最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第705號上 訴 人 張雍鑫訴訟代理人 張獻村律師被 上訴 人 行政院代 表 人 毛治國被 上訴 人 內政部代 表 人 陳威仁上列當事人間國家公園法事件，上訴人對於中華民國104年3月26日臺北高等行政法院103年度訴更一字第93號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人內政部(下稱內政部)依國家公園法第7條及其施行細則第6條規定，檢陳墾丁國家公園計畫第3次通盤檢討計畫(下稱第3次通盤檢討計畫)書、圖，報經被上訴人行政院(下稱行政院)以民國100年11月7日院臺建字第1000106932號函核定，內政部以100年11月17日台內營字第1000221466號公告，自100年11月25日起生效。上訴人因認前開行政院核定及內政部公告第3次通盤檢討計畫係行使偽造文書、侵占人民土地，乃提起訴願，訴請撤銷第3次通盤檢討計畫、歸還土地及給付租金等，經行政院101年12月21日院臺訴字第1010153809號決定訴願不受理。上訴人不服，以前開訴願決定適用法規顯有錯誤為由，申請再審，經行政院102年4月17日院臺訴字第1020131274號決定再審駁回。上訴人仍不服，以前開再審決定適用法規顯有錯誤為由，申請再審，經行政院102年7月4日院臺訴字第1020135586號決定再審不受理。上訴人猶不服，提起行政訴訟，經原審法院102年度訴字第1361號裁定(下稱前程序原審裁定)駁回。上訴人仍表不服，提起抗告，經本院103年度裁字第1169號裁定(下稱本院廢棄裁定)廢棄前程序原審裁定，發回原審法院更為裁判，經原審法院103年度訴更一字第93號判決(下稱原判決)駁回。上訴人猶表不服，提起本件上訴，求為判決廢棄原判決，撤銷墾丁國家公園大違章建物，被上訴人應返還建地：坐落屏東縣○○鄉○○○段389、389-1地號乙種建築用地6分078公厘，農牧養殖用地：坐落同段389-3、746-1、746-2、746-3、74
7、748、748-1、748-2、392地號農牧養殖用地1甲6分8公厘，暨林地：坐落屏東縣○○鎮○○○段○○○○○號林地1906公頃(下稱系爭土地)予上訴人，並恢復原來編定，且被上訴人應連帶給付上訴人租金新臺幣(下同)300,400,300元。
二、上訴人起訴主張略以：國家公園依法應擇在無人居之荒野公共國有土地之上，國家公園之範圍只有四區，分別為遊憩、歷史遺址、生態保護、非人力造成之風景奇異區，均在無人煙之荒野，加上一條連外道路，國家公園法第1條至第9條明白規定。現在「墾丁國家公園占領恆春半島109個村里，包括公私土地，公私房舍，所有省縣道路都屬所有」，是根據營建署偽造之文書施做，不是依據國家公園法施做。總結「墾丁國家公園區域」占領恆春半島村落，利用公園偽造「國家」，偽造「警察統治」，全副武裝對付居民。不僅設立之程序「內政部國家公園計畫委員會」未組成，國家公園區域之選定、計畫之審議，未實際進行國有公地之勘測鑑定程序，未依法撥用國有公地，都是違法的。墾丁國家公園106區區域之土地，未依法使用國有公地而使用村里聚落，是違法的。因此「墾丁國家公園區域」牴觸國家公園法、國內外設置國家公園之原則、土地範圍，依行政訴訟意旨應予撤銷。又我國就土地權利採「登記制度」，由地政事務所明確鑑定，記載坐落地號、面積、編定種類用途，營建署以偽造文書命地政事務所，將劃入之公私土地，更改為農地、林地，發給占領區居民「農地」權狀，不准居民耕作、建設，害及土地利用、增值，從71年9月1日起至103年9月30日止，已逾30年，以往只能訴願，不受保障。行政訴訟建立審判行政權之違法，得於同一行政訴訟提起「給付之訴」，請求判定被上訴人連帶負給付責任，返還「墾丁國家公園區域」占領之土地及給付佔用上訴人土地月租金等語，爰求為判決⑴撤銷牴觸國家公園法之營建署墾丁國家公園恆春半島占領土地，建立「營建署墾丁國家公園」自始無效，該園占用恆春半島109個村里國土里民，脅迫占領區居民接受統治，屬於叛亂，自始牴觸國家公園法，應即撤銷，是為撤銷之訴。⑵上訴人同一訴訟提起「給付之訴」，又分為「返還土地之訴」及「無權占用土地期間給付租金之訴」：①被上訴人應依原面積、原編定連帶負責返還系爭土地予上訴人。②被上訴人應連帶給付上訴人租金300,400,300元。
三、行政院答辯略以：內政部為因應自然資源保育、人文發展現況與未來經營管理需要，依國家公園法施行細則第6條規定，擬陳墾丁國家公園計畫，經行政院核定，該核定係屬法規性質，並非訴願法上之行政處分，行政院作成訴願決定不受理，依法並無違誤。又上訴人既然對訴願決定及第三次通盤檢討的核定及公告沒有不服，則其提起本件行政訴訟就有問題。另就返還土地及給付租金部分，均不符行政訴訟法第7條、第8條規定，上訴人亦無請求之權利等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴。
