最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第81號上 訴 人 陳俊傑
高淑華共 同訴訟代理人 方文献 律師被 上訴 人 衛生福利部代 表 人 蔣丙煌上列當事人間傳染病防治法事件，上訴人對於中華民國103年8月21日臺北高等行政法院103年度訴更一字第50號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人陳俊傑以其子陳威鴻於民國98年11月23日在嘉義縣私立協志高級工商職業學校接種H1N1新型流感疫苗後，眼睛及臉部腫大，曾通報嘉義縣衛生單位。先後至嘉義巿劉眼科、信合美眼科、嘉義市基督教醫院、嘉義市天主教聖馬爾定醫院、嘉義縣慈濟綜合醫院大林分院（下稱大林慈濟醫院）之眼科、免疫風濕科、感染科等就診，治療效果時有好壞，並至行政院國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）臺中榮民總醫院免疫風濕科就診，經驗血仍無法找出病因，因此持續服用2年多之類固醇及抗過敏藥物。嗣出現頭痛症狀，至嘉義市基督教醫院、大林慈濟醫院之神經內科就診，101年5月間於學校宿舍昏倒後陸續就診，初步懷疑腦瘤或細菌感染發炎，經於嘉義市基督教醫院做核磁共振診斷為惡性腦瘤，再赴退輔會臺北榮民總醫院（下稱臺北榮總）經診斷為ADEM（急性瀰散性腦脊髓炎，下稱ADEM），並判定發炎症狀至少2年，與施打疫苗時間點相近，經注射類固醇2個多月均未好轉，反覆於臺北榮總住院，最後發生左手左腳偏癱、視力模糊，腦部切片檢查確定為ADEM，嗣因肛門化膿清創處理，遭細菌性感染引發敗血症，於101年8月25日死亡。上訴人陳俊傑於101年9月10日向被上訴人申請預防接種受害救濟，案經被上訴人預防接種受害救濟審議小組（下稱審議小組）101年10月30日第105次會議審定結果，認陳威鴻之死亡與本次預防接種無關，不符合預防接種受害救濟之給付要件。被上訴人以101年11月29日署授疾字第101010151 8號函（下稱原處分）送核定之審定結果，請財團法人藥害救濟基金會依審定結果辦理。該基金會據以101年12月4日藥濟調字第1011672號函知上訴人陳俊傑，上訴人陳俊傑不服，循序提起行政訴訟，並追加其妻即上訴人高淑華為共同原告；經臺北高等行政法院102年度訴字第679號判決撤銷訴願決定及原處分，被上訴人應遵照該判決之法律見解對於上訴人101年9月10日之死亡給付申請作成決定，並駁回上訴人其餘之訴；嗣本院以103年度判字第210號判決將該判決全部廢棄，發回原審法院更為審理；經原審法院判決駁回上訴人之訴後，上訴人仍不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠本件審議小組之審查會議，其組成及決議程序顯已違反訴願法第55條規定及本院88年度判字第3000號判決意旨，並顯有重大明顯之瑕疵，其決議難期公平，當具有違法撤銷之理由：林美倫委員於審議本件申請案之前，就已有償擔任相類訴訟案件之被上訴人訴訟代理人，外觀上已無從避免被認屬審議小組中之被上訴人官方代表，已然喪失預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法（下稱審議辦法）第4條設置法學專家或社會公正人士之目的；且其雖非本件訴訟之訴訟代理人，但與本件訴訟之委任律師任職於同一事務所（時代法律事務所），實難期待林美倫委員於審議本件時能保有其公正性。故林美倫委員執行審議職務已有偏頗之虞，扣除林美倫委員後，該審議小組之委員人數已低於法定最少19人之規定，即與審議辦法第4條第1項規定不符，其組織已屬違法。㈡依審議辦法第7條第1項及其附表規定，對於救濟個案因果關係之推定，應符合救濟制度盡量救濟受害人之本旨，若輕率地運用不良反應的發生時序、個案之自身因素等作為「排除」因果關係之事由，是錯誤的因果關係判定原則。且審議決定性質上同時具有科學判斷及法學判斷之雙重性質，但自審議結果及理由觀察，其因果判斷方式傾向片面重視科學卻忽略了法學判斷層面；在因果關係程度的分類上，審議辦法第7條明文創設了三分法，其中「無法排除」類別的機率程度，即是介於確定與不可能之間，只要沒有證據顯示疫苗接種導致不良反應機率低到接近於零，依法應該都有機會獲得救濟。陳威鴻於接受H1N1新型流感疫苗接種後，產生接種疫苗不良反應，而病程一直持續，終至亡於罹患ADEM，而觀諸該疫苗之仿單記載：「8.副作用：
