需費用，供投資人墊支先行補償。其費用除捷運設施需用部分經甲方核定得不計入聯合開發成本者外，餘均應計入各該土地提供人之聯合開發成本，於確定聯合開發建物起造人時結算之。但乙方與投資人間另有約定且其約定不影響他人之權利者，依其約定辦理。」及第14條第2項約定：「本契約書第3條第1項(一)雙方同意修正為：有關拆遷補償處理悉依當地舉辦公共工程拆遷補償之規定辦理。『捷運系統用地』範圍內捷運設施用地上之地上物拆遷補償費由捷運特別預算支付後不計入聯合開發成本。捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用，由捷運建設特別預算補償後計入甲方參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收。」暨系爭投資契約第18條約定：「特別約款：依據本土地聯合開發契約書第14條特別約定事項規定，『捷運系統用地』範圍內捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用係由捷運建設特別預算補償後計入本府參與聯合開發之成本共計新臺幣68,640,389元，並於權益分配時回收。」可知，系爭聯合開發案處理地上建物後，提供之土地若屬捷運系統需用土地者，土地提供人所領取之地上物處理費用應否計入聯合開發成本區分為二，一為所領取者是捷運設施用地上之地上物拆遷補償費，不計入聯合開發成本，一為所領取者是捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用，應計入被上訴人參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收；提供之土地若屬捷運系統毗鄰土地者，土地提供人所領取之地上物處理費用，原則上應計入土地提供人之聯合開發成本，於確定聯合開發建物起造人時結算之，例外捷運設施需用部分經被上訴人核定得不計入聯合開發成本者，或土地提供人與投資人間另有約定且其約定不影響他人之權利者。兩造就系爭土地屬捷運系統需用土地，而非捷運系統毗鄰土地乙節，並不爭執，所爭執者厥為系爭土地關於起訴聲明第一項部分究係捷運設施用地，或是捷運設施未使用到之土地。觀諸系爭聯合開發契約就「捷運設施用地」或「捷運設施未使用到之土地」之用語並未定義，倘系爭土地關於此部分開發為「站前廣場」，則依兩造之協議或相關書、圖等文件資料，究竟應歸類為上訴人主張之「捷運設施用地」，抑或是被上訴人抗辯之「捷運設施未使用到之土地」？且現況捷運設施是否使用到系爭土地關於此部分，上訴人領取地上物處理費時，將系爭土地關於此部分歸類為「捷運設施未使用到之土地」是否有誤？因此等疑點攸關上訴人就系爭聯合開發案所領取之地上物處理費用，究竟係不計入聯合開發成本，抑或是應計入被上訴人參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收，影響兩造之權益分配甚鉅，自有調查釐清並敘明其理由之必要；然原判決關於此部分，並未調查釐清並敘明其理由，遽謂系爭土地關於此部分俱為捷運設施未使用到之土地，上訴人所領取之地上物補償費應計入被上訴人參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收云云，容有判決不備理由之違法。
(２)綜上所述，原判決關於此部分既有上述判決不備理由之違法情事，且有就上述疑點未予調查釐清之處，而上開情事將影響本案判決關於此部分之結果，故上訴人指摘原判決關於此部分違背法令，求予廢棄，為有理由；又其事證尚有未明之處，有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決關於此部分廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。
(二)關於捷運設施所應持分之土地所有權部分（即起訴聲明第二項部分）：
