最 高 行 政 法 院 裁 定
104年度裁字第1617號抗 告 人 劉曉玫訴訟代理人 張天欽 律師
鄭文婷 律師相 對 人 花蓮縣議會代 表 人 賴進坤上列當事人間聲請假處分事件，抗告人對於中華民國104年9月7日臺北高等行政法院104年度全字第92號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定關於後開主文第2項暨該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分，抗告人於本案（即臺北高等行政法院104年度訴字第1228號）裁判確定前，即日起至民國104年11月5日止，得出席相對人之會議。
其餘抗告駁回。
廢棄部分之聲請及抗告訴訟費用由相對人負擔；駁回部分之抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、本件原裁定以：抗告人係因於民國104年5月14日、22日、28日在相對人議事廳之發言，違反相對人第18屆紀律委員會於104年3月27日議決通過會議結論第7條規定，及其同年5月30日於個人Facebook所發表言論行為對相對人形象造成損害，而經相對人第18屆紀律委員會第4次委員會及相對人第18屆第3次臨時大會通過抗告人停止出席會議3個月之處分，此有相對人第18屆第3次臨時大會第2次會議紀錄、相對人第18屆紀律委員會第4次、第2次委員會會議紀錄在卷可稽，該停權處分核屬議會自律原則下基於維持內部議事規範所為之內部處分，基於權力分立原則下之議會秩序權所保障之法益，上開停權處分非行政法院所得審理之範圍，核與行政訴訟法第298條第2項所稱之「有爭執之公法上法律關係」尚屬有間。
雖聲請人主張無法出席縣議會行使縣議員之權利，係屬重大且急迫之損害，惟此情形應核非屬抗告人個人權利或法律上之利益受有損害（本院101年度裁字第1097號裁定意旨參照），且相對人係採合議制運作，抗告人縱受3個月不得出席會議之停權處分，同選區尚有8位議員可依法行使職權，此亦有中央選舉委員會103年12月5日中選務字第10331502381號公告可稽，是相對人亦不因抗告人之無法出席而影響議事之正常進行，故抗告人所稱本件有急迫情事而有定暫時狀態假處分之必要，亦難採認。本件假處分之聲請，與行政訴訟法第298條第2項所定之要件不符，於法尚有未合，而駁回抗告人之聲請。
三、抗告意旨略謂：㈠相對人作成系爭決議之程序中，未依正當法律程序給予抗告人陳述機會，又援引非屬自律規則之「紀律委員會決議」為受理抗告人案件之法源依據，實屬「重大而明顯之程序瑕疵」，為免於地方立法機關藉自律之名行架空法律之舉，行政法院自有審查之權限，是原裁定僅以此屬議會自律事項而認此非屬行政法院可審理之範疇，顯有違誤，自應予以廢棄。㈡相對人所限制者，乃係抗告人出席議會之權利，此係抗告人「基於議員身分」所享有之權利，孰能謂此非個人權利。另原審自行創設必須「個人權利」始有聲請定暫時處分之必要性，其依據何在。是以，原裁定稱抗告人所主張無法出席縣議會行使議員權利，非屬抗告人個人權利或法律上利益受有損害，實屬加諸法無規範之限制，實有認事用法之違誤。㈢原裁定再以於抗告人不得出席會議期間，同選區尚有8位議員可依法行使職權，故無所謂急迫之情形，更係忽視個別議員係獨立行使職權，其功能具不可替代性之情。另原裁定援引之本院101年度裁字第1097號裁定，事實上已實質即曾就此類似之理由（即所謂其他同選區議員仍可行使權利等）稱：「至原裁定之論斷縱有未臻妥適之處，亦因與裁定結論無影響，抗告意旨雖遽以指摘原裁定違法云云，原裁定仍應維持。」顯見本院亦認該原裁定以有同選區尚有其他議員可行使權利為由駁回裁定，亦屬可議，然原裁定仍逕自援引，實顯草率。㈣本案抗告人未曾涉及任何訴訟案件，與原裁定所援引之本院101年度裁字第1097號裁定案件中之抗告人業經刑事判決確定之情節有別，自不宜比附援引。又倘令抗告人無法出席會議參與問政，則抗告人實不可能於會議結束或復權後，再次針對預算提出意見，或要求地方首長再為質詢，所受損害不僅難以估計，更無從回復，實堪認抗告人之主張屬具體、明確且有難以回復之重大急迫危險，並已充分釋明。㈤當人民權利受到侵害時，基於憲法上訴訟權保障及正當法律程序原則，並不因身分不同而有所差異，皆有權請求法院給予救濟或保障，惟原裁定竟以該停權處分基於維持內部議事規範所為之內部處分，並非行政法院所得審理之範圍云云，而拒絕實質審查，此舉已使抗告人無法獲得任何之權利救濟管道，自有違誤。又縱令議會自律原則，可對於司法權審查有部分限制（假設語氣，非自認），惟此僅係當指立法程序之司法審查密度基於權力分立應當降低，然非全然棄守甚明，否則恐有司法怠惰之嫌，原裁定逕自認定非屬得審理範圍云云，實無足取。㈥原裁定認定無法出席並無重大急迫危險，已忽略抗告人所代表之民主正當性及會議首重溝通協商之效果，本案確有核發假處分之必要。
四、本院按：
