最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第91號上 訴 人 百慕達商湯姆遜消費電子公司代 表 人 Alfred Jean Bernard de LASSENCE上 訴 人 霍禮安（Joseph F.Fogliano）
馬克士（William F.Marx）共 同訴訟代理人 史 馨 律師
郭哲華 律師被 上訴 人 經濟部代 表 人 鄧振中訴訟代理人 程春益 律師
鄭渼蓁 律師翁焌旻 律師上列當事人間外國人投資條例事件，上訴人對於中華民國103年4月24日臺北高等行政法院101年度訴更一字第88號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人霍禮安、馬克士為外國人，上訴人百慕達商湯姆遜消費電子公司（下稱湯姆遜公司）為外國法人，三人均為外國人投資事業臺灣美國無線電股份有限公司（下稱RCA公司）之股東。上訴人霍禮安、馬克士擬將其名下對RCA公司持股各4股（計8股）轉讓與同為RCA公司股東之上訴人湯姆遜公司，民國99年7月2日，上訴人向被上訴人提出股權轉讓申請（下稱系爭申請案），案經被上訴人所屬投資審議委員會（下稱投審會）提報99年8月25日第1058次委員會議決議，認為在本案於投資事業原廠址所發生之環境保護、勞工、居民健康及廠址買受人權益等問題未解決前，股份轉讓之系爭申請案未便同意，遂以99年8月26日經審一字第09900260630號函予以否准（下稱原處分）。上訴人不服提起訴願，經決定駁回後，提起行政訴訟。經原審法院100年度訴字第769號判決（下稱原審更審前判決）駁回上訴人之訴後，上訴人不服提起上訴，本院以101年度判字第438號判決（下稱本院廢棄判決）將原審更審前判決廢棄發回原審法院更為審理。嗣經原審法院以101年度訴更一字第88號判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）外國人投資條例第10條第2項之規定，目的在管理外國投資人依該法所為之投資狀況而賦予投審會核准權限，並非在限制外國投資人股份之自由轉讓或剝奪股東就股權得享有之權利。被上訴人否准理由與前開規定之核准權限，兩者強為連結手段目的關係，欠缺實質上關聯，有悖禁止不當聯結原則。外國人投資條例第7條第1項規定與本件轉讓股份之申請無關，該規定係明列外國投資人禁止投資之事業，與RCA公司其中8股股份是否得轉讓另一位公司現任股東無關，被上訴人予以否准係任意專斷之決定。（二）外國人投資條例並未規定否准申請要件，被上訴人就投資人申請轉讓投資，似未訂有相關應具備文件、審查項目或基準。被上訴人之本案審議資料僅記載其他機關意見，未具體記載被上訴人否准申請意見、理由及法令依據，上訴人霍禮安、馬克士是否為污染行為人、潛在污染責任人或其他應負擔責任之人，均乏相關說明及資料。被上訴人以毫無根據之意見，或僅依股東應負責之主張，即予否准，實屬不當。被上訴人以投資事業原廠址所發生之環境保護、勞工、居民健康及廠址買受人權益等問題未解決，據為否准依據，似無正當合理之關聯性。（三）上訴人霍禮安、馬克士持有RCA公司股份各4股，並非依土壤及地下水污染整治法第43條第3項規定之應負責任股東，無須就RCA廠址之整治工作負任何責任。且依公司法第154條規定，其等對公司之責任，以繳清股份金額為限，亦無須就RCA廠址之整治工作負任何責任。
且RCA公司仍在進行廠址整治工作，並已進行數年，RCA公司未曾受任何罰鍰之處罰，無證據紀錄顯示RCA公司將不再依政府核准之整治計劃繼續並完成整治工作。RCA公司是否正依計畫內容辦理整治相關工作，與系爭申請案無關，行政院環保署函復被上訴人略謂，應待整治工作完成後再行辦理同意股份轉受讓相關事宜等語，應屬無據。而RCA公司是否應負職業災害損害賠償責任、是否應依污染者付費原則辦理後續相關事宜，均與上訴人無關。（四）RCA公司經營之事業項目，非屬禁止或限制外人投資之業別，足見外國人投資條例第7條第1項規定與本件申請案無關。再者，被上訴人未盡舉證責任，僅空言主張上訴人霍禮安、馬克士就RCA公司違法從事重大工業廢棄物污染行為，應依公司法第23條等規定，與RCA公司共同負連帶損害賠償責任，原處分應屬違法或不當等語，訴請將：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被上訴人就上訴人99年7月2日申請就上訴人霍禮安及馬克士各轉讓RCA公司股份4股予上訴人湯姆遜公司之申請案，應作成准許之行政處分。⒊訴訟費用由被上訴人負擔」。