…2)有急性散在性腦脊髓炎（Acute disseminated enceph-alomyelitis，ADEM）案例。…」，該疫苗之重大副作用之一，即為ADEM，另外在於該仿單之其他副作用有腫脹、頭痛、臉部水腫、疲倦、無力感等，亦均為陳威鴻施打疫苗後所出現之症狀，顯見陳威鴻死亡尚無法排除與預防接種之關聯性。㈢即使陳威鴻有紅斑性狼瘡的家族病史，但陳威鴻並無紅斑性狼瘡、乾燥症候群等免疫性疾病，且施打疫苗前也無任何有關自體免疫性疾病之診斷，可見審議小組委員並無詳細明查病童病程發展及就診病歷，僅藉病童之家族病史推測，歸因於患者因自身免疫力較低或有家族病史導致AD EM發病，藉以「排除」和疫苗有關，屬有失誤。且縱使陳威鴻有自體免疫性疾病的家族病史，抑或其本身具有此特異體質，但自體免疫性疾病乃可因某些和免疫機制相關的誘發因子（如H1N1疫苗）之作用而發作，雖無從證實陳威鴻罹患亞急性甲狀腺炎為施打疫苗所致，但根據臨床免疫機轉，仍應無法排除和疫苗無關等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分，被上訴人應依上訴人101年9月10日申請預防接種受害救濟一案，作成准予核定給付上訴人新臺幣（下同）350萬元之行政處分。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠本件係先請審議小組具醫學專業之2名委員進行初步鑑定。初步鑑定意見各為：⑴馬偕紀念醫院黃富源委員：「…一般H1N1流感疫苗接種導致之ADEM發病於接種後數日至兩週內，而本案病童之發病，距離接種疫苗已相隔兩年半，時間上並不符合，故案童之死亡與施打疫苗無關，不予救濟。」⑵馬偕紀念醫院邱南昌委員：「...在施打疫苗前已有眼部症狀發生，且檢查認為與亞急性甲狀腺炎有關，施打後之長期眼皮浮腫應與預防接種無關。距離兩年半後發生的急性散播性腦脊髓炎更是無相關性。根據上述，此個案之病變與預防接種無關，建議不予救濟。」嗣審議小組101年10月30日第105次會議進行本件審議，經與會專家討論綜合研判，其程序合法，最後認定與預防接種無關，不予救濟，並無錯誤。㈡被上訴人已委請醫師對於本案再行提出專業意見，均與初步鑑定意見相同，足證審議小組審議結果合法無誤：⑴洪焜隆醫師102年8月21日出具之補充說明意見為：「…而陸續之診斷包括乾燥症候群、格雷夫氏症（此病即突眼甲狀腺腫，為自體免疫疾病）、亞急性甲狀腺炎、以至後來之急性瀰漫性腦脊髓炎(ADEM)都屬於免疫系統相關之問題，即自體免疫疾病，應是自身免疫問題之系列表現，難以一概認定皆由疫苗接種後所引起。」、「...至於ADEM之病灶時間，依影像學變化難以認定有兩年以上之久，...」、「綜上所述，個案之種種臨床症狀，難以認定與疫苗接種相關。但過程冗長曲折，建議給予為釐清病因所花費之部分醫療補助。」⑵邱南昌醫師102年8月27日出具之補充說明意見3載明「急性散播性腦脊髓炎若與98年之流感預防針有關，腦部影像學檢查不應該在101年呈現仍有腫脹占據腦部空間的現象，此種影像上的病變現象應該與發病時間無太久的時間差距，並不像兩年以上的病灶。」、意見5載明「急性散播性腦脊髓炎從病理學上也無法解釋與眼皮浮腫相關」。上開4份專業意見同認陳威鴻所患ADEM與其預防接種無關聯性，被上訴人基於醫師專業意見所為之審議結果實無違誤。