最 高 行 政 法 院 裁 定
104年度裁字第1772號抗 告 人 何雅姿
陳賢民薛輝煌黃進利黃永富林裕順黃信耀蔡祝林薛雨生蘇文村共 同訴訟代理人 張名賢 律師上列抗告人因原告陳文閣等20人與被告高雄市政府、參加人誠毅紙器股份有限公司間環境影響評估法事件，聲請獨立參加，對於中華民國104年8月12日高雄高等行政法院104年度訴字第69號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、緣參加人誠毅紙器股份有限公司（即開發單位，下稱誠毅公司）於民國61年11月22日核准設立，所營事業為紙器製造買賣、有關紙器之紙張文具買賣及印刷業，以及包裝機器之製造與買賣等類別。誠毅公司因其有擴廠需求，乃規劃於坐落高雄市○○區○○○段595、596-1、596-4等3筆地號土地（下稱系爭土地）進行「高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案」之開發行為，為此向目的事業主管機關即高雄市政府經濟發展局提出環境影響說明書，並經目的事業主管機關轉送環境影響評估主管機關即被告高雄市政府審查。嗣經高雄市政府先後於100年6月17日、100年9月2日召開2次環境影響評估審查委員會（下稱環評委員會），並於100年9月2日環評委員會作成有條件通過第一階段環境影響評估審查後，乃以100年11月11日高市府四維環綜字第1000124768號公告「高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案環境影響說明書」審查結論（即原處分），並於100年11月17日將原處分刊登被告公報100年冬字第13期。嗣後原告陳文閣等20人以原處分係違法之行政處分，認其受環境影響評估法所保護之生存權、財產權及程序參與權等法律上之權益受有損害，因而提起撤銷訴訟（高雄高等行政法院104年度訴字第69號案件），經原審法院裁定命誠毅公司獨立參加訴訟；而抗告人何雅姿等10人亦主張其等為系爭土地附近居民，若原處分遭撤銷將使其喪失就業機會及改善長期淹水環境之機會，故聲請獨立參加（原審聲請人共計三百餘人，詳如原裁定附表）。經原審法院以其聲請不符合行政訴訟法第42條第1項獨立參加之要件而裁定駁回後，抗告人何雅姿等10人不服，乃提起本件抗告。
二、抗告意旨略謂：原處分除立於環境影響評估法外，另基於促進產業升級條例、產業創新條例、區域計畫法等相關規定所通過，其立法目的最終係為保障包括當地經濟發展等利益，故當地居民應屬受該法律保護之人而具有法律上利益；是當地居民依該等法規享有工作權，經濟發展之下，因更多資金與產業進駐，整體經濟條件與生活水平提高，當地居民亦享有生命、身體及財產權之保障；況參加人誠毅公司所承諾之設施，除幼稚園等，天橋能便利當地居民之生活、滯洪池更是關乎當地居民之生命、身體及財產權，若原處分遭到撤銷，當地居民所能享有之上開權利與利益，將因此受到嚴重侵害，當地居民自屬行政訴訟法第42條第1項所稱之第三人，而得聲請參加訴訟；原裁定泛稱為經濟上之利害關係，而駁回抗告人之聲請，顯非妥適，應予廢棄等語。
三、本院查：㈠「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法
律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向行政法院提起撤銷訴訟。」、「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。」行政訴訟法第4條第1項及第42條第1項分別定有明文。
又所謂「第三人之權利或法律上利益將受損害者」，係指「法律上利害關係」而言。而其判斷標準，通說係以保護規範理論為界定法律上利害關係第三人範圍之基準，亦即法律如已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟（司法院釋字第469號解釋理由書參照）。惟若藉由保護規範理論判斷，法律規定之內容僅係授予國家機關推行公共事務之權限，或其目的雖兼為保護人民生命、身體及財產等法益而設，但其規範效力範圍僅及於特定人，而非該效力範圍所及之第三人，縱因政治、經濟或感情上等反射利益而認受有損害，然基於行政訴訟係以「主觀訴訟」為訴訟制度設計之原則，該第三人既無因撤銷訴訟之結果而使其權利或法律上利益受損害，自不許其提起訴願或行政訴訟，則依同一法律上之理由，自亦無從准許其獨立參加訴訟。
㈡原裁定駁回抗告人於原審之聲請，其理由已論明：⒈抗告人