(一)我國行政訴訟審判權採概括主義，是以行政訴訟法第2條規定公法上之爭議，除法律別有規定外，得依同法提起行政訴訟。查地方議會為地方自治團體之立法機關，行使地方自治立法權（含審議地方政府預算）及法律或上級法規賦予之職權（地方制度法第25條、第35條至第37條）。而地方議會由議員（代表）組成，由議員（代表）合議行使上開地方議會之職權。此外，個別議員（代表）於議會（代表會）定期會開會時，對地方首長及相對主管有施政總質詢及業務質詢之職權（地方制度法第49條）。上開地方制度法所規定之議員（代表）職權，均以出席會議始得行使之。苟議員（代表）經議會（代表會）禁止出席其會議，議員（代表）即無法行使職權，受禁止出席會議之議員（代表），爭議該禁止行為之合法性，涉及其得否行使議員（代表）之職權，此項爭議核屬非憲法之公法上爭議，法律並未特別規定其審判權之歸屬，自應由行政法院審判。受禁止出席會議之議員（代表）有不服者，得依行政訴訟法提起行政訴訟。雖然本於權力分立及民主原則，地方議會就議會程序及議會紀律事項，有自律權，議會之自律決定，司法予以一定程度之尊重，然此乃司法審查密度之問題，而非地方議會就自律事項所為之決定，不屬司法審查對象（參見司法院釋字第499號解釋理由）。因此，本件抗告人就相對人禁止其出席相對人之會議3個月之停權決定（原裁定稱「停權處分」），請求定暫時狀態之假處分，行政法院有受理之權限。原裁定以該停權決定非行政法院得審理範圍，不存在行政訴訟法第298條第2項所稱「有爭執之公法上法律關係」，尚有可議。
(二)行政訴訟法第298條第2項：「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」依政訴訟法第302條準用同法第297條關於準用民事訴訟法第526條第1項之規定，假處分請求及原因，應釋明之。又因假處分程序屬於緊急程序，行政法院係依及時可調查證據，判斷存在假處分請求及原因之事實是否達已釋明程度。查本件禁止出席相對人之會議3個月之停權決定，限制抗告人議員職權之行使，抗告人爭議其合法性，兩造間有爭執之公法上法律關係。再地方議會之議員（代表）係由地方自治團體各選區之人民選出，代表選區人民或合議或個別行使法律賦予之職權，各議員（代表）具有行使職權之獨立性，上開停權決定使議員（代表）於停權期間，地方議會開會時，無法行使職權，造成法律上不利益，屬行政訴訟法第298條第2項所稱之「重大損害」。依抗告人提出之相對人104年9月23日會議字第1040560874號函所載，相對人第18屆第2次定期大會，訂於104年10月7日起至同年11月5日止召開。抗告人因上開停權決定，無法出席該定期大會，受有重大損害，而具有急迫性。末查系爭停權決定並非依花蓮縣議會組織條例第25條及花蓮縣議會紀律委員會設置辦法第4條第1項所為，而是以相對人第18屆紀律委員會於104年3月27日議決通過之會議結論為據，此為相對人所是認。然該會議結論並非相對人所訂定之自律規則，上開停權決定之合法性顯有疑義。從而，本件有定暫時狀態之必要。抗告人聲請為自104年8月20日起至104年11月19日止，得出席相對人之會議之定暫時狀態之假處分，自即日起至上開定期大會結束之同年11月5日止，為有理由，原裁定此部分駁回抗告人之聲請，尚有未洽，應予廢棄，並准抗告人之聲請。抗告人逾上開範圍部分之聲請，則無理由，原裁定駁回抗告人此部分之聲請，於法無不合，應予維持，此部分之抗告，應予駁回。
(三)又地方議會之議員（代表）係由地方自治團體之人民選出，其與經依公務人員任用法任用（行政處分）之公務員，與國家形成上下隸屬關係之情形不同，議員與議會間，並非上下隸屬關係，而是平等關係（本院99年度判字第169號判決參照）。是以地方議會對議員就紀律事項所作成之懲戒決定，並非行政處分，該懲戒決定僅有合法有效及違法無效（不生效力）之別，而無違法但有效之類型。本件禁止出席相對人之會議3個月之停權決定，並非行政處分。原裁定所引本院101年度裁字第1097號裁定，係關於行政處分之停止執行，與本件無涉行政處分之聲請定暫時狀態之假處分，法律要件及案情均不相同，無從比附援引。另本件准定暫時狀態範圍與本案訴訟請求範圍不相同，不生本案事先裁判問題，均併此指明。
五、據上論結，本件抗告為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第272條、第104條、民事訴訟法第492條、第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 104 年 10 月 12 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 林 茂 權法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 10 月 12 日
書記官 莊 子 誼