最 高 行 政 法 院 裁 定
104年度裁字第28號抗 告 人 戴瑞香上列抗告人因與相對人彰化縣彰化市公所間返還公法上不當得利事件，對於中華民國103年11月11日臺中高等行政法院103年度訴字第242號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定廢棄，應由臺中高等行政法院更為裁判。
理 由
一、抗告法院認抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、抗告人於原審起訴意旨略以：按公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。次按，凡因侵害歸屬於他人權益內容而受利益，致他人受損害，即欠缺正當性。易言之，利用他人之物或權利而受利益，致物或權利之權利人失其使用權能即為受損害。此等取得應歸屬他人權益內容的利益，而不具保有利益之正當性，即應構成無法律上之原因，而成立不當得利，此即屬於「非給付型不當得利」類型中之所謂「權益侵害之不當得利」（本院102年度判字第750號判決參照）。抗告人所有系爭土地是政府為推行土地政策，於民國45年3月20日強制分割並將原地目「田」變更為「水」，作為西門排水幹線工程公共用地。相對人於76年需用系爭土地時，故意漏辦徵收或價購，並對當時施工單位臺灣省政府住宅及都市發展局（現為內政部營建署中區工程處及下水道工程處，下稱下水道工程處），誆稱用地取得及地上物拆遷業已發放補償費。經下水道工程處於77年5月26日發包施工至81年間，將系爭土地開闢為下方為區域排水溝，上方為筆直30公尺以上寬度之道路。78年至81年間下水道工程處將既有西門排水溝渠用地整治成箱涵。相對人所屬工務課所發之彰化市都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書，亦記載系爭土地為尚未由事業機構或地方政府依法取得之公共設施用地，依都市計畫法之立法意旨，屬公共設施保留地，依都市計畫法第48條規定，應由各該事業機構依法予以徵收或購買。系爭土地被開闢為區域大排水溝，上方為30公尺以上筆直道路，此為相對人強制行使公權力結果，抗告人並未怠於行使權利，不發生公用地役權問題，而系爭土地於77年5月26日迄今，已供相對人無償使用27年，仍未辦理價購或給予任何補償，顯然違反憲法第7條所保障之平等權及第15條所保障之財產權。況抗告人自97年5月間，得知系爭土地未經辦理徵收及價購，即與訴外人賴佑霖提出陳情、訴願及訴訟，7年間未曾間斷，然相對人卻稱系爭土地為既成道路，不予理會。
99年10月4日彰化縣政府邀請相對人及縣政府各處主管協商系爭土地辦理徵收補償相關事宜之會議紀錄中亦載明：「說明三、西門排水幹線工程（B）相關案情緣由，若確實因檔案銷毀礙難查證情況下，亦請貴公所本於權責依都市計畫法第48條規定辦理，以維護陳請人相關權益。」相對人以財政拮据為由繼續違法占用系爭土地，顯然有違該會議之結論，為無法律上原因，且未支付相當之費用，致使抗告人受有損害，確有符合民法第179條規定之事由，為公法上不當得利。系爭土地之土地○○○區○○○○○道用地」，惟在政府依法取得用地之前，抗告人仍得繼續作原來之使用或妨礙目的較輕之使用，例如繼續從事農業種植、漁撈養殖之用；亦得依法申請作臨時建築使用。惟系爭土地遭闢建為馬路，下方部分用作排水設施，此係因為相對人之非法占用行為，剝奪抗告人依法應享有之權利，非但不得再為原來之使用，縱申請臨時建築亦無從獲准。故抗告人主張應依土地徵收條例第58條規定，按公告土地現值10％計算相對人之不當得利等情。
三、原裁定以：（一）按訴訟事件究屬公法爭議或私法爭議，及其受理權限（審判權）之法院歸屬，係依抗告人起訴主張之原因事實所生請求權之法律性質定之，而非依抗告人任意所引請求權之法律上性質決定之。換言之，依抗告人起訴主張之原因事實及訴之聲明，從客觀上判斷其涉及哪些法規範，並自該等法規範決定其公法爭議或私法爭議，及有受理該事件權限（審判權）之法院（本院102年度裁字第125號裁定意旨參照）。（二）本件抗告人係主張系爭土地未經徵收及補償，而為相對人強制分割並將原地目「田」變更為「水」，作為西門排水幹線工程公共用地，開闢為區域大排水溝，上方則鋪設為30公尺以上筆直道路，迄今已無償供相對人使用27年，顯然違反憲法第7條所保障之平等權及第15條所保障之財產權；相對人以財政拮据為由繼續違法占用系爭土地，顯然為無法律上原因，且未支付相當之費用，致使抗告人受有損害，符合民法第179條規定之事由，為公法上不當得利等語。依抗告人所主張之此原因事實，並參酌抗告人於102年12月11日申請書所載：「主旨：彰化市○○○段369之1地號土地（1）返還土地並恢復原狀（2）為合法取得土地使用權前以承租辦理。」