(１)又按77年7月1日制定公布之大眾捷運法第5條規定：「(第1項)地方政府建設大眾捷運系統所需經費，應循預算程序由左列各款籌措之：一、各該地方政府之一般財源。二、上級政府補助。三、都市建設捐部分收入之提撥。四、第7條之土地開發收入。五、其他經政府核准之收入。(第2項)地方政府為建設大眾捷運系統，得發行建設公債。(第3項)路網跨越不相隸屬之行政區域者，其經費之分擔應由各級政府協議定之，協議不成者，由中央主管機關核定之。(第4項)大眾捷運系統由民間投資興建者，資金自行籌措。」及第7條規定：「(第1項)為有效利用土地資源，促進地區發展，地方主管機關得自行開發或與私人、團體聯合開發大眾捷運系統場、站與路線之土地及毗鄰地區之土地。(第2項)聯合開發用地作多目標使用者，得調整當地之土地使用分區管制或區域土地使用管制。(第3項)聯合開發用地得以市○○○○區段徵收方式取得。協議不成者，得徵收之。(第4項)聯合開發辦法，由交通部會同內政部定之。」次按79年2月15日訂定發布之聯合開發辦法第12條規定：「聯合開發用地部分為公有，部分為私有或全部為私有時，其開發投資人依左列順序定之：一、土地所有權人。二、公告徵求其他私人、團體。」第13條規定：「(第1項)前條第1款土地所有權人應於執行機關書面徵求投資意願之日起2個月內明確答覆，逾期不為答覆者，視為放棄優先投資。(第2項)聯合開發用地為共有者，土地所有權人為前項之答覆時，應一併檢附共有人應有部分合計逾3分之2，或共有人過半數及其應有部分合計過半數之同意書，未檢附或檢附不齊者，視為放棄優先投資。(第3項)前條第2款有二以上私人或團體申請投資時，除斟酌各申請人之開發能力及開發建議書外，以其開發計畫對於都市發展之貢獻程度及其提供主管機關獲益成數較高者為優先考慮因素。」及第38條規定：「依本辦法申請投資聯合開發且無償提供捷運設施所需空間及其應持分土地所有權者，其建築物樓地板面積與高度得依左規定放寬：一、除捷運設施使用部分樓層不計入總樓地板面積外，得視個案情形酌予增加，但增加之樓地板面積，以不超過提供捷運系統場、站及相關設施使用之土地面積，乘以地面各層可建樓地板面積之和與基地面積之比，乘以2分之1為限。二、除捷運設施使用部分樓層之高度得不計入高度限制外，並得視個案情形酌予增加，但增加部分以不超過該地面前道路寬度之1倍，並以30公尺為限。」再按83年5月20日公布之司法院釋字第348號解釋理由書釋示：「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」另按88年2月3日公布(自90年1月1日施行)之行政程序法第135條規定：
「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」及第137條第1項、第3項規定：「(第1項)行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規定︰一、契約中應約定人民給付之特定用途。二、人民之給付有助於行政機關執行其職務。三、人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯。……(第3項)第1項契約應載明人民給付之特定用途及僅供該特定用途使用之意旨。」復按系爭聯合開發契約第5條第2項第1款、第2款、第3款、第4款、第3項第2款、第3款、第4款、第5款、第4項約定：「土地及建物權利義務分配：……二、甲方取得之建物及土地所有權與負擔義務如左：(一)取得捷運設施需用之樓地板面積及捷運系統需用之室外空間。(二)取得因聯合開發變更都市計畫或區域計畫而增加之可建樓地板面積之半數。(三)取得依聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板面積之半數。(四)無償取得前三款建物(含共同使用部分)所應持分之土地所有權。……三、土地提供人取得之建物及土地所有權與負擔義務如左：……(二)取得因聯合開發變更都市計畫或區域計畫而增加之可建樓地板面積之半數。(三)取得依聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板面積之半數。(四)取得前三款建築物(含共同使用部分)所應持分之土地所有權。(五)負擔第1項及第2項第1款至第3款建物所應持分之土地所有權。……四、第3項土地提供人與投資人間對本建物及土地之分配比率、區位及條件，由投資人另行與土地提供人協商。如雙方無法達成協議者，甲方得代為協調，經協調2次後如已獲得各該基地扣除投資人自有土地後，逾3分之2土地面積之所有權人、或土地面積及所有權人皆過半數之同意時，其他土地所有權人應予同意，不得異議。開會通知經以掛號郵寄送達仍未出席者，視同遵從協調結果。經協調2次仍無法達成上述協議時，得交付仲裁，並依仲裁機構判斷辦理，仲裁費用由責任之一方負擔或依責任比例共同負擔。」第6條第2項但書約定：
