最 高 行 政 法 院 裁 定
104年度裁字第1777號抗 告 人 林春志上列抗告人因與相對人財政部國有財產署南區分署間申租公有土地事件，對於中華民國104年8月12日高雄高等行政法院104年度訴字第219號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣抗告人於民國103年8月6日檢據行政院農業委員會林務局農林航空測量所82年7月12日核發之航照圖（下稱系爭航照圖），申請承租坐落臺南市○○區○○段○號國有土地（下稱系爭土地），經相對人派員實地勘查，系爭土地上搭之建物面積計197.80平方公尺。再依系爭航照圖套繪地籍圖，當時坐落毗鄰同段6號私有土地上之建物確有約18平方公尺之建物跨建系爭土地，經調閱國有地理資訊系統91年之空拍影像圖，上開坐落6號土地上之建物業已拆除，是系爭土地上之現有建物，顯係嗣後重新搭建，與國有財產法第42條第1項第2款國有非公用不動產於82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者，得予出租之規定不合，以103年10月28日台財產南南三字第10332037670號函註銷抗告人申租案，抗告人再於103年11月19日、12月23日具函申請承租系爭土地，相對人分別以103年12月10日台財產南南三字第10332042590號函及103年12月30日台財產南南三字第10306157200號函復不同意。抗告人就上開函文均不服，提起訴願，訴願機關為不受理之決定，遂提起行政訴訟，經原裁定以兩造間之爭議，屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，屬私法之民事訴訟範圍，而裁定移送至臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院），抗告人復行抗告。
三、抗告意旨略謂：㈠系爭土地原為抗告人之祖父所有，惟因國家高權之行為與公法行政之結果，竟登記為國有，致抗告人喪失土地所有權而無法延續使用，乃請求申租，兩者間具有因果關係，而對抗告人之請求，相對人予以否准，應屬具公法上之效果，屬公法事件，而非單純之私法爭執，㈡國有財產署受理人民申租、購買國有土地業務行為之性質，可分為「受理」申請及嗣後如何「履行」兩個階段，而適用雙階理論，實務上將第1階段之准否決定與第2階段之訂約程序，一體解釋為私法關係，歸類為國庫行政行為，此見解是否妥適，不無探究之餘地。司法院釋字第540號解釋及政府採購法之立法例均已接受雙階理論，其他類似之國家行政行為，日後在實務上亦會被大法官及立法機關所肯認，因此辦理國有土地之出租、出售業務行為，應認有雙階理論適用之餘地，本件應為公法爭議無疑。㈢抗告人因公法法律關係喪失系爭土地所有權，係基於土地法與地目變更而來，抗告人僅請求承租系爭土地以延續土地之使用，後尚需依私法訂立契約、支付租金，若申購仍須依鑑定市價購買，即無享有國有財產法第52條之2規定之優惠申購權利，原裁定將其混淆，不問個案之原因、事實與訴訟標的，一律歸為私權爭執之案件，難認其為合法。㈣依司法院釋字第448號及第695號解釋意旨，行政機關對人民依據國有財產法、同法施行細則及相關辦法、要點等法令規定，申請訂立租地契約未予准許之爭議，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政救濟。至雙方事後依民法或相關私法所訂立之租賃契約，則屬私法性質，關於契約之爭議應由普通法院審判。抗告人與相對人依據民法或相關私法訂立租賃契約，相對人否准抗告人之承租申請，具有公法性質，應由行政法院審判。況本件訴訟除審查承租之內涵外，重點在確認兩造間之公法上法律關係存在與否，與否准承租是否合於程序或方式之規定，有無使人民之正當法律程序權利受到侵害及逾越裁量權或恣意濫用權限之情形，核屬兩造間於訂定租賃契約前所生公法關係之爭執，應由行政法院審判，原裁定將本件移送臺南地院，實有違誤。㈤現行制度下，抗告人依法提出訂約申請，未獲相對人同意訂約，並無任何民事上請求權，無法依民事訴訟程序有效請求救濟。相較之下，本爭議類型由行政法院審理，較能真正提供人民救濟管道，以確保行政機關有關訂約與否之決定，符合裁量權行使之原則。本件係公法事件問題，無法律別有規定之情形，為貫徹法律規定之意旨，對審判權歸屬之認定，審究訴訟之程序，應由行政法院審判等語。
四、本院查：㈠按「非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合
於左列各款規定之一者，得逕予出租︰……民國82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。」國有財產法第42條第1項第2款定有明文。按次「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」亦為行政訴訟法第2條、第12條之2第2項前段所明定。又「……依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第297號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院58年判字第270號及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」「憲法第16條規定人民有訴訟之權，旨在確保人民得依法定程序提起訴訟及受公平之審判。至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之。……」亦經司法院釋字第448號、第466號解釋在案。足徵行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對之有所爭執，應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。再，觀之釋字第695號「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」解釋意旨可知，並非所有各林區管理處與人民訂立之租賃契約及續約事宜，皆由行政法院管轄，僅有依據「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」訂立之租約方由行政法院管轄。
㈡經查，抗告人主張坐落系爭土地上之建物，係82年7月12日
前即興建，而依國有財產法第42條第4項授權訂定之「國有非公用不動產出租管理辦法」第17條規定，申請承租系爭土地。原裁定據以論斷抗告人申請承租系爭土地，僅屬訂立租賃契約所為要約之意思表示，相對人審酌是否就該要約為承諾，並無特定行政目的，亦不具強烈公益色彩，與一般私人間不動產出租事件之本質尚無不同，非屬公法上之決定或公權力措施，而屬土地管理者不為承諾租賃土地之意思表示，核屬行政機關因國庫行政行為與人民發生私法上之爭議，應由民事普通法院審理。依上開規定及說明，並無不合。另原裁定亦就司法院釋字第115號、第128號、第540號、第695號等解釋，或涉安定國民生活、或涉國土保安、或涉增進社會福祉之公益行政目的，與本件本於國有財產法之國家財產租售行為目的，尚不相同；本院46年判字第95號判例係行政機關本於高權所為辦理招墾行為，與本件事實亦不相侔，同難比附援引等情，論明無訛，亦無違誤。抗告意旨無非執其對於公法、私法關係之歧異見解指摘原裁定違背法令，並求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 104 年 10 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 10 月 30 日
書記官 賀 瑞 鸞