且醫學文獻上ADEM通常是在打疫苗後兩周內發病，本件H1N1疫苗仿單亦載明接種疫苗之罕見副作用之一ADEM會於接種後數日至2周內發病，醫學上尚無可供支持距離疫苗接種後2年半所發之ADEM，與疫苗有關之文獻報告證據。故陳威鴻之疑似ADEM症狀係於101年起陸續發生，可知此與疫苗施打無因果關係等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠被上訴人為辦理預防接種受害救濟之審議，設置審議小組，並於101年10月30日召開第105次會議審議上訴人之申請案，由黃富源教授任召集人，共有委員19人，包括感染、神經、免疫等專科醫師、解剖病理專家、衛生保健專家、法學專家及社會公正人士；其中以法學專家或社會公正人士資格出任者，有吳建昌、李禮仲、林美倫、黃鈺生、黃韻璇、楊秀儀及蘇錦霞等7人；是以，本件出席審議小組委員計19人，而其中法學專家、社會公正人士人數占7人，合計逾3分之1，其組織自屬合法。另揆諸本案審議紀錄，審議小組之結論，與初審委員二份意見認定上訴人之子陳威鴻係罹患急性瀰漫性腦脊髓炎，和2年半前施打之疫苗無關聯性之結論完全相同，然林美倫委員並無任何牴觸法學、醫學、一般論理經驗法則之主張；且嗣後醫學專家再次出具之兩份意見，亦與本案審議結論相符；又於同次審議會議有諸多申請案同受審議，審議結果中，屬「報告個案」者，4案中有2案准予救濟，屬「討論個案」者，13案中經合議討論，准予救濟者更高達9案（按包括准予救濟與核予補助者，計10件)，亦未見林美倫委員反對准予救濟，以圖於嗣後可能產生之訴訟案擔任訴訟代理人利益之意思與行為；況其有參與審議之該次會議，准予救濟之案件數尚且高於不准救濟之案件數；此外，上訴人於本院審理中亦未能舉證證明林美倫委員對於本案審議有何立場不公之情事；從而，上訴人主張林美倫委員於審議本件申請案之前，已有償擔任相類訴訟案件之被上訴人訴訟代理人，為被上訴人審定結果答辯，捍衛被上訴人之立場，外觀上已無從避免被認屬審議小組中之被上訴人官方代表，已然喪失審議辦法第4條設置法學專家或社會公正人士之目的云云，容有誤解，殊無足採。㈡被上訴人所設審議小組以上訴人之子之死亡，審定結果認與預防接種無關，有無違誤：本件被上訴人所設審議小組對於上訴人之子之死亡，與預防接種有無關聯，涉及專門醫學專業事項，其審查為具有高度專業性、經驗性之專業判斷，屬於「判斷餘地」，其專業認定自應受司法尊重。查本件審議小組101年10月30日第105次會議決議謂「本案經審議認為，根據現有相關病歷資料記載、疾病特性、發生時間及疫苗學理等，研判個案死亡係因自身罹患急性瀰散性腦脊髓炎所致，與本次預防接種無關，不符合預防接種受害救濟之給付要件。」；又本件預防接種受害救濟審議小組101年10月30日作成第105次會議決議前，乃先請審議小組具醫學專業之2名委員進行初步鑑定：⑴洪焜隆醫師102年8月21日出具之補充說明意見為：「…而陸續之診斷包括乾燥症候群、…以至後來之急性瀰漫性腦脊髓炎(ADEM)都屬於免疫系統相關之問題，即自體免疫疾病，應是自身免疫問題之系列表現，難以一概認定皆由疫苗接種後所引起。」、⑵邱南昌醫師102年8月27日出具之補充說明意見單第4點載明：
「…若急性散播性腦脊髓炎與98年之流感預防針有關，就神經症狀出現的時間也距離太久，應該不相關聯。」、⑶馬偕紀念醫院黃富源委員：「…一般H1N1流感疫苗接種導致之ADEM發病於接種後數日至兩週內，而本案病童之發病，距離接種疫苗已相隔兩年半，時間上並不符合，故案童之死亡與施打疫苗無關，不予救濟。」綜上，本件審議小組會議決議自有上開「獨立專家判斷餘地」之適用，且本件亦無具體事證足以動搖專業審查之可信度及正確，本院自應尊重其判斷；從而，被上訴人所設審議小組以上訴人之子之死亡，審定結果認與預防接種無關，自無違誤等語。