三、被上訴人則以：（一）由行政院環境保護署、桃園縣政府環境保護局等相關主管機關見解可知，RCA公司桃園廠場址自98年11月6日桃園縣政府核定整治計畫，並由RCA公司進行相關整治工作以來，原預定於100年5月6日完成整治，卻因地下水部分仍超過管制標準，而遲未完成，期間歷經RCA公司兩次申請展延整治計畫，是污染整治作業確有進度落後情形，且主管機關尚無法確保該公司確實履行整治責任，有必要基於擔保污染行為人確實依法辦理污染整治之考量，待整治工作完成後再行同意股份轉受讓等相關事宜。且參酌桃園縣政府環境保護局回函提供之數據資料，截至102年9月止，依RCA公司向主管機關提出之地下水污染監測報告顯示，除有10口監測井（占全體5分之1比例）仍超過地下水污染管制標準外，監測井所測得最高污染值，高達一般地下水污染管制值5倍，足證RCA公司所從事重大工業廢棄物污染行為，已造成我國國土安全、國民身體健康及相關財產利益上無法抹滅且難以回復及彌補之重大損害。（二）依外國人投資條例相關規定可知，外國人投資之申請、投資計畫變更、或投資之轉讓等事宜，均需事先取得主管機關之核准，非具備一定法定條件後，當然得享有此等權利，係採取許可主義甚明。而由投審會之組成結構可知，外國人投資、變更或轉讓等申請事件，實際上係由跨部會成員組成之委員會進行審議，組成目的正是本於外國人投資條例第7條規定，賦予投審會得綜合斟酌國家安全、公共秩序、善良風俗、國民健康或其他必要考量等因素。另系爭申請案，因轉讓人與受讓人均係外國投資人，應就轉讓及受讓兩個面向加以斟酌，對上訴人湯姆遜公司而言，是增加投資，依外國人投資條例第8條規定，應向主管機關申請核准，方得受讓投資。（三）RCA公司於在臺投資期間，確違法從事重大工業廢棄物之污染行為，該RCA公司在臺投資期間，因違法挖井傾倒有毒廢料及有機溶劑，造成廠址當地土壤及地下水之嚴重污染，使廠址及周圍土壤、水源破壞殆盡，造成土地、員工及當地居民永遠傷害。且因RCA公司污染性質屬氯乙烯類化合物之地下水污染，污染範圍擴及廠區外圍，地下水污染情形因地下水流而擴散，氯乙烯類係比水重之污染物質，實務上污染控制及整治作業極為困難且難以回復，目前雖正由RCA公司依主管機關核定之整治計畫辦理污染整治作業，惟目前該整治作業進度落後（已經2次變更展延計畫），環保署表示尚無法確認該公司確實履行其整治責任。（四）RCA公司在臺投資期間從事重大工業廢棄物污染行為，已造成RCA公司勞工及鄰近居民之身體健康及財產上難以彌補之鉅大損害，且嚴重破壞毒害我國國土。RCA公司係造成污染事件之事業體，上訴人霍禮安、馬克士自76年4月29日至78年6月30日期間擔任RCA公司之董事，上訴人霍禮安並為RCA公司董事長，依公司法第8條、第23條規定，對受損害之原公司員工及鄰近居民，與RCA公司共同負擔損害賠償責任。並依民法第544條規定，對RCA公司負擔違反受任人注意義務之損害賠償責任，得由RCA公司之債權人（例如受害員工及居民等）依民法第242條規定代位求償。上訴人霍禮安、馬克士現均未居住於我國境內，其等在我國境內資產，似僅係對RCA公司之持股，故准許持股全部轉讓，將致該二人在國內無任何資產，可資賠償或清償其他債務之擔保，考量國內受害人多數係原RCA公司勞工及當地居民，係處於法律及經濟上之弱勢地位，未來如需跨海進行訴訟求償，恐無能力及資力提起訴訟並負擔相關訴訟及律師費用，導致求償無門，無法保障國人之合法權益等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人之訴，係以：（一）外國人投資條例第1條規定：「外國人在中華民國境內之投資、保障、限制及處理，依本條例之規定。」第2條規定：「本條例所稱主管機關為經濟部。主管機關得授權所屬機關或委託其他機關、機構處理本條例所定之投資。」第3條規定：「本條例所稱外國人包括外國法人。