最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第712號上 訴 人 楊富棠
楊吳松子楊裕薽楊美蓮楊美娟楊鴻源楊琇湄楊素卿共 同訴訟代理人 顧定軒 律師被 上訴 人 行政院代 表 人 毛治國上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，上訴人對於中華民國104年5月28日臺北高等行政法院103年度訴字第1719號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣臺北市政府為興辦士林43號路暨接順相關巷道拓寬工程，需用臺北市○○區○○段○○段○○○○號等217筆土地，前報經被上訴人民國77年4月14日台（77）內地字第587789號函核准徵收，臺北市政府地政處（現改制為地政局）77年12月5日北市地四字第54961號公告徵收，公告期間為77年12月6日起至78年1月4日止，並以78年1月11日北市地四字第1184號函通知土地所有權人於78年1月17日起至78年1月19日辦理發放地價補償費手續。上訴人楊鴻源所有臺北市○○區○○段○○段568、569、767、768地號等4筆土地（持分1/2），楊鴻祝（已歿，由上訴人楊富棠、楊吳松子、楊裕薽、楊美蓮、楊美娟等繼承）所有同段同小段661、663、795、797、798、901、903地號等7筆土地及楊玉琴（已歿，由上訴人楊琇湄、楊素卿等繼承）所有同段同小段614、615地號等2筆土地，合計13筆土地（下稱系爭土地），位於上開徵收範圍內，地價補償費分別經楊鴻源於78年1月25日、楊鴻祝於78年1月17、18日及楊玉琴於78年1月19日領取，並辦竣徵收登記在案。嗣上訴人以103年5月26日申請書向臺北市政府主張本案未一併徵收其原有土地上之改良物，且遲至87年間始發放拆遷補償費，造成渠等權益受損，違反78年12月29日修正公布前之土地法（下稱78年修正前土地法）第215條所示「徵收土地時，其改良物應一併徵收」規定意旨，本案徵收顯已因違法而無效。該府以103年6月13日府地用字第10301248800號函擬具相關意見報被上訴人審議，經交據內政部辦理，提103年9月24日該部土地徵收審議小組第64次會議決議：「應無徵收無效」，經被上訴人103年10月15日院授內地字第1031301381號函復臺北市政府，嗣該府以103年10月21日府地用字第10302662500號函復上訴人。上訴人不服，為確認系爭土地徵收法律關係不存在，提起行政訴訟，經判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴略以：本件需用土地人臺北市政府於徵收系爭土地之際，未一併徵收臺北市○○區○○段○○段614、568地號土地（下稱614、568地號土地）上種植之農作物，除違反78年修正前土地法第215條徵收土地時，其改良物應一併徵收之規定外，就臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地坐落之楊鴻祝所有門牌號碼臺北市○○○路○段○○○號房屋（下稱系爭違建），因認屬違建，竟於87年間辦理拆遷補償時，僅發放拆遷處理費及自動拆遷獎勵金，而未發放徵收補償費，已違反土地法第233條應補償之地價及其他補償費應於公告期滿後15日內發給之意旨，本件徵收已失其效力，徵收法律關係不存在。且本件與臺北高等行政法院101年度訴字第1723號判決（下稱原審前確定判決）間，除原告不盡相同，被告亦非原審前確定判決之臺北市政府，依本院104年度判字第34號判決及101年度判字第1121號判決意旨，不同當事人間本無受爭點效拘束。又二事件中部分當事人相同之部分，該等當事人於原審前確定判決中，乃係就「一併徵收究否一同徵收」遭判決敗訴，然渠等於本件中，則主張系爭違建仍應辦理徵收外，即便不需一同徵收，然該等違建之補償仍應符合15日內給付，更主張其他農作物等地上物未予一併徵收之爭點。該等爭點未於原審前確定判決中詳為審酌，本件尚無受前確定判決爭點效之拘束可言。