五、上訴意旨略謂：㈠林美倫律師於審議小組審議本件申請案之前，就已有償擔任相類訴訟案件之被上訴人訴訟代理人，外觀上已無從避免被認屬審議小組中之被上訴人官方代表，已然喪失審議辦法第4條設置法學專家或社會公正人士之目的；且其雖非本件訴訟之訴訟代理人，但與本件訴訟之委任律師任職於同一事務所（時代法律事務所），實難確保其絕無預設立場而得公平公正地進行審議。而扣除林美倫委員後，被上訴人該審議小組之委員人數已低於法定最少19人之規定，顯與審議辦法第4條第1項規定不符，其組織已屬違法。惟原審未予細究，純以林美倫委員所參與之審議案之他案亦有准予救濟之情形，並未審究既為「公正之審議委員」又係「為當事人利益之訴訟代理人」兩者利益衝突，是否符合利益迴避原則之情形？而遽謂並無任何立場不公之疑慮，是原審以非直接關連之事實判斷，且就利益迴避之情形未予論斷，並載明於判決理由，顯有判決理由不備之違法。㈡原判決率認本件被上訴人所設審議小組對於上訴人之子之死亡與預防接種有無關聯，涉及專門醫學專業事項，屬於「判斷餘地」，其專業認定自應受司法尊重，疏未斟酌本件審議有上訴人在原審已主張「林美倫律師既為審議委員亦為訴訟代理人有利益衝突之應予迴避」，及「引用不正確之護理報告」之不正確情形，其判決顯有適用法規不當及不備理由之違法。且原審就上訴人在原審所主張被上訴人已「自認」事項之重要攻擊防禦方法未為任何論斷並記載於判決理由內，亦未說明何以不採之理由，顯有判決理由不備之違背法令情事。㈢本件上訴人之子死亡與預防接種有無關聯，乃因果關係之認定，其不僅涉及事實真偽認定，亦涉法律適用之判斷，並非不確定法律概念而無判斷餘地空間，是原審法院有判決適用法規不當之違法。且審議辦法第7條明文創設了三分法，其中「無法排除」類別的機率程度，即是介於確定與不可能之間，只要沒有證據顯示疫苗接種導致不良反應機率低到接近於零，依法應該都有機會獲得救濟；詎料，原審法院竟忽略上訴人主張有利於自己之事實或證據，泛稱本件無具體事證足以動搖專業審查之可信度及正確，並未說明與應證事實之關聯如何？取捨之原因為如何？何以僅採審議小組之專業意見，而對於上訴人提出之學術專業意見卻未加斟酌？此情形係有應調查而未予調查，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，即構成判決不備理由之違法。㈣該審議小組對被上訴人免疫力之程度僅係推測而來，並無其他具體證據可支持，且根據一系列的推測所得結論自然難以認定其並無誤差，故應認為審議小組之判斷係出於不完全之資訊。又所謂「無法排除因預防接種致嚴重疾病」，係指雖不能證明疾病確係導因於預防接種所引起，然仍不排除其可能性而言，本件審議認為「並非無法排除」應認係涵攝錯誤。原審未予審認上開錯誤事項而逕認其判斷正確無誤，並尊重其判斷餘地，亦未對上訴人所主張之不正確事項予以論斷，其判決顯有適用法規不當及不備理由之違法。如無法舉證是否無法排除，則不應否定上訴人獲得救濟補償之可能，原審法院未參酌預防接種受害救濟之目的，以解釋適用傳染病防治法第30條及審議辦法第7條等規定，仍有判決不適用法規或適用不當之違誤，為判決違背法令等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分，被上訴人應依上訴人101年9月10日申請預防接種受害救濟一案，作成准予核定給付上訴人350萬元之行政處分。
六、本院查：㈠傳染病防治法第2條規定：「本法主管機關：在中央為衛生
福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第30條規定：「（第1項）因預防接種而受害者，得請求救濟補償。（第2項）前項請求權，自請求權人知有受害情事日起，因二年間不行使而消滅；自受害發生日起，逾5年者亦同。（第3項）中央主管機關應於疫苗檢驗合格封緘時，徵收一定金額充作預防接種受害救濟基金。（第4項）前項徵收之金額、繳交期限、免徵範圍與預防接種受害救濟之資格、給付種類、金額、審議方式、程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」；被上訴人依上開法律授權訂定之行為時預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法第3條規定：「中央主管機關為辦理預防接種受害救濟之審議，應設預防接種受害救濟審議小組，其任務如下：一、預防接種受害救濟事項之審議。