四、內政部答辯略以：內政部依據國家公園法規定，於71年8月10日以71台內營字第93098號公告「墾丁國家公園計畫」，且為因應園區整體之自然保育、人文發展現況及未來經營管理需要，依據國家公園法施行細則第6條規定，擬陳墾丁國家公園計畫報請行政院核定，內政部辦理公告墾丁國家公園計畫之程序，核無違誤，屬法規性質，尚非屬訴願法上之行政處分。又系爭土地經公告劃入墾丁國家公園範圍後，其所有權仍屬上訴人所有。國家公園區域內土地依國家公園法相關規定分區管理之，且一般管制區允許原土地利用型態使用，尚難遽認致上訴人受有損害，有關上訴人所稱「四次偽造行政文書，行使行政詐欺侵占其土地權利」、「應歸還土地」暨「償付侵占租金」云云，應為無理由等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴。
五、原判決略以：
(一)上訴人聲明第⑴項請求撤銷墾丁國家公園區域範圍部分：原審法院依本院發回意旨闡明上訴人是否針對訴願決定與第3次通盤檢討計畫之核定及公告訴請撤銷，上訴人答稱：否，跟訴願決定與第3次通盤檢討計畫之核定及公告無關，是墾丁國家公園整個範圍要撤銷，與行政處分無關等語(參見原審法院104年2月3日準備程序筆錄及同年3月12日言詞辯論筆錄)。惟按提起撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經提起訴願而不服其決定者，始得向行政法院提起，若訴請撤銷者非行政處分，難謂合法，行政訴訟法第4條規定甚明。準此，上訴人聲明第⑴項請求撤銷之標的既非行政處分，於法即有未合。另上訴人雖主張依國家公園法第1條至第9條規定(於原審法院104年2月3日準備程序中稱係依61年公布的國家公園法)求為判決云云。縱依行政訴訟法第5條課予義務訴訟或第8條第1項公法上一般給付訴訟等規定論之，本件不僅未符合課予義務訴訟應「依法申請」及訴願前置程序之要件，且遍查國家公園法相關條文規定，亦均無賦予上訴人得為上開請求之公法上依據。綜上，上訴人聲明第⑴項即屬無據，難認有理。
(二)上訴人聲明第⑵項請求返還土地及給付租金部分：上訴人於更審當事人書狀及言詞辯論意旨狀，均主張上訴人係基於同一行政訴訟程序提出給付訴訟等語(參見原審卷第15頁、第70頁)，並於原審法院104年2月3日準備程序中，經詢以請求之依據為何，上訴人陳稱「國家公園法並沒有規定被上訴人可以侵占老百姓之土地30幾年」；復詢以聲明第⑵項與第⑴項有何關係，上訴人陳稱：「被上訴人核定在我土地上設國家公園是違法的，撤銷以後要歸還土地，還有占有期間要支付使用的租金」等語。惟行政訴訟法第7條得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人有依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決。準此，上訴人聲明第⑴項撤銷墾丁國家公園區域之請求既屬無據，其合併提起聲明第⑵項之部分，自難以准許。況上訴人主張因墾丁國家公園違反國家公園法，被上訴人應連帶負返還及給付之責云云，亦乏其實體上請求之依據，難認有理。
(三)從而，上訴人上開主張均無可採，其訴為無理由，應予駁回。
六、本院查：
(一)關於上訴人於原審聲明第⑴項請求撤銷墾丁國家公園整個區域範圍部分：
(１)按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定……者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第5條第1項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」第8條第1項前段規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」及第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」次按行政程序法第92條第1項、第2項前段規定：「(第1項)本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。(第2項)前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。」暨訴願法第3條第1項、第2項前段規定：
「(第1項)本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。(第2項)前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。」再按國家公園法第7條規定：「國家公園之設立、廢止及其區域之劃定、變更，由內政部報請行政院核定公告之。」暨同法施行細則第4條規定：「國家公園計畫經報請行政院核定後，由內政部公告之，並分別通知有關機關及發交當地地方政府及鄉鎮市公所公開展示。」