況614、568地號土地及臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地（下稱768地號土地）於86年間其上均仍種植有農作物，有空照圖可證。且臺北市政府於86年間辦理現場查估時，未曾通知楊鴻源及楊玉琴2人，導致該等農作物並未評定發給補償費，就此部分本件徵收已有失效之情事。依「臺北市○○○○號路○○○○○巷道拓寬工程徵收土地計畫書」（下稱系爭徵收計畫書）所載內容「六、土地改良物情形：地上有建築改良物，另依本計畫書第13項第3款所列計畫進度逐年編列預算，依規定辦理」等語，足證本件需連同改良物一併徵收，基此，縱臺北市政府援引市區道路條例第11條而主張徵收土地時無須申請徵收其上改良物，然殊無排除土地法第215條規定之情事，且縱認市區道路條例第11條為土地法第215條之特別規定，然關於依法徵收後之補償及爭議之救濟程序，仍未排除土地法第233條規定之適用云云。為此，求為判決確認被上訴人77年4月14日台（77）內地字第587789號函核准徵收原屬上訴人所有系爭土地之徵收法律關係不存在。
三、被上訴人則以：土地法第215條所謂一併徵收，並非一同徵收。而系爭徵收計畫書記載「六、土地改良物情形：地上有建築改良物，另依本計畫書第13項第3款所列計畫進度逐年編列預算，依規定辦理。……十三、興辦事業計畫概略：……（三）計畫進度：依照都市計畫法第83條規定列入本府中長程計畫，自民國78年7月起至88年6月止依計畫使用……。
」參以司法院釋字第215號解釋「同條例第11條對於用地範圍內之原有障礙建築物，已特別明定其處理程序，並無應予徵收之規定。」系爭土地上之土地改良物未於徵收土地時一併徵收，而依徵收計畫書所載，於計畫進度內依市區道路條例第11條規定辦理地上物補償事宜，即無另案申請徵收其土地改良物之必要。又614地號土地上之農作改良物補償費，楊玉琴於87年10月30日領竣，568、768地號土地上之農作改良物則查無補償資料云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠經查，原審前確定判決之原告載為「楊鴻源、楊琇湄、楊素卿、楊鴻祝等4人」，而本件原告雖載為「楊鴻源、楊琇湄、楊素卿、楊富棠、楊吳松子、楊裕甄、楊美蓮、楊美娟」等8人，但原告楊富棠、楊吳松子、楊裕甄、楊美蓮、楊美娟等5人為楊鴻祝之繼承人。足知，本件原告與原審前確定判決之原告均相同。次觀諸原審前確定判決之理由，該判決已就上訴人上開提出土地法第215條、第233條規定主張系爭土地徵收處分失效之攻擊方法審理作出判斷，此部分揆諸本院72年判字第336號判例，上訴人即不得再以原審前確定判決事件終結前所提出攻擊防禦方法，於本件新訴訟為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為反於該確定判決意旨之裁判。則上訴人主張系爭違建僅發放拆遷處理費及自動拆遷獎勵金，而未發放徵收補償費，違反土地法第233條第1項規定，再主張本件徵收案要已失其效力，請求確認系爭土地之徵收法律關係不存在云云，即有違反上開判例意旨，應予駁回。㈡上訴人在原審前確定判決提出土地法第215條、第233條規定之攻擊方法，主要係主張系爭土地徵收處分失效，可知該判決之對造雖為臺北市政府，但其提出攻擊方法對象卻為本件被上訴人。而因本件訴訟可能造成徵收處分失效之結果，則本件被上訴人公法上權利或法律上之利益將受損害，而為利害關係人，即具獨立參加人訴訟當事人之資格，該項資格不因原審前確定判決有無命獨立參加即受拘束，應認上訴人在原審前確定判決起訴請求徵收補償費用之差額請求權基礎，其前提必須根據有效系爭土地之徵收處分，兩者既具請求權基礎不可分之關係，則本件上訴人在原審前確定判決之當事人，應隱含本件被上訴人在內。上訴人主張本件當事人與原審前確定判決之當事人不同，並無爭點效問題云云，忽略其上開攻擊方法對象之主體為本件被上訴人，並在原審前確定判決內具訴訟獨立參加人之當事人資格屬性，與本院72年判字第336號判例意旨未符，未能採取。