二、預防接種受害原因之鑑定。三、預防接種受害救濟給付金額之審定。四、其他預防接種受害相關事項之審議。」、第4條規定：「（第1項）審議小組置委員19人至25人；委員由中央主管機關就醫藥、衛生、解剖病理、法學專家或社會公正人士聘兼之，並指定1人為召集人。（第2項）前項法學專家、社會公正人士人數，合計不得少於3分之1。（第3項）委員任期2年，期滿得續聘之；任期內出缺時，得就原代表之同質性人員補足聘任，其任期至原任期屆滿之日止。（第4項）審議小組之召集人，負責召集會議，並擔任主席。召集人因故不能出席時，由委員互推1人為主席。」、第7條規定：「（第1項）審議小組審議預防接種受害救濟，應依下列救濟項目及認定基準為之：一、死亡給付：（一）因預防接種致死者，最高給付新臺幣六百萬元。（二）無法排除因預防接種致死者，最高給付新臺幣三百五十萬元。（三）因其他原因致死者，不予給付。二、身心障礙給付：（一）因預防接種致身心障礙者，最高給付新臺幣五百萬元。（二）無法排除因預防接種致身心障礙者，最高給付新臺幣三百萬元。（三）因其他原因致身心障礙者，不予給付。三、嚴重疾病給付：（一）因預防接種致嚴重疾病者，最高給付新臺幣一百萬元。（二）無法排除因預防接種致嚴重疾病者，最高給付新臺幣六十萬元。（三）因其他原因致嚴重疾病者，不予給付。四、其他因預防接種致不良反應者，最高給付新臺幣二十萬元。五、預防接種後疑似嚴重不良反應者，為釐清其症狀與預防接種之關係，依其嚴重程度，所施行之合理檢查及醫療費用，最高給予新臺幣十萬元。（第2項）前項第三款嚴重疾病之認定，依全民健康保險重大傷病範圍及藥物不良反應通報規定所列嚴重不良反應公告之疾病。（第3項）給付種類發生競合時，擇其較高金額給付之；已就較低金額給付者，補足其差額。（第4項）疑因預防接種受害致死，並經病理解剖者，給付喪葬補助費新臺幣三十萬元。（第5項）孕婦疑因預防接種致死產或流產，經解剖或檢驗其胎兒或胚胎，孕程滿二十週以上者，給付新臺幣十萬元；孕程未滿二十週者，給付新臺幣五萬元。」、第8條規定：「前條預防接種受害救濟之請求權人如下：一、前條第一項第一款：受害人之法定繼承人。二、前條第一項第二款至第五款：受害人本人或其法定代理人。關於死亡給付，依民法相關規定辦理。」㈡原判決以前揭理由，將訴願決定及原處分均予維持，駁回上
訴人之請求，固非無見。惟按不確定法律概念，行政法院係以審查為原則，僅於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，而對其判斷採取較低之審查密度，故於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，仍得予以撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由，及釋字第319號翁岳生等3位大法官所提不同意見書參照）。次按行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，或於其他訴訟，為維護公益之必要者，應依職權調查證據。且依同法第125條、第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院對於攸關本案事實關係之重要事證，如果有應依職權調查而未予調查之情形，或對當事人之主張不予調查或採納，卻未說明其理由者，即構成判決不備理由之違法。
㈢傳染病防治法第30條第1項、第3項依序規定：「因預防接種