……外國人依照本條例之規定，在中華民國境內投資者，稱投資人。」第4條規定：「本條例所稱投資如下：一、持有中華民國公司之股份或出資額。……」第7條第1項規定：「下列事業禁止投資人投資：一、對國家安全、公共秩序、善良風俗或國民健康有不利影響之事業。二、法律禁止投資之事業。」第8條第1項規定：「投資人依本條例投資者，應填具投資申請書，檢附投資計畫及有關證件，向主管機關申請核准。投資計畫變更時，亦同。」第10條第2項規定：「投資人轉讓其投資時，應由轉讓人及受讓人會同向主管機關申請核准。」足見，外國人投資條例為規範外國人投資之主要法令根據，對外國人投資申請，係採事前許可制，針對外國人在國內之投資、變更及轉讓等事項，賦予被上訴人依法審核及監督之權限，於此，系爭申請案即使並非外國人投資所禁止或限制的業別，被上訴人仍得考量法律之目的及個案之具體狀況，衡酌規範目的、公共政策及公共利益而為准駁決定，以符合對外國人投資管理之立法目的。（二）又外國投資人轉讓投資時，包括轉出與受讓兩個面向，於受讓人係外國人之情況，轉讓投資之申請案，實質上具有轉讓投資與新投資之性質。本件如事實概要欄所載之事實，而RCA公司原廠址因發生土地污染事件，衍生地下水及土壤污染等環境保護、勞工及居民健康問題。83年間，奇異公司與併購奇異公司家電業務，自奇異公司取得RCA公司工廠之上訴人湯姆遜公司，同意處理污染場地及當地居民問題，二公司並共同提出整治計畫，嗣並展開整治工作，足見RCA公司原廠址確實發生地下水及土壤污染事件。是以，本件外國人即上訴人霍禮安、馬克士擬將其對RCA公司之投資，讓與外國法人即上訴人湯姆遜公司，被上訴人參酌環保署99年7月19日環署綜字第0990061822號函所表示「……RCA公司桃園廠污染案性質屬氯乙烯類化合物之地下水污染，且污染範圍擴及廠區外圍，鑑於地下水污染之情形易因地下水流而擴散，尤其氯乙烯類比水重之污染物質，其污染控制及整治作業於實務上極為困難，且難以回復；目前RCA公司正依土壤及地下水污染整治法規定，依據主管機關核定之整治計畫辦理污染整治作業，……整治成效未明……」之意見，以及行政院衛生署99年7月28日署授國字第0990010625號函所表示「……由於國內事業臺灣美國無線電股份有限公司原桃園廠址暨……污染事件，所發生之環境保護、勞工、居民健康……等問題，尚未解決，該公司員工及工作傷害受害人協會等團體曾陳情提出各項訴求，請以保障勞工及居民健康為前提，……」之意見，於經被上訴人所屬投審會99年8月25日第1058次委員會議決議不予同意本件申請案後，以投資事業原廠址所發生環境保護、勞工、居民健康等問題未解決，為否准之決定，於法自無違誤。（三）至上訴人主張原處分未敘明否准之法令依據、違背不當連結禁止原則等語。經查：⒈上訴人所稱原處分未敘明法令依據部分：本件係上訴人依外國人投資條例規定，以上訴人霍禮安、馬克士對RCA公司之投資，讓與上訴人湯姆遜公司，向被上訴人申請核准之爭議案件，有系爭申請案99年7月2日股權轉受讓申請書附於原處分卷可佐，被上訴人亦係依外國人投資條例規定進行審查，並為准駁決定。則原處分「……一、復99年7月2日申請書暨同年7月21日補正。二、本案經提本會99年8月25日第1058次委員會議決議，核定如下：本案於投資事業原廠址所發生之環境保護、勞工、居民健康及廠址買受人權益等問題未解決前，所請未便同意」之記載，已足使上訴人瞭解受處分之原因事實及其依據之法令，難認有何作成方式之違法。⒉上訴人所稱原處分違反不當連結禁止原則部分：觀察外國人投資條例第7條的規定，對於外國人得投資的範圍係採負面表列方式，該條例第7條第1項第1款規定：「下列事業禁止投資人投資：一、對國家安全、公共秩序、善良風俗或國民健康有不利影響之事業。」第7條第3項並規定：「第1項禁止及第2項限制投資之業別，由行政院定之，並定期檢討。」足見對國家安全、公共秩序、善良風俗或國民健康有不利影響之事業，本應禁止投資。被上訴人基於其審核及監督之權限，於申請之個案，得衡酌而為准駁決定乙節，已如前述，則針對非屬行政院所定禁止投資之業別，基於國家安全、公共秩序、善良風俗或國民健康等因素之考量，為否准投資之決定，此裁量權之行使，與處分目的具正當合理之聯結，不能認為是摻雜與事件無關之因素。