最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第731號再 審原 告 鄭蓓蕾
李川張俊德劉金昌李文宗劉長治（即劉郭文秀之承受訴訟人）余祖耀應業臺湯相峰嚴學周（即林美英之承受訴訟人）楊一偉（即楊吳可丹之承受訴訟人）周培璋（即周李卓荍之承受訴訟人）胡順華王經定吳厚湘孫鏡蓉吳海緣（陳菊英之承受訴訟人）傅梁璜（即傅洪讓之承受訴訟人）傅梁琨（即傅洪讓之承受訴訟人）傅青媛（即傅洪讓之承受訴訟人）柯松源韓斌屠龍韻津（即屠由信之承受訴訟人）吳蔓莉（陳菊英之承受訴訟人）吳芳莉（陳菊英之承受訴訟人）吳芬莉（陳菊英之承受訴訟人）吳忠誠（陳菊英之承受訴訟人）嚴欣（即林美英之承受訴訟人）嚴玲（即林美英之承受訴訟人）李蕭君玉（即李護為之承受訴訟人）李玉麟（即李護為之承受訴訟人）李海虹（即李護為之承受訴訟人）李海萍（即李護為之承受訴訟人）李海宇（即李護為之承受訴訟人）莊永健（即傅梁瑜之承受訴訟人）傅敏芳（即傅梁瑜之承受訴訟人）傅俊仁（即傅梁瑜之承受訴訟人）共 同訴訟代理人 蔡鴻杰 律師
李亭萱 律師再 審被 告 國防部代 表 人 高廣圻上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，再審原告對於中華民國104年1月29日本院104年度判字第58號判決，提起再審之訴，本院判決如下：
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
理 由
一、高雄市明建新村（下稱明建新村）為國軍老舊眷村，再審被告於民國92年12月4日及5日，由所屬總政治作戰局（102年1月1日更銜為政治作戰局，下稱政治作戰局），依90年10月31日修正公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）及其施行細則等規定，舉辦高雄市自治新村改建基地等10村（含明建新村）改（遷）建第一階段（認證）說明會，備具改（遷）建第一階段（認證）說明書，說明該眷村原眷戶及違占眷戶如同意改（遷）建，應於說明會後3個月內（即93年3月3日及4日前）填具高雄市自治新村改建基地原眷戶（違占建戶）改（遷）建申請書，並經法院或民間公證人認證後，繳交列管單位，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建。該眷村原眷戶有四分之三以上同意改（遷）建，並經法院或民間公證人認證者，即按改建計畫及相關程序辦理改建，對不同意改建者，再審被告得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。旋再審被告所屬海軍總司令部（現更名為海軍司令部，下稱海軍司令部）彙整該軍列管明建新村原眷戶暨違占建戶遷建自治新村改建基地申請書、法院認證結果及眷籍清查補正資料後，呈報再審被告以93年12月24日勁勢字第0930019191號令核定明建新村遷建自治新村改建基地眷戶各選項認證結果，以為細部規劃參考。復於94年4月19日及20日舉辦高雄市○○○村0000000段（規劃草案）說明會，說明原眷戶如欲變更其改建需求選項者，應於說明會後30日內（即94年5月18日及19日前），逕至法院變更原認證選項，並向列管單位以書面申請，逾期視為無異議維持原認證選項意願。嗣再審被告所屬海軍陸戰隊指揮部（下稱海軍陸戰隊指揮部），以再審原告未配合辦理該眷村改建案之法院認證，為給予不同意改建之原眷戶陳述意見之機會，以95年12月19日瀚眷字第0950010087號函（下稱95年12月19日函）請再審原告於96年1月15日前提出陳述書，再審原告雖於96年1月15日具文，惟未就不同意改建部分提出陳述書。海軍司令部再以96年2月14日渝眷字第0960001120號函（下稱96年2月14日函）請再審原告於96年3月1日前提出陳述書，再審原告仍未據辦理。其後海軍司令部乃將該軍列管不配合國軍老舊眷村改建之眷戶清查情形呈報再審被告，再審被告遂以再審原告未於明建新村第一階段說明會後3個月期限內，提交改建同意認證書，乃以98年1月10日國政眷服字第0980000344號函（下稱原處分），依眷改條例第22條規定，註銷再審原告明建新村眷舍居住憑證及原眷戶權益。再審原告不服，經提起訴願遭駁回，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審）以98年度訴字第1791號判決（下稱原審前判決）駁回。再審原告不服，提起上訴，經本院100年度判字第1632號判決廢棄原審前判決發回原審更為審理，原審復以100年度訴更一字第196號判決（下稱原審判決）駁回其訴。再審原告仍表不服，提起上訴，再經本院104年度判字第58號判決（下稱本院確定判決）駁回再審原告之訴。再審原告猶未服，主張原審判決及本院確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款再審事由，提起本件再審。