而受害者，得請求救濟補償。」、「中央主管機關應於疫苗檢驗合格封緘時，徵收一定金額充作預防接種受害救濟基金。」，揆其最初立法目的係「為使因預防接種而受害者，得請求當地主管機關陳轉中央主管機關予以救濟，以監測預防接種副作用發生之情形」、「為充實預防接種受害救濟之財源，有設救濟基金之必要。又廠商負有提供安全疫苗之責，縱非疫苗品質因素造成後遺症，廠商亦應負責，為分擔風險，於各廠商出售疫苗，徵收一定金額，充為受害基金來源」（參見88年6月23日修正公布名稱「傳染病防治條例」為「傳染病防治法」第18條之立法理由），足見預防接種受害者救濟補償制度之設計原因，乃鑑於符合法令標準製造或輸入之疫苗仍有現今科學技術無法預測或發現的副作用或風險，民眾因相信行政機關實施防疫之公共衛生政策而接受施打疫苗，致發生無法預期之損害，即屬特別犧牲，自不能由其單獨承擔，故應使各疫苗製造或輸入商成立基金以分擔此一難以避免之風險，並藉由私益受害的補償以實現監測並改良預防接種副作用的公益目的。進而授權訂定行為時「預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法」，其中無論死亡給付、身心障礙給付或嚴重疾病給付，其給付類型除「因預防接種」所致者外，均設有「無法排除因預防接種」所致之救濟項目，則係基於疫苗潛在風險性所致難以證明受害因果關係之考量，並避免有遺珠之憾。因此，行為時預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法第7條第1項第1款第2目所謂「無法排除因預防接種致死者」，係指雖不能有效證明「因預防接種致死」，但無法排除因預防接種致死之可能性者而言；除非能查明預防接種與其死亡確實無關（完全排除因預防接種致死），否則只要其死亡與預防接種之間有幾分關連性（因果關係的蓋然性），即有該救濟項目之適用。另縱使其情形不該當於死亡給付、身心障礙給付及嚴重疾病給付之救濟項目，如果有「其他因預防接種致不良反應者」，最高給付20萬元，或有「預防接種後疑似嚴重不良反應者」，為釐清其症狀與預防接種之關係，依其嚴重程度，所施行之合理檢查及醫療費用，最高給予十萬元。又預防接種受害者救濟補償制度既具有公益目的，則於當事人請求救濟補償未果循序提起行政訴訟時，無論就撤銷訴訟或課予義務訴訟，事實審法院均應依職權調查證據及事實關係（不受當事人主張之拘束），包括行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊；適用法律構成要件涵攝事實關係時，有無違反論理法則或其他明顯錯誤。
㈣上訴人於原審主張本件被上訴人引據臺北榮總之病程護理紀
錄（詳原審卷附上訴人103年6月23日準備書狀之原證4）記載：「向家屬解釋可能為感染造成」，然而，事實上，依據臺北榮總之出院病歷摘要（詳同上準備書狀之原證5）內病史一欄之記載：「脊椎穿刺及腦脊髓液檢查均無任何感染的證據或跡象（原文：Lumbar puncture and CSF study turn
out negative for evidence of infection nor malignantcell…）」，足見審議小組委員並未詳細查明陳威鴻病程發展及就診經過，僅以偏概全地擷取護理人員的片段說詞，遂率斷將ADEM發病歸因於陳威鴻因自身感染所導致，並藉以排除和疫苗有關，而且，若是因為感染而生之腦脊髓炎（ADEM），又怎會於進行脊椎穿刺及腦脊髓液檢查時，卻未發現任何感染之證據或跡象？顯見，審議小組將ADEM發病歸因於陳威鴻自身感染所導致，屬有失誤。再者，陳威鴻接種H1N1疫苗前，眼皮紅腫係因麥粒腫，而與接種疫苗後被診斷為亞急性甲狀腺炎等所伴隨的長期眼皮浮腫不同。然即使陳威鴻有紅斑性狼瘡的家族病史，但查臺北榮總檢驗報告（詳同上準備書狀之原證6）記載：「檢驗結果為: ANA(-)，SSA(-)，SSB(-), C3:105, C4:21.5, IG G:1270; IG A:264; IG M:
101; RF:<20.0，全部沒有發現異常…尚無法證實病人患有修格連氏症候群。（原文：The result were: ANA(-)，SSA(-)，SSB(-), C3:105,C4:21.5, IG G:1270; IG A:264; IG