「費用及稅捐分攤：除當事人間另有約定者外，依左列規定辦理。……二、土地增值稅：……但依第5條約定計算，乙方應移轉所有權與甲方者應依捐贈方式辦理。」及第9條第1項約定：「投資興建：一、本聯合開發之興建事宜，乙方同意由甲方依照大眾捷運系統土地聯合開發辦法相關規定辦理徵求投資人及簽約興建等事宜，有關權利義務分配依第5條第4項辦理。」
(２)原審為原判決關於該部分時，業已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實，且就兩造簽訂之系爭聯合開發契約是被上訴人依前揭大眾捷運法及聯合開發辦法之授權，與上訴人訂定，作為履行公共任務之手段，其契約內容受大眾捷運法及聯合開發辦法所規範，依訂約整體目的、約定之給付內容與效力綜合判斷，系爭聯合開發契約係屬行政契約；系爭聯合開發契約中於84年6月30日簽訂者，雖無直接適用前揭行政程序法第135條及第137條規定之餘地，惟各該規定仍得作為法理於本案檢視之；依前揭大眾捷運法第5條、第7條及聯合開發辦法第38條規定、系爭聯合開發契約第5條第2項第1款、第4款及第6條第2項但書約定，被上訴人無償取得捷運設施需用之樓地板面積(含共同使用部分)所應持分之土地所有權，此舉有助於被上訴人執行職務，衡情給付相當且具正當合理關聯，該部分自有法律上之原因，並不構成公法上不當得利；是上訴人主張捷運設施需用之樓地板面積(含共同使用部分)所應持分之土地所有權，應是系爭聯合開發建物之所有區分所有權人共有，不應由被上訴人取得，該部分為被上訴人之不當得利，被上訴人應返還予上訴人及其他區分所有權人云云，即無可取等情，業已詳述其得心證之理由及法律意見，且就上訴人所主張之論點何以不足採，分別予以指駁甚明，本院核無不合。
(３)被上訴人所屬之捷運工程局81年7月23日(81)北市捷五字第117362號函所檢送之81年7月16日「捷運系統淡水線淡水站站前三角用地聯合開發說明會」紀錄第九-㈡-1點固記載：
「九、本局說明：……㈡1.本基地原都市計畫為公共設施廣場及停車場用地，無使用強度，今若變更為中心商業區，以建蔽率60%，容積率400%進行開發，依規定應回饋一半予政府，此與一般土地進行都市計畫變更，提高開發強度時需提供部分土地做公共設施使用，以回饋社會之用意一致……。」惟就此部分，系爭聯合開發契約第5條第2項第2款、第3款、第3項第2款、第3款業已約定，土地提供者及被上訴人各取得因聯合開發變更都市計畫或區域計畫而增加之可建樓地板面積之半數暨依聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板面積之半數。至前揭聯合開發辦法第38條規定，依聯合開發辦法申請投資聯合開發，得放寬其建築物樓地板面積與高度之前提要件為「無償提供捷運設施所需空間及其應持分土地所有權」，故系爭聯合開發契約第5條第2項第1款、第4款及第6條第2項但書約定，被上訴人無償取得捷運設施需用之樓地板面積(含共同使用部分)所應持分之土地所有權，核與前揭聯合開發辦法第38條規定相符；是被上訴人無償取得該部分之土地所有權，自有法律上之原因，並不構成公法上不當得利；則上訴人猶執上開81年7月16日「捷運系統淡水線淡水站站前三角用地聯合開發說明會」紀錄第九-㈡-1點之內容，遽謂被上訴人無償取得該部分之土地所有權，並無法律上之原因，構成公法上不當得利，應返還予上訴人及其他區分所有權人云云，尚難採信。
(４)綜上所述，原判決關於該部分核無違誤，上訴人仍執前詞，指摘原判決關於該部分違誤，求予廢棄，被上訴人應將上訴人如下捐贈予被上訴人之捷運設施土地(新北市○○區○○段○○○○○號土地)持分，返還上訴人及其他區分所有權人：
陳健榮-98/10萬、陳健興-98/10萬、吳重盛-5/10萬、呂淑娟-239/10萬、陳日松-188/10萬、呂流溢-28/10萬、周清塗-9 0/10萬、周清欽-90/10萬，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為一部無理由、一部有理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 26 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 許 金 釵法官 劉 穎 怡法官 汪 漢 卿法官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 11 月 26 日
書記官 彭 秀 玲