二、再審原告起訴主張：（一）眷改條例規定之主管機關為國防部，惟本件眷改相關事宜以公文發布時，均係以「政治作戰局」之名義發函，而非國防部。且再審被告授權政治作戰局執行眷村改建說明會之公告作業及認證，以及授權海軍司令部發96年2月14日函及海軍陸戰隊指揮部發95年12月19日函等程序，未依法完成「權限委任」程序，亦未將授權事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙，不符合行政程序法所要求之正當程序，自屬無效，原審判決及本院確定判決未積極適用行政程序法第15條即有影響本件判決結果。又眷改條例第6條明定，主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分佈位置，依條件相近者採整體分區規劃。本件明德新村及建業新村係獨立之兩處眷村，居住之眷戶性質不甚相同，再就眷戶戶數上比較，亦有顯著差異，再審被告將其列為同一眷村改建案，實已違背上述眷改條例第6條之意旨。再審被告應以眷改條例明確授權訂定法規命令，而非假以「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」（下稱辦理眷改注意事項）之行政規則，作成原處分註銷再審原告之眷舍居住憑證及原眷戶權益，已違反司法院釋字第443號解釋揭示法律保留原則意旨。縱認辦理眷改注意事項係針對辦理國軍老舊眷村改建業務所為細節性、技術性之規定，並無悖於法律保留原則及眷改條例之意旨，惟未登載於政府公報發布之，且亦未掛號通知所有眷戶知悉，違反行政程序法第160條規定至明。（二）本件再審被告容許多數未認證之眷戶，於法定認證期限經過後陸續再參與認證，其比例佔全部眷戶7.5％以上，卻不通知所有未認證眷戶重新補辦認證，致使含再審原告在內之眷戶，始終無法知道此一重新認證之管道，即政治作戰局94年5月6日勁勢字第0940006659號函同意原眷戶補辦認證，惟再審被告未將該函合法送達予再審原告，使再審原告不知得補辦認證之程序，又以再審原告未於93年3月4日認證期限以前辦理認證而撤銷再審原告之眷籍，難謂無違反平等原則、正當法律程序、禁止恣意原則，有裁量瑕疵或違背誠信原則之情形。（三）再審被告作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，既未依職權善盡調查事實及證據之責任，亦未依法舉行聽證或執行陳述意見程序，有違行政程序法及憲法要求之正當程序；再審被告作成核定明建新村參與改建計畫之行政處分，未依法主動公開，及刊載政府公報或其他適當之方式，適時公布，原審判決及本院確定判決未查，消極未適用行政程序法相關規定，即屬違法。本件再審被告不通知再審原告可以重新提出認證書參與眷改程序，即為註銷程序，形同懲罰再審原告，且無助於眷改條例立法目的之達成，在有其他處置方式之情形下，再審被告逕採對人民權益損害最大之方式，無異置比例原則而不顧，再審被告註銷處分自屬違法，原審判決及本院確定判決竟予以肯認，即有違誤。（四）再審被告未依程序完成原眷戶及違占建戶清查，在未確定原眷戶資格前即進行「眷改認證」，致眷改認證效力及結果失真，有違程序正義。經再審原告整理認證文書後，扣除有違法瑕疵之認證文書，同意改建之合法有效認證文書與總眷戶比例，顯未達四分之三，再審被告進行本件眷村改建，自始無法律依據，再審被告依眷改條例第22條規定註銷再審原告眷舍居住憑證及原眷戶權利，即屬違法。（五）再審原告於93年3月4日認證期限過後，從未獲得再審被告通知表達同意或不同意改建意見之機會，而再審被告於另案原審102年訴字第419號行政訴訟之書狀、開庭紀錄、自認之事實以及相關證據所示，均足以動搖原審判決及本院確定判決所認定之事實及據以形成之心證，原審判決及本院確定判決除有認定事實不憑證據之違法外，亦有消極不適用平等原則之違誤。（六）依監察院100年1月26日院台國字第10021000052號糾正案，眷改條例於85年2月5日公布施行迄99年10月底，規劃應安置眷戶為69,548戶，已完成安置99.5％，被註銷權益之眷戶全國近300戶，而本案所涉明建新村即有93戶，比例高達總數之30％以上，顯見明建新村改建問題之特殊與嚴重性等語，求為判決廢棄原審判決及本院確定判決，且訴願決定及原處分均撤銷。
三、再審被告未提出答辯書狀為何聲明及陳述。
四、本院查：
(一)本件再審原告傅梁瑜於104年7月11日死亡，由共同繼承人莊永健、傅敏芳、傅俊仁3人於同年10月28日具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
(二)按「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤者。……」行政訴訟法第273條第1項第1款固定有明文。惟所謂「適用法規顯有錯誤者」，係指確定判決所適用之法規與該案應適用之法規相違悖，或與司法院現尚有效之解釋、或本院尚有效之判例有所牴觸而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由，有本院97年判字第360號、62年判字第610號判例可參。