M:101; RF:<20.0, all were negative finding.…the pat-ient's diagnosis of Sjogren's syndrome was doubtful）」，實則陳威鴻並無紅斑性狼瘡、乾燥症候群等免疫性疾病，且施打疫苗前也無任何有關自體免疫性疾病之診斷，非被上訴人所推測「病童之免疫力較一般人為低」，可見審議小組委員並無詳細明查陳威鴻病程發展及就診病歷，僅藉陳威鴻之家族病史來做推測，歸因於患者因自身免疫力較低或有家族病史導致ADEM發病，藉以排除和疫苗有關，屬有失誤；且縱使陳威鴻有自體免疫性疾病的家族病史，抑或其本身具有此特異體質，但自體免疫性疾病乃可因某些和免疫機制相關的誘發因子（如H1N1疫苗）之作用而發作，雖無從證實陳威鴻罹患亞急性甲狀腺炎為施打疫苗所致，但根據臨床免疫機轉，仍應無法排除和疫苗有關等語，攸關本件審議小組委員是否漏未斟酌有利於上訴人的事證（原證5臺北榮總之出院病歷摘要、原證6臺北榮總檢驗報告），致其判斷出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。原審本應詳加調查釐清，如果有此瑕疵，基於法規授予審議小組之專屬判斷權責，即應發回由其重新審定，尚非被上訴人於訴訟中所能代為補充斟酌及認定。然原判決僅引據本件審議小組101年10月30日第105次會議決議意旨及決議前由審議小組具醫學專業之3名委員所提出1份初步鑑定意見、2份補充說明意見，即以本件審議小組會議決議有「獨立專家判斷餘地」之適用，且本件亦無具體事證足以動搖專業審查之可信度及正確，自應尊重其判斷等語為由，論斷「被告所設審議小組以原告之子之死亡，審定結果認與預防接種無關，自無違誤」，容嫌速斷，其判決理由尚有不備。
㈤且觀諸系爭H1N1新型流感疫苗之仿單（原審卷第36頁原證3
）記載：「8.副作用：⑴重大副作用：…2)有急性散在性腦脊髓炎（Acute disseminated encephalomyelitis，ADEM）案例。通常接種後數日至2周內有發熱、頭痛、痙攣、運動障礙、意識障礙等現象。…⑵其他副作用：1）過敏症：於接種後數日內，可能會有發疹、蕁麻疹…搔癢等發生。2）本劑接種後雖會有局部發紅、腫脹…頭痛、倦怠感、一時性意識消失、目眩…等症狀，但經2~3日內即消失。…⑶長期的副作用仍繼續觀察中。」，可知該疫苗之重大副作用之一，即為ADEM。雖然仿單載明其通常於接種後數日至2周內發病，惟既謂「通常」，即表示「於接種2周以後發病」非屬常例，仍無法完全排除，故該仿單提示「長期的副作用仍繼續觀察中」。稽諸審議小組委員洪焜隆醫師於102年8月21日出具之補充說明意見單：「申請人之主張似乎有理，但個案在接種疫苗（98.11.23）前之98.11.6及98.11.20曾因視力模糊及眼皮浮腫至信合美診所就診，此與接種疫苗後之眼皮浮腫，應是原先症狀之延續；而陸續之診斷包括乾燥症候群、格雷夫氏症（此病即突眼甲狀腺腫，為自體免疫疾病）、亞急性甲狀腺炎、以至後來之急性瀰漫性腦脊髓炎(ADEM)都屬於免疫系統相關之問題，即自體免疫疾病，應是自身免疫問題之系列表現，難以一概認定皆由疫苗接種後所引起。…至於ADEM之病灶時間，依影像學變化難以認定有兩年以上之久，大部份ADEM之影像變化，以T2呈現高密度訊號為主，在急性期約三個月後即逐漸消失，很少持續一年以上，所謂病灶已有兩年以上，需有更多證據及觀察。個案乃因頭痛、抽搐及昏倒始接受MRI檢查而發現病灶，因無兩年前之影像比較，且若兩年前已因疫苗注射而引起ADEM變化，臨床上應早有神經學症狀，此點難以驗證個案之表現，包括期間出現之乾燥症候群、格雷亞夫氏症、亞急性甲狀腺炎等。綜上所述，個案之種種臨床症狀，難以認定與疫苗接種相關。但過程冗長曲折，建議給予為釐清病因所花費之部分醫療補助。」