最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第716號上 訴 人 朱明義訴訟代理人 何邦超 律師
何曜任 律師被 上訴 人 經濟部代 表 人 鄧振中上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國104年7月9日臺北高等行政法院103年度訴字第1781號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國100年7月9日查獲上訴人與訴外人陳建璋等人未經許可，在苗栗縣○○鎮○○○段大安溪之河川區域內採取土石外運，違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條之2第7款規定，以103年3月24日經授水字第10320268060號處分書處上訴人罰鍰新臺幣（下同）250萬元（下稱原處分）。上訴人不服，以違規採取土石地點土地所有權人，實際為正和砂石開發工業股份有限公司（下稱正和公司），借股東王文鍚名義登記，99年8月1日出租予陳建璋農作，正和公司所有河川區域外私有土地苗栗縣○○鎮○○○段87、13
4、135地號3筆（下稱堆置地點）無償出租予陳建璋暫時堆置廢棄物，租賃合約書均載明，承租人不得違反法令規章。
100年7月9日被上訴人查獲違反水利法案件時，正和公司所有租借予陳建璋之鏟土機、水車、挖土機等機具，並未在違規地點採取土石，警方係在河川區域外堆置地點查扣該等機具。上訴人及正和公司並非違規行為人，亦已盡應注意之義務，實無過失，涉案行為人陳建璋、周竣淞、謝建章等人未經許可採取土石違反水利法案件，與上訴人無關。被上訴人另以101年12月14日經授水字第10120268640號、第00000000000號、第00000000000號處分沒入正和公司所有鏟土機、水車、挖土機等機具，復以原處分處上訴人罰鍰250萬元，顯然違法，均應予撤銷云云，提起訴願，遭決定「關於經濟部103年3月24日經授水字第10320268060號處分部分（即本件原處分）訴願駁回。其餘部分（即沒入正和公司所有機具）訴願不受理。」上訴人仍不服，提起本件行政訴訟，請求判決撤銷本件原處分及該部分之訴願決定，經原審判決駁回。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人非違反系爭水利法第78條之1第3款法規之行為人，亦已盡應注意之義務，無可歸責於上訴人。被上訴人未盡調查之責任，逕行以原處分處罰上訴人，訴願決定遽以上訴人既係正和公司經營管理人，而容任違規採取之河川區域內土石運至正和公司砂石廠堆置，為採取土石之部分行為，無異於未經許可在河川區域內採取土石，即有實施違反行政法上義務之行為，其認事用法顯有違誤。
（二）上訴人既非違反系爭水利法第78條之1第3款規定之行為人，被上訴人並無積極證據足證上訴人有故意或過失之情形，未盡調查之責任，逕行處罰上訴人，顯有違誤不當，應予撤銷。（三）被上訴人未於原處分之事實理由記載苗栗縣○○鎮○○○段○○○○號土地為違規採取土石地點，則其於本件行政訴訟再為追加違規地點，於法無據。被上訴人為原處分時，應明確記載其處罰之違規事實理由，違規地點為其中之一部，本件原處分書竟付之闕如，益證原處分有違反明確性原則之違法。又上訴人未與陳建璋基於共同犯意而為共同違法實施採取土石行為，本件應無行政罰法第14條第1項規定之適用。被上訴人故意曲解行政罰法第14條第1項規定，顯與事實不符等語。
三、被上訴人則以：上訴人與承租人陳建璋假借整地及覆蓋沃土之名義，夥同周竣淞、謝建章等人於系爭土地之河川區域內土地未經許可採取土石，並載運至河川區域外之正和公司砂石廠堆置，伺機將土石外運販售牟利，顯見上訴人與陳建璋等其他行為人基於意圖為自己不法所有之犯意聯絡及行為之分擔，其違反水利法第78條之1第3款規定，自應依行政罰法第14條處罰。被上訴人基於維護河川正常機能及河防安全之河川管理需要，原處分並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人與陳建璋均明知第三河川局核准發給之許可書，僅准其在系爭土地上（河川區域內）為種植草皮，並未准許在系爭土地上採取土石，然上訴人具名代表正和公司將系爭土地出租予陳建璋，並由陳建璋代理申請合法種植之許可證為掩護，上訴人並代表正和公司雇用陳建璋為正和公司場務經理，且為其「介紹」實際採取土石之操作人員，同時將正和公司部分辦公室（會計何榮香所在之辦公室）交由陳建璋使用，上訴人另於陳建璋開採系爭土地土石前，另將實際屬正和公司之三筆土地短期無償出租予陳建璋堆放土石，且提供正和公司之部分機具（挖土機、卡車、水車、鏟土車）供作採取土石之用；另依其與陳建璋簽立協議書，以遠低於市價行情購買場務經理陳建璋於系爭土地上違法採取之土石（砂石），進而共同實施未經許可採取土石之行為（嗣再以低價代表正和公司向陳建璋購買採取之土石），因此上訴人所為顯屬故意，即足證明。上訴人主張其主觀上無故意、過失，無可歸責性，未參與採取土石，與陳建璋間無共同實施行為、及謀議行為，不清楚陳建璋本件所為云云，核無理由。