次按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」「本條例主管機關為國防部。」「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……。本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」96年1月3日修正前眷改條例第1條第1項前段、第2條第1項、第3條及第22條定有明文，又前開眷改條例第22條之規定，嗣經96年1月3日修正為同條例第22條第1項，並規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有三分之二以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」又眷改條例施行細則第20條第1項規定：「原眷戶依本條例第22條同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」而依再審被告89年6月23日（89）祥祉字第07351號令頒布之辦理眷改注意事項亦規定：「……伍、國軍老舊眷村改建條例第22條部分：一、因不同意改建而註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益者，不得再享有其他權益。……二、眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。……」參諸司法院釋字第557號解釋：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」之意旨，再審被告為安定國軍在臺眷屬生活，對於軍眷眷舍房地及分配之管理，本得發布相關規定以供遵循。眷改條例之制定乃基於興建住宅照顧原眷戶之立法目的，雖兼有其他如加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益等社會政策之考量，惟其本質仍具眷舍管理性質，故主管機關本得為必要合理之規範。再者，眷改條例所規定原眷戶享有承購依同條例興建之住宅及領取由政府給與輔助購宅之優惠，就自備款部分得辦理優惠利率貸款，屬給付行政範疇，是原眷戶權益在層級化法律保留原則體系，屬低密度法律保留，眷改條例第29條既已授權再審被告就施行細則為規定，則再審被告就眷村改建，本應基於其行政之積極性、公益性，並酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形而為規劃，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據外，有其整體性考量之自由形成空間，是再審被告公布上開施行細則、辦理眷改注意事項，屬辦理國軍老舊眷村改建業務之細節性、技術性規定，核無悖於眷改條例立法目的及法律保留原則。準上，軍人因任職關係而獲配住軍方所管理之眷舍，其與管理單位間本屬使用借貸之法律關係，參諸上揭司法院釋字第557號解釋意旨，再審被告對於軍眷眷舍房地之管理及處理本得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。其基於社會政策考量而制定眷改條例保障原眷戶優於其他一般國民之權益，然無論如何，國軍老舊眷村之改建，本質上仍係再審被告對於軍眷眷舍房地之管理及處理，眷改條例第29條既已概括授權再審被告就施行細則為規定，再審被告基於管理權人地位就眷改措施，本應基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，也應有其整體性考量之自由形成空間，已如前述。經核再審被告所頒布有關眷改條例之施行細則、辦法等相關規定，並無悖離眷改條例之處，且係辦理眷改業務細節性、技術性規定，乃屬規範母法授權範圍事項之法規命令，無違法律保留原則，本院確定判決前已闡述甚明。再審被告前以89年5月19日
（89）祥址字第05728號令（下稱89年5月19日令），授權所屬政治作戰局以92年11月25日勁勢字第0920014643號公告，於92年12月4日及5日舉辦高雄市自治新村改建基地等10村（含本件明建新村）改（遷）建第一階段（認證）說明會作業，公告事項載明該眷村原眷戶及違占眷戶如同意改（遷）建，應於說明會後3個月內（即93年3月3日及4日前）填具高雄市自治新村改建基地原眷戶（違占建戶）改（遷）建申請書，並經法院或民間公證人認證後，繳交列管單位，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建。