（原審被告答辯卷附被證16），所謂「難以一概認定皆由疫苗接種後所引起」、「很少持續一年以上」，亦係不排除接種系爭疫苗引發ADEM，並持續一年以上之可能，只是「難以一概認定」、「很少」而已，故其結論僅謂「難以認定與疫苗接種相關」，並建議給予為釐清病因所花費之部分醫療補助。又原判決所引黃富源委員之初步鑑定意見雖謂：「一般H1N1流感疫苗接種導致之ADEM發病於接種後數日至兩週內，而本案病童之發病，距離接種疫苗已相隔兩年半，時間上並不符合」等語，惟既謂「一般」，似不排除有「特殊」情形超過兩週之可能。然本件審議小組會議決議卻忽視上開有利於上訴人之論證，逕認「根據現有相關病歷資料記載、疾病特性、發生時間及疫苗學理等，研判個案死亡係因自身罹患急性瀰散性腦脊髓炎所致，與本次預防接種無關，不符合預防接種受害救濟之給付要件」，未斟酌適用行為時預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法第7條第1項第1款第2目「無法排除因預防接種致死者」之救濟項目，其適用法律構成要件涵攝事實關係時，似有違論理法則，原審未予導正，容有未洽。
㈥另外系爭H1N1新型流感疫苗之仿單記載之其他副作用包括有
局部腫脹、頭痛、過敏症、搔癢、蕁麻疹及意識障礙等，與陳威鴻於98年11月23日接種H1N1新型流感疫苗後不久（同年12月5日）因眼睛紅腫、痛、癢等情形至嘉義巿劉眼科診所就醫，以及陸續出現的過敏性結膜炎（99年1月11日）、蕁麻疹（99年9月6日）（參見原審被告答辯卷附被證13）似相符合；且審議小組委員邱南昌醫師於102年8月27日出具之補充說明意見單亦謂「蕁麻症雖無法排除與流感疫苗的相關性」等語（原審被告答辯卷附被證17）、洪焜隆醫師曾主張其「過程冗長曲折，建議給予為釐清病因所花費之部分醫療補助」（如前所述）。而上訴人於原審已主張「另外在於該仿單之其他副作用有腫脹、頭痛、臉部水腫、疲倦、無力感等，亦均為陳威鴻施打疫苗後所出現之症狀」等情（原判決書第5頁），其子陳威鴻（未成年）於接種疫苗後確實陸續花費許多檢查及醫療費用（原審被告答辯卷附被證13），其請求救濟補償給付之金額350萬元並涵蓋前揭行為時預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法第7條第1項第4款、第5款規定「其他因預防接種致不良反應者，最高給付20萬元」及「預防接種後疑似嚴重不良反應者，為釐清其症狀與預防接種之關係，依其嚴重程度，所施行之合理檢查及醫療費用，最高給予20萬元」之救濟項目（給付種類發生競合時，擇其較高金額給付之）。故縱使上訴人之請求不符合「因預防接種致死者」或「無法排除因預防接種致死者」之救濟項目，原審仍應審查其是否有前揭「其他因預防接種致不良反應者」或「預防接種後疑似嚴重不良反應者」救濟項目之適用（上訴人為陳威鴻的法定代理人及法定繼承人，具有訴訟實施權），然原判決徒以上訴人請求依「無法排除因預防接種致死者」項目為給付，不足採，即駁回其全部請求，容有未洽。何況審議小組於審議預防接種受害救濟申請案時，本應依行為時預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法第7條規定的救濟項目為全面性的斟酌，詎其僅以「研判個案死亡係因自身罹患急性瀰散性腦脊髓炎所致，與本次預防接種無關」，即認上訴人之申請全部「不符合預防接種受害救濟之給付要件」，已有疏漏，原審未加糾正，仍予維持，亦有未洽。
㈦綜上所述，上訴意旨指摘原判決不適用法規、適用不當及理
由不備，尚非無據，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 2 月 12 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 樹 埔法官 廖 宏 明法官 胡 國 棟法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 2 月 12 日
書記官 邱 彰 德