㈢系爭土地既經被上訴人核准徵收，並經原土地所有權人楊鴻源、楊鴻祝及楊玉琴等人依法領取徵收土地補償費無異議而確定，並經原審前確定判決確定，系爭違建因配合本件工程而有部分被一併徵收，並於87年11月3日拆除，嗣楊鴻祝於88年1月12日依法領取拆遷處理費及自動拆遷獎勵金在案。而土地法第215條所稱一併徵收，係指同其被徵收之處置，不限於在同一徵收處分為之，先後對於土地及其改良物分別為徵收處分，亦無不可。是系爭土地之地上物，未經被上訴人於徵收系爭土地之行政處分中同時被徵收，而另行徵收，於法並無不合；除不影響本件土地徵收處分之效力外，亦不生系爭土地之地上物補償費未於系爭土地徵收公告期滿後15日內發給，而致系爭土地徵收失其效力之問題。㈣依78年12月14日修正後土地法第215條規定，足知違建物並非一併徵收之標的，僅能發放拆遷處理費及自動拆遷獎勵金等款項。而楊鴻祝就系爭違建，業已自行拆除，並依法領取拆遷處理費及自動拆遷獎勵金，標的物既已不存在，自無一併徵收問題。㈤上訴人主張568地號、768地號土地係種植玉米、高梁及瓜類等作物云云，然空照圖日期為86年5月26日，該圖上以玫瑰色註記之區塊，固分別有綠色物體存在，但此等綠色物體是否即為上訴人所稱之農作物，因照片解析度不足無法看出確實是玉米、高梁及瓜類等農作物。上訴人既無法證明該等農作物確實存在，自無法為有利於上訴人主張事實之認定，亦難據之認定系爭土地之徵收處分有失效原因，亦無行政程序法第111條規定已違法而有重大瑕疵應為無效之情形。上訴人主張568、768地號土地上之農作物未一併徵收，導致該等農作物並未評定價額，未發給補償費，亦可證本件徵收處分失效云云，既與事實相忤，難謂可採。從而，本件原處分並無違誤，上訴人訴請確認徵收法律關係不存在，為無理由，應予駁回。
五、上訴理由略謂：㈠系爭土地係由被上訴人於77年4月14日核准徵收，依78年修正前土地法第215條規定，並未將違建與合法建物區別，依78年修正前土地法第215條及第233條規定及本院88年度判字第1864號判決意旨，該等違建於徵收時自應發放補償費。原判決錯誤適用78年12月29日修正後之土地法第215條規定，而認不需發放補償費，適用法規顯有錯誤。更遑論，原審前確定判決早已發現，本件徵收案中所及違建部分，因未於15日期限內發放補償費而徵收失效之情事，原判決就此未敘明不採之理由，亦有不備理由之違法。㈡86年間614、568、758地號土地上確仍種植有農作物，然臺北市政府並未能一併徵收，有上訴人於原審提出之空照圖可稽。依該等空照圖，上開土地上既已有相關「疑似農作物」存在，則臺北市政府於86年間辦理現場查估時，仍應通知楊鴻源及楊玉琴等2人，方屬適理。原判決未能就「被上訴人從未就臺北市政府如何辦理查估評定」及「臺北市政府曾經通知上訴人辦理評定」等節，詳為舉證，遽認臺北市政府之徵收程序合法，原判決即難稱合法有據。又原判決因認空照圖解析度不足，而據為駁回之理由，然原判決未能妥為行使闡明權，亦未依職權調查，即遽稱上訴人無法證明該農作物存在云云，原判決確有不適用行政訴訟法第125條規定或適用不當之違背法令。㈢本件與原審前確定判決事件間，除原告自始即不盡相同外，且被告亦非原審前確定判決之臺北市政府，依本院104年度判字第34號及101年度判字第1121號判決意旨，不同當事人間本無受爭點效拘束之情事。且二事件中當事人相同之部分，該等當事人乃係就「一併徵收究否一同徵收」乙節，遭判決敗訴，然該等當事人於本件中，另有主張系爭違建仍應辦理徵收，其他農作物等地上物未予一併徵收之爭點，均可使本件徵收失其效力，故兩造間徵收關係不存在。此等爭點，未於原審前確定判決審酌，則本件尚無因此受原審前確定判決爭點效之拘束。㈣依系爭徵收計畫書所載內容，足證臺北市政府於77年間辦理徵收，顯並非僅係徵收土地，而必須連同改良物一併徵收。基此，縱臺北市○○○○市區道路條例第11條規定為據主張本件徵收土地時無須申請徵收地上改良物，然因市區道路條例第11條殊無排除土地法第215條規定之適用，則依土地法第215條規定及本院75年度判字第342號及74年度判字第1576號判決意旨，本件自仍應就系爭違建一併徵收，並發給補償費，方屬適法。原判決就上情未能敘明理由即不採，自有不備理由之違法。且縱市區道路條例第11條為土地法第215條之特別規定，然關於徵收之補償及爭議之救濟程序，仍未排除土地法第233條規定，本件僅發放拆遷處理費及自動拆遷獎勵金，顯已違反土地法第233條規範意旨云云。