(２)墾丁國家公園計畫前經行政院於71年4月7日以台71內字第5375號函核定，並經內政部於同年8月2日以71台內營字第92958號公告，並自71年8月16日零時起生效，再經內政部於同年月10日以71台內營字第93098號公告，並自71年9月1日零時起生效。惟因國家公園計畫並非就公法上具體事件所為之決定，而係對於國家公園之設立及其區域之劃定所為之整體規劃，並未直接限制該區域內人民之權益或增加其負擔，尚非行政處分，而屬法規性質，人民不得對之提起撤銷訴訟。本件上訴人經原審闡明後陳稱其非訴請撤銷訴願決定及第3次通盤檢討計畫之核定及公告，而是訴請撤銷墾丁國家公園整個區域範圍，與行政處分無關等語，則上訴人既謂其訴請撤銷者並非行政處分，即欠缺撤銷訴訟之客體應係「行政處分」之要件，而與行政訴訟法第4條規定不合。上訴人謂其係訴請撤銷墾丁國家公園整個區域範圍者，倘係訴請撤銷前開71年間墾丁國家公園計畫之核定及公告，揆諸前揭規定及說明，該計畫屬法規性質，並非行政處分，上訴人對之提起撤銷訴訟，亦欠缺此訴訟類型之客體應係「行政處分」之要件，而與行政訴訟法第4條規定不合，即應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定駁回之；原判決另申論，上訴人倘係提起課予義務訴訟，其訴即欠缺此訴訟類型之對象應係「依法申請之案件」及訴願前置程序之要件，而與行政訴訟法第5條規定不合；上訴人倘係提起公法上一般給付訴訟，因查無賦予上訴人得提起此訴訟類型之公法上請求權依據，而與同法第8條第1項規定不合。是上訴人於原審聲明第⑴項請求撤銷墾丁國家公園整個區域範圍部分，即屬無據，難認有理等節，本院核無不合。
(二)關於上訴人於原審聲明第⑵項請求返還土地及給付租金部分：
(１)又按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」準此，人民依該規定於同一行政訴訟程序「合併請求」損害賠償或其他財產上給付，係屬「附帶」提起不同審判系統之損害賠償訴訟或其他財產上給付訴訟，該等附帶提起之訴訟原非可單獨提起行政訴訟(本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議參照)，故必須該等附帶提起之訴訟所據以合併之行政訴訟已獲行政法院實體勝訴判決，行政法院始得實體審究該等附帶提起之訴訟。
(２)本件上訴人經原審闡明後陳稱前開71年間墾丁國家公園計畫之核定及公告是違法的，經撤銷後，被上訴人應返還土地及給付租金；其係基於同一行政訴訟程序合併請求返還土地及給付租金等語，惟如前所述，上訴人於原審聲明第⑴項請求撤銷墾丁國家公園整個區域範圍部分於法無據，其無從獲得實體勝訴判決，則揆諸前揭規定及說明，行政法院無由實體審究上訴人附帶提起不同審判系統之返還土地及給付租金訴訟；遑論上訴人並未主張其請求被上訴人返還土地及給付租金之實體法上請求權依據。是原判決認上訴人於原審聲明第⑵項請求返還土地及給付租金部分，難認有理等節，本院核無不合。
(三)上訴意旨略謂：被上訴人於71年9月1日成立墾丁國家公園，在恆春半島各村里設106個公園區，開發國有荒野施做國家公園，違反國家公園法全部條款，且將上訴人所有系爭土地劃入國家公園範圍，並將建地變更為農地、林地。內政部把墾丁國家公園建築成警察國家，殘酷對抗居民(包括上訴人)，實施警察統治，高達33年之隱形建國，既然違法，當然要撤銷違建，還地、付租。本件要撤銷者，係墾丁國家公園大違章建物，自始違反國家公園法而無效，原判決擇定行政訴訟法第4條規定，拒絕審判撤銷墾丁國家公園大違章建物，違反61年國家公園法、行政訴訟法第1條、第2條及第3條規定，應予廢棄。又大違章建物墾丁國家公園占用上訴人系爭土地，將土地編定由建地降低為農地，上訴人自得單獨提起給付之訴，命被上訴人返還系爭土地予上訴人，並恢復原來編定，且被上訴人應連帶給付上訴人租金300,400,300元等語，雖以原判決違背法令為由，惟核其上訴理由，容係執其歧異之法律見解，就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言其論斷或理由違背法令，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 26 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 許 金 釵法官 劉 穎 怡法官 汪 漢 卿法官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 11 月 26 日
書記官 彭 秀 玲