又RCA公司是上訴人在台投資的國內事業，上訴人霍禮安、馬克士將其對RCA公司之投資讓與上訴人湯姆遜公司，本質上就上訴人霍禮安、馬克士是撤銷投資，上訴人湯姆遜公司是新增投資，被上訴人審核時，本應同時從兩個面向一併斟酌。而RCA公司原廠址發生地下水及土壤污染事件，衍生環境保護、勞工及居民健康等問題，復已如前述，則被上訴人基於國土安全、國民健康之考量，以環境保護、勞工及居民健康問題尚未解決，就本件外國人對RCA公司新增投資、撤銷投資之申請，為否准決定，符合外國人投資條例之規範目的，且具正當合理之關聯性等詞，為其判斷之基礎。
五、本院按：
(一)外國人投資條例第1條規定：「外國人在中華民國境內之投資、保障、限制及處理，依本條例之規定。」第3條規定：「本條例所稱外國人包括外國法人。……外國人依照本條例之規定，在中華民國境內投資者，稱投資人。」第4條規定：「本條例所稱投資如下：一、持有中華民國公司之股份或出資額。……」第10條第2項規定：「投資人轉讓其投資時，應由轉讓人及受讓人會同向主管機關申請核准。」轉讓人及受讓人依據上開外國人投資條例第10條第2項向主管機關申請核准轉讓投資，主管機關是否予以核准，該條項並未明定核准要件，則是否予以核准，為主管機關之裁量權限。查核准外國人於本國投資，旨在吸收外資以發展我國經濟建設，然外國人投資之轉讓，除是否有利於我國之經濟發展外，其是否會對國家安全、公共秩序、公共利益、善良風俗或國民健康造成不利影響，亦屬主管機關行使裁量之考量因素，此乃依此項事務之性質所當然之解釋。蓋殊難想像當外國人投資之轉讓，對國家安全、公共秩序、公共利益或善良風俗會造成不利影響之不利益，大於有利我國經濟發展之利益時，主管機關可不論該不利影響而予以核准。惟在具體個案，外國人投資之轉讓，是否會對國家安全、公共秩序、公共利益或善良風俗造成不利影響，則屬事實認定之問題。行政法院事實審為此項事實認定時，應於判決中敘明其得心證之理由，否則判決不備理由。原判決駁回上訴人之訴，係以本件投資事業原廠址所發生環境保護、勞工、居民健康等問題未解決為據。然本件投資事業原廠址所發生環境保護、勞工、居民健康等問題未解決，究與本件投資轉讓，有如何之關聯性，而得作為被上訴人否准系爭申請案之裁量理由，則未據原判決敘明，自難招折服。原判決雖一般論及系爭申請案即使並非外國人投資所禁止或限制的業別，被上訴人仍得考量法律之目的及個案之具體狀況，衡酌規範目的、公共政策及公共利益而為准駁決定，以符合對外國人投資管理之立法目的。如原判決此項論述，係認系爭申請案不合外國人投資條例之規範目的、公共政策或公共利益，亦未具體敘明系爭申請案究如何不符如何之規範目的、公共政策或公共利益，亦屬判決不備理由。是本件有判決不備理由之當然違背法令事由，上訴意旨求予廢棄，為有理由。因上訴人之請求是否有理由，尚須由原審法院調查事實始能判斷，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
(二)被上訴人於原審一再主張上訴人霍禮安及馬克士依公司法第8條及第23條，就RCA公司廠址污染對第三人造成之損害，應與RCA公司連帶負賠償責任，而上訴人霍禮安及馬克士在台除RCA公司之股份外，並無其他財產，如核准系爭申請案，將無資產可作為賠償受害人或清償其他債務之擔保，對國人之權益之合法權益無法保障，另提出認上訴人霍禮安及馬克士應與RCA公司負連帶整治義務之行政院環境保護署及桃園縣（現改制為桃園市）環境保護局之函文，似主張上訴人霍禮安及馬克士應與RCA公司負連帶整治義務。苟被上訴人此部分之主張可採，至少可認核准系爭申請案，會對公共利益造成不利影響。此部分乃本案之重要爭點，原審法院更為審理時應予注意，併此指明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 2 月 26 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 姜 素 娥法官 許 金 釵法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 2 月 26 日
書記官 莊 子 誼