六、本院查：
（一）按「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」為土地法第233條第1項所規定。而需用土地人不於公告期滿後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力；然78年12月29日修正前土地法第215條前段規定，徵收土地時其改良物應「一併」徵收，惟此所謂「一併」徵收，並非須「同時」徵收，其意旨在禁止政府僅為徵收土地，而不徵收其地上改良物，並無地上改良物之徵收，非與土地同時為徵收不可之意。換言之，土地徵收與改良物徵收分屬不同之徵收程序，應分別適用其徵收時之法律。因此，土地之徵收與被徵收土地上之地上改良物之徵收為二事，而被徵收土地上之地上改良物是否已依法為徵收、補償，並不影響其上土地徵收之效力。
（二）查系爭土地因臺北市政府為興辦士林43號路暨接順相關巷道拓寬工程需用，報經被上訴人以77年4月14日台（77）內地字第587789號函核准徵收，臺北市政府地政處77年12月5日北市地四字第54961號公告徵收，公告期間為77年12月6日起至78年1月4日止，並以78年1月11日北市地四字第1184號函通知土地所有權人於78年1月17日起至78年1月19日辦理發放地價補償費手續，並經被徵收土地所有權人楊鴻源於78年1月25日、楊鴻祝於78年1月17、18日及楊玉琴於78年1月19日分別領取，並辦竣徵收登記在案之事實，為原審所確定，且為上訴人所不爭執。基此事實，系爭土地之徵收，並無未於公告徵收期滿15日內發給地價及其他補償費之情形。此外，行為時（即78年修正前）土地法第215條，固規定徵收土地時，其改良物應一併徵收，而未以改良物須合法為要件，然仍須改良物已與土地為一併徵收，始生改良物補償費發給問題。因此，徵收土地未一併徵收建築改良物或農作改良物時，即不得以建築改良物或農作改良物未獲補償，主張土地徵收未依土地法第233條第1項規定發給徵收土地應補償之地價及其他補償費。
（三）又查本件徵收案，係臺北市政府為興辦士林43號路暨接順相關巷道拓寬工程，以法定程序所為之徵收，依辦理徵收時所提出之徵收土地計畫書所載，需用土地人臺北市政府為興辦士林43號路暨接順相關巷道拓寬工程需要，聲請徵收者，為臺北市○○區○○段○○段○○○○號等217筆土地，雖該計畫書第6項有「土地改良物情形：地上有建築改良物，另依本計畫書第13項第3款所列計畫進度逐年編列預算，依規定辦理。」記載，既已言明，地上有建築改良物，另依規定辦理，自非該徵收計畫書所聲請徵收之範圍。原審認本件徵收案未對被徵收土地上之土地改良物為徵收，自與卷載事證相符。上訴人以本件徵收案非僅係徵收土地，尚包括地上建築改良物，自難謂有據。從而，上訴人以本件徵收案所及之違建部分，因未於15日期限內發放補償費有徵收失效之情事，指摘原判決就此部分，有適用法規錯誤及判決不備理由之違法，即難認為有理由。
此外，上訴人以系爭土地上有農作物，為系爭土地徵收時，未對之為一併徵收，發給補償費，主張系爭土地徵收失效一節，觀諸前開說明，亦難認為有理由。至原判決以本件爭執應受原審法院101年度訴字第1723號確定判決爭點效拘束一節，因該部分論述，並非原審作成判斷之唯一理由，且原判決其他理由，已足以支持其判斷之結果。因此，上訴人就此部分所為之爭議，自不足以作為判斷原判決違法之依據，亦附此敘明。
（四）綜上所述，原判決以系爭土地並無徵收失效情事，認上訴人請求確認被上訴人前開核准徵收處分，關於系爭土地部分，徵收法律關係不存在為無理由，揆諸前揭說明，尚無不合。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 26 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 吳 東 都法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 11 月 27 日
書記官 吳 玫 瑩