（二）有關正和公司（上訴人為實質代表人）因本件事件，經被上訴人以101年12月14日經授水字第10120268640號、00000000000號、00000000000號等處分書，將其所有交由場務經理陳建璋使用之鏟土機、卡車（水車）、挖土機沒入，另陳建璋等7人亦因同一事件分經裁處罰鍰在案，其中有關正和公司遭沒入機具部分處分，業已確定，故本件有關：正和公司由查獲當時之總經理即上訴人實際經營全權負責，該公司出租違規採石地點土地（河川區域內私有土地）予陳建璋，陳建璋假借整地及覆蓋沃土名義，由周竣松、謝建章駕駛挖土機、湯昆霖為車輛調度、羅勵、鍾雨龍、林明負責巡邏，未經許可在苗栗縣○○鎮○○○段大安溪河川區域內土地大量採取土石，外運至河川區域外堆置等事實，上訴人與陳建璋等人確有共同實施違反水利法第78條之1第3款之事實，上開正和公司遭沒入機具部分處分，業已確定，對原處分即具構成要件效力。（三）本件原處分所載上訴人之違規地點雖漏載苗栗縣○○鎮○○○段○○○○號土地，然參照本件上訴人於涉訟之二件刑事案件（上訴人告陳建璋竊盜，陳建璋告上訴人誣告罪）均已明確知悉本件違規地點包括上開追加之213地號，且於訴願程序以迄本件審理時，被上訴人陳述上訴人之違規地點始終包括上開213地號，另上開違規地點於被上訴人為行政處分時即已存在、且不改變行政處分之性質、又不妨礙上訴人之攻擊及防禦，同時上訴人亦已為攻擊防禦如其陳述，因此上訴人主張被上訴人於本件訴訟追加上開213地號為違規地點，有違反明確性原則之違法云云，亦無理由等語，因之駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：（一）因陳建璋與上訴人有刑事案件涉訟，其欲脫免竊盜罪而欲入上訴人誣告、偽證等罪而為不實之證述，衡諸陳建璋與上訴人間有對立之利害衝突關係，其證詞內容多有偏頗，實不可採；證人陳宗信之證述亦多所偏頗，與事實不符。原判決未查，有判決不適用法規、適用法規不當及判決不備理由之違誤。（二）上訴人確不知陳建璋在系爭土地採取土石，不知其將盜採砂石放在正和公司砂石場內，亦無同意陳建璋可以將212、213號土地之砂石挖走，只是單純將正和公司砂石廠之土地出租予陳建璋，並配合其申請整地，上訴人並非違反水利法之行為人。原判決未查，有判決不適用法規、適用法規不當及判決不備理由之違誤。（三）本件確有聲請證人何榮香到庭作證之必要，原審未依行政訴訟法第133條職權調查，有判決不適用法規之違誤。（四）上訴人確於99年11月5日代表正和公司與陳建璋簽訂協議書時，即開始聘用陳建璋擔任正和公司場務經理至100年12月止，陳建璋任職正和公司場務經理，職司場地管理、砂石級配採購等工廠事務，是99年11月5日簽訂協議書沒有倒填日期，上訴人不知陳建璋本件違法行為，亦未參與謀議及實施。原判決未查，有判決不適用法規、適用法規不當及判決不備理由之違誤。（五）原判決一方面認原處分認定上訴人違反水利法未經許可於河川地共同實施採取土石之證據及事實與刑事案件陳建璋等人被訴竊盜罪，及上訴人被訴誣告等罪之構成要件並不相同，另一方面又採取不利上訴人之刑事案件事證，據以駁回上訴人本件行政訴訟，有理由矛盾之違誤。（六）原判決認定正和公司被沒入機具之行政處分就本件有構成要件效力，惟其與本件訴訟標的、基礎事實均不相同，且其並無認定上訴人與陳建璋等人，有未經許可共同故意於系爭212、213地號土地實施採取土石違法行為，故該件處分書於本件應無行政處分構成要件效力之適用等語。
六、本院查：
（一）按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰…二、主旨、事實、理由及其法令依據。…」、「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰…二、必須記明之理由已於事後記明者。」為行政程序法第96條第1項、第114條第1項所規定。書面行政處分應記載事項中之「事實」，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。是書面行政處分如已有合於上開所述之事實記載，即無行政處分不合法定程式之可言。故已有事實記載之行政處分，於同一法效之前提下，增加形成處分法效之事實理由，則仍屬理由之後補。查本件被上訴人原處分之違規採取土石之地點雖僅記載苗栗縣○○鎮○○○段○○○○號土地，漏載同段213地號土地，被上訴人於原審審理中（104年1月28日準備程序期日）予以補追加該213地號（參原審卷第44頁），以該記載之內容，對處分所指之違章行為事實，及適用法令有關之事項，已達於可得確定之程度，是本件並無書面行政處分欠缺必要事實記載之情形。又行政訴訟以職權調查為原則（行政訴訟法第125條第1項參照），行政法院於訴訟審理時本應依職權調查證據，行政機關之追補理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，則行政機關所追補之理由，倘未改變行政處分之同一性，基於訴訟經濟之觀點，自得准許。原判決說明被上訴人追加上訴人違規地點包括上開213地號，核不改變原處分之性質、又不妨礙上訴人之攻擊及防禦，無違行政處分之明確性原則，於法尚無不合。
（二）次按「河川區域內之下列行為應經許可：…三、採取或堆置土石。…」及「有下列情形之一者，處新臺幣100萬元以上500百萬元以下罰鍰：…七、違反第78條之1第3款、第78條之3第2項第3款規定，未經許可採取或堆置土石者。」水利法第78條之1第3款及第92條之2第7款定有明文。
復按行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」所稱「故意共同實施」，係指違反行政法上義務構成要件之事實或結果由二以上行為人故意共同完成者而言。該等故意共同完成違反行政法上義務構成要件事實或結果之各個行為人，其法律責任係「分別」依其行為情節之輕重裁處。