係居住於距參加人所為之系爭開發行為5公里範圍內之當地居民，已據其提出戶籍謄本及google地圖為憑，固堪稱信實。惟依抗告人所主張之保護規範，揆其中所援引之「促進產業升級條例」現已廢止適用，而其規範對象係農業、工業及服務業等產業，並非當地居民，且依抗告人主張之廢止前促進產業升級條例第7條第1項之規定內容觀之，係對產業提供抵減營利事業所得稅之租稅優惠之經濟誘因，而鼓勵產業為一定投資額之投資或增僱一定人數之員工，並不具有保障當地居民工作權之保護規範性質，則抗告人援引該條例作為保護規範之依據，自難採憑。抗告人雖又援引「產業創新條例」，然觀諸該條例係為促進產業創新，改善產業環境，提升產業競爭力而制定，係以農業、工業及服務業等產業為其規範對象，且依抗告人主張產業創新條例第36條第1項之規定內容觀之，顯係以協助、輔導或補助產業為保護對象，至於在地之就業保障及環境之保育，乃主管機關執行該條例之規定所附帶產生之反射利益，並非該條例兼有為保障當地居民生命、身體及財產權等個人權益之保護規範作用。抗告人雖再援引區域計畫法第1條之規定，然該法律規定僅係抽象宣示區域計畫法之立法宗旨及欲建立之客觀法秩序，尚不足據為認定兼有保護當地居民生命、身體及財產權等個人權益之保護規範性質。則抗告人援引上開法律規定作為保護規範，而謂其為本件撤銷訴訟之法律上利害關係人云云，即非可採。⒉抗告人主張本件參加人之開發案已為滯洪池工程、提供當地居民就業機會、拆除路口標誌、標線、分隔島及設置天橋之承諾云云，縱認所述屬實，然稽諸參加人之承諾，無非係為預防及減輕開發行為對環境所造成之不良影響而採取之措施，及附帶給予部分當地居民可期待之經濟上利益，並不足因此認定抗告人所援引之上開法律規定，即為保障當地居民之就業機會及生活環境之保護規範。是故，具體觀察抗告人所主張之上開法律規定內容，或為客觀法規範性質，或對於抗告人而言，其並非該規範效力所及之人，則渠等縱因本件參加人之開發行為而可能獲得就業機會，或因參加人承諾相關公共設施之設置，而獲有經濟上或事實上之利益，然此均非法律上所欲保護之權利或利益，並無疑義。⒊衡諸環境保護行政因牽涉廣泛之利益衝突，以及具有對未來事項決策於未知預測之事物特徵，基於增進人民對環境保護公共事務之瞭解、信賴及監督，促進民主參與之考量，固有諸多公共參與之程序規範，俾發揮公共參與以增強決策正當性及減少對立衝突之功能。惟得為公共參與者（如政治、經濟、文化或情感受影響者），未必即為法律上利益受影響之人，亦即享有環境決策公共參與之權利者，仍應以受開發行為影響其生存環境者為範圍，避免過度擴張法律上利害關係範圍之判斷，致斲喪行政訴訟原則上係以主觀訴訟作為有效保障人民權益、妥適分配司法資源之制度機能。換言之，增進民眾參與公共事務之程序規範，尚與開發當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）之民眾是否應認其受開發行為而影響其法律上利益之判斷無必然關連性。準此，抗告人雖為居住於距系爭開發行為5公里範圍內之當地居民，然依其聲請意旨所述，渠等並非主張因參加人之開發行為致其生命、身體或財產之實體權益受損，故有保障其基於環境影響評估法所賦予之程序參與權之必要。因此，抗告人是否得聲請獨立參加訴訟，仍應審認其是否因本件撤銷訴訟之結果，而有使其法律上之權益受損害之可能。惟綜合上述可知，抗告人並非原處分之相對人，且非受原處分影響之法律上利害關係人，衡其影響至多僅為經濟上之利害關係而已。則抗告人就系爭環評審查結論之原處分，並不具有獨立參加訴訟之聲請人適格，應可認定等語。經核原裁定已就抗告人聲明請求之事項如何不符合獨立參加之要件，詳為論駁，揆諸前開說明，其認事用法均無不合。且行政訴訟法第42條第1項所謂「第三人之權利或法律上利益將受損害者」，係指其權利或法律上利益直接受損害而言，不包含間接受損害在內。本件抗告人並未因原處分有條件通過第一階段環境影響評估而直接取得權利或法律上利益，至多僅是間接因系爭開發案之如期進行而獲得期待經濟發展或工作機會之利益，故其並未有權利或法律上利益將因原處分的撤銷而直接受損害，自不得依行政訴訟法第42條第1項聲請獨立參加訴訟。觀諸抗告意旨無非堅持其主觀歧異之見解，就原裁定論駁之理由再為爭執，其抗告難認有理由，應予駁回。
四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 104 年 10 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 胡 國 棟法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 11 月 2 日
書記官 邱 彰 德