其後，再審原告未於第一階段說明會後3個月內，配合辦理並提交改建同意認證書，經再審被告所屬海軍陸戰隊指揮部以再審原告未配合辦理該眷村改建案之法院認證，以95年12月19日函限期請再審原告於96年1月15日前提出陳述書；嗣再經海軍司令部以96年2月14日函限期請再審原告提出陳述書，再審原告均未據以辦理同意改建之認證，而明建新村已有逾法定比例四分之三以上之原眷戶同意改建，再審原告為不同意改建之原眷戶等情，乃原審所本於職權調查證據後所確認之事實，本院確定判決援引上開規定及解釋意旨，並本於原審所確認之事實闡述眷改條例第22條原眷戶同意權之行使，有其公法上特定之法律效果，並非僅係單純意見表達，且眷戶行使同意權之對象，即為主管機關就改建眷村所為之規劃內容，眷戶自不能就規劃之內容為擴張、限制、或變更，因擴張、限制、或變更後之內容已與主管機關之規劃有別，縱有同意之表示，已難認係同意原規劃改建之內容，是前開辦理眷改注意事項有關「擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶」之規定，應屬有據，無違眷改條例第22條之規定，亦未增加法律所無之限制；再審被告為辦理眷改條例所授與之權限與任務，依其機關內部組織法規之分工，以89年5月19日令指揮具有掌理眷村改建政策之企劃及督導事項權責之所屬政治作戰局，協助辦理眷改條例相關公告及法定說明會等事項，核屬行政機關組織分工，自與違法之權限移轉有別，尚與眷改條例及行政程序法之相關規定無違；而是否具備原眷戶資格係以是否具有眷改條例第3條之公文書為據，管理名冊上之資料或有誤植，尚無從以此不符情形，即謂認證書效力有疑；原眷戶權益乃基於眷改條例所創設，非主管機關以行政處分形成，是眷改條例第22條有關註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之處分，非屬授益行政處分之廢止；再審被告嗣後有無允許部分原眷戶辦理同意改建之認證，並不影響明建新村已符合眷改條例規定得依規劃改建之事實，縱再審被告為儘速達成改建目的，或為維護未辦理改建認證者之權益，曾裁量給予部分原眷戶於第一階段認證期限屆至後再行同意參與改建之機會，惟再審被告既係個案審酌原眷戶是否變更意願且配合改建，而裁量可否允其辦理同意認證，即與再審原告持續表達不同意改建意見，且始終未向再審被告表達同意改建意願之情形不同。再審被告未給與再審原告改建認證機會，並無差別待遇情事，亦無違平等原則，再審原告既未曾向再審被告表達願意配合改建之意願，再審被告未能就此而為有利再審原告之裁量，難謂於法有違，進而維持原審判決，駁回上訴，認事用法均無違誤。再審原告徒執前詞主張：再審被告所屬政治作戰局非眷改條例主管機關，再審被告違法授權其所進行改建作業程序，有違眷改條例第6條之規定，且消極不適用行政程序法第15條之規定；原處分所援引之辦理國軍老舊眷村改建注意事項伍之二所定「眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書，或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶」，違反眷改條例立法目的及規範意旨，增加法律所無之限制；再審被告所持有或保管之眷改資訊，絕大部分未依法公開或送達於再審原告，致淪於黑箱作業，有違行政程序法第102條、第160條、第68條之規定，再審原告因而無法即時行使權利；再審被告於第一階段認證期限後，既曾給與未辦理同意改建認證之原眷戶再為認證之機會，則應提供再審原告相同之資訊及機會補辦改建認證，竟逕行註銷再審原告之原眷戶權益，而為差別待遇，且合法有效認證文書與總眷戶比例未達法定四分之三，再審被告進行本件眷村改建，認證程序混亂，自始無法律依據有違平等原則、正當法律程序原則、禁止恣意原則，且有裁量瑕疵，原審判決及本院確定判決所認定之事毫無所憑，且與事實不符，適用法規顯有錯誤且足以影響判決之結果云云，無非重述其於前程序主張之理由，以原審判決及本院確定判決所不採之岐異見解，指摘本院確定判決適用法規顯有錯誤，自無可採。本件再審之訴，顯無再審理由，應予駁回。
(三)末按「中華民國85年2月5日制定公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第22條規定：『規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。』（96年1月3日修正公布將四分之三修正為三分之二，並改列為第1項
）對於不同意改建之原眷戶得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益部分，與憲法第7條之平等原則尚無牴觸……。」亦經司法院釋字第727號解釋(解釋日期：民國104年2月6日)在案，合此敘明。
五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 3 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 林 茂 權法官 劉 介 中法官 吳 東 都法官 鄭 忠 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 12 月 3 日
書記官 蘇 婉 婷