（三）上訴人原為正和公司之總經理及實際營業人（於102年1月2日起擔任正和公司代表人），於99年8月1日代表王文錫（為系爭土地之登記名義人，實際所有權人為正和公司）將系爭土地（苗栗縣○○鎮○○○段212、213地號土地）出租予訴外人陳建璋。100年2月間訴外人陳建璋以王文錫為申請名義人，向被上訴人所屬第三河川局申請於系爭土地進行河川區域私有地種植草皮，經核准發給使用許可書，並說明應於使用期間負責清除使用範圍之垃圾，不得逾越申請範圍、傾倒垃圾廢土及土石外運；施工時且不得於河川區域內盜採砂石及設置工寮等違反水利法及河川管理辦法之行為。上訴人與陳建璋均明知第三河川局核准發給之許可書，僅准在系爭土地上（河川區域內）為種植草皮之申請事項，並未准許在系爭土地上採取土石，上訴人為正和公司之代表人，竟雇用陳建璋為正和公司場務經理並為其「介紹」實際採取土石之操作人員，同時將正和公司部分辦公室交由陳建璋使用。另於陳建璋開採系爭土地土石前，將實際屬正和公司之三筆土地短期無償出租予陳建璋堆放土石，且提供正和公司之部分機具（挖土機、卡車-水車、鏟土車）供作採取土石之用；另與陳建璋簽立協議書，以遠低於市價行情購買陳建璋於系爭土地上違法採取之土石（砂石），進而共同實施未經許可採取土石之行為。被上訴人於100年7月9日，查獲其等於系爭土地之河川區域內採取大量土石，並運至河川區域外之正和公司堆置，伺機將土石外運販售牟利，為原審依職權確定之事實，依上開之說明，被上訴人審酌本件行為態樣，違反水利法第78條之1第3款影響河川正常機能及河防安全應受責難程度較高，所生影響公共安全亦較大，非法採取土石之高額利益，及集團性違法手法，危害甚大，且上訴人又負責買受挖取之土石，乃裁罰上訴人250萬元罰鍰，依上開之說明，洵非無據。原判決維持原處分、及該部分之訴願決定，業已詳述其得心證之依據及理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，其認事用法並無違誤，所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與司法院釋字第275號解釋、本院32年判字第16號判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。
（四）再者，事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。原判決已論明上訴人與陳建璋確均明知第三河川局僅准其在系爭土地上（河川區域內）為種植草皮，上訴人代表正和公司將系爭土地出租予陳建璋，並由陳建璋代理申請合法種植之許可證為掩護，上訴人並代表正和公司雇用陳建璋為正和公司場務經理，且為其「介紹」實際採取土石之操作人員，將實際屬正和公司之三筆土地短期無償出租予陳建璋堆放土石，且提供正和公司之部分機具（挖土機、卡車–水車、鏟土車）供作採取土石之用；且以遠低於市價行情購買違法採取之土石（砂石），共同實施未經許可採取土石之行為，因之駁回上訴人之訴，核無違誤。又所謂行政處分具有構成要件效力，係指有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而一有效行政處分(前行政處分)之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前行政處分作成後，他行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，該他行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，該他行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。本件被上訴人就正和公司為沒入機具部分之處分，雖業已確定，與本件上訴人所受之罰鍰處分二者間並無以何者之成立作為另一處分要件情事，依上開之說明，尚無從認有構成要件效力之關係，原判決認具構成要件效力，容有未洽，惟尚不影響判決結果，仍應予以維持。
（五）復按所謂判決理由矛盾，係指判決理由前後牴觸或判決主文與理由不符情形；判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，要無判決理由矛盾或判決不備理由情事。上訴意旨稱原判決有理由矛盾、不備理由之違背法令，亦不足採。上訴人其餘上訴意旨係對於原判決業經詳予論述不採之事由再予爭執，並就原審證據取捨與事實認定之職權行使，指摘其不當，尚難認為合法之上訴理由。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至本院98年度判字第1374號（都市計畫事件）、102年度判字第716號（提供行政資訊事件）判決，案情有異，上訴人主張援引，亦尚有誤解，併此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 27 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 江 幸 垠法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 11 月 27 日
書記官 邱 彰 德