（參見原審卷第57頁），再參酌抗告人經原審法院闡明後所表明之紀錄（參見原審卷第88頁至第92頁），顯見抗告人係請求排除相對人對其系爭土地所有權之侵害，並一併請求相當於租金之不當得利，其請求權之法律性質應屬民事物上請求權、侵權行為及不當得利之法律關係。（三）抗告人雖援引本院102年度判字第750號判決，主張本件應屬公法事件，應由行政法院審判等語。然查，該案乃係有關系爭土地經開闢為道路使用，原係兩造協議結果，嗣經高雄市政府辦理協議價購該相關道路用地時，漏未辦理系爭土地之協議價購，然高雄市政府仍繼續利用系爭土地作為道路使用，致該案原告受有損害，而高雄市政府就其無權利用受有利益，乃依公法上不當得利之法律關係有所請求，與本件抗告人主張相對人未經土地所有權人同意即進行施工，且未經徵收補償及協議價購，遂基於土地所有權人之物上請求權、侵權行為及不當得利之法律關係為主張有所不同，尚難援引適用。（四）另對於行政機關不法在人民私有土地上舖設柏油，人民請求行政機關將舖設之柏油剷除，回復土地原狀之訴訟，最高法院一向之見解亦認為應由普通法院審判（最高法院99年度臺上字第1988號、101年度臺上字第2043號判決意旨參照）。綜上所述，本件自屬民事私法事件所生之爭執，應循民事訴訟程序由普通法院審判，原審法院並無受理之權限（縱認抗告人有主張依據國家賠償法請求損害賠償之意，依同法第12條規定，仍應由普通法院審判），爰依職權將本件訴訟移送於有受理訴訟權限之臺灣彰化地方法院等由，資為其判斷之論據，固非無據。
四、惟本院查：
（一）按公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。參酌民法第179條不當得利之規定，公法上不當得利返還請求權須具備：(1)須為公法上爭議；(2)須有一方受利益，他方受損害；(3)受利益與受損害之間須有直接因果關係；(4)受利益係無法律上原因等要件，始足當之。次按，凡因侵害歸屬於他人權益內容而受利益，致他人受損害，即欠缺正當性。易言之，利用他人之物或權利而受利益，致物或權利之權利人失其使用權能即為受損害。此等取得應歸屬他人權益內容的利益，而不具保有利益之正當性，即應構成無法律上之原因，而成立不當得利，此即屬於「非給付型不當得利」類型中之所謂「權益侵害之不當得利」。故公法上不當得利如以造成不當得利之原因為分類，可區分為「給付型不當得利」與「非給付型不當得利」，二種原因所發生之財產變動欠缺法律上理由時，應均有調整不合法之財產變動之必要；是公法上不當得利返還請求權之行使，應不僅限於給付型之不當得利。查抗告人起訴意旨已主張：相對人於76年需用系爭土地時，故意漏辦徵收或價購，並對當時施工單位臺灣省政府住宅及都市發展局，誆稱用地取得及地上物拆遷業已發放補償費。經下水道工程處於77年5月26日發包施工至81年間，將系爭土地開闢為下方為區域排水溝，上方為筆直30公尺以上寬度之道路。78年至81年間下水道工程處將既有西門排水溝渠用地整治成箱涵。系爭土地被開闢為區域大排水溝，上方為30公尺以上筆直道路，此為相對人強制行使公權力結果，抗告人並未怠於行使權利，不發生公用地役權問題，而系爭土地於77年5月26日迄今，已供相對人無償使用27年，仍未辦理價購或給予任何補償，顯然違反憲法第7條所保障之平等權及第15條所保障之財產權。抗告人多次提出陳情，相對人以財政拮据為由繼續違法占用系爭土地，為無法律上原因，且未支付相當之費用，致使抗告人受有損害，為公法上不當得利等情。準此，抗告人係以相對人對系爭土地應徵收而未徵收，卻誤為已徵收而繼續占用系爭土地，而受有如租金計算之利益致使抗告人受有損害，主張本件係公法上「非給付型」不當得利類型，依公法上不當得利法律關係請求相對人給付。經查抗告人既以相對人應徵收未徵收而誤為已徵收，為不當得利之原因，其起訴之原因事實自屬公法上之事件，難謂本件非屬公法上不當得利事件，行政法院自有審判權。
（二）復按行政法院審理案件應就當事人起訴之聲明，及訴訟標的及其原因事實等事項為審理。如當事人起訴前之資料並未於訴訟中加以主張，則法院自不得以起訴狀所未敘述之事實或資料，作為本案裁判之論據而為當事人不利之裁判。查抗告人起訴意旨明白敘述其係基於公法上不當得利法律關係提起訴訟，並未主張其係基於土地所有權人之物上請求權法律關係起訴請求。故抗告意旨以：抗告人於102年12月11日所提出之申請書，用意僅在於：⑴說明抗告人曾經陳請相對人依法解決問題；⑵為免法院認定成立公用地役關係，乃舉證曾有「阻止之情事」而已，非謂該申請書之內容，即等同本件之請求。以該申請書與抗告人於原審訴狀相較，可知係行使不同之請求。原裁定不該以申請書所載及抗告人就該申請書所為之陳述，而認定本件係抗告人行使民事物上請求權、侵權行為及不當得利之請求權。況且，抗告人於原審提出之書狀，已明白表示係主張公法上不當得利請求權，亦未曾表示撤回此部分主張乙節，自屬有理。是以原裁定以訴狀所述範圍外之申請書及捨抗告人起訴狀所述而另行闡明其起訴狀未記載之法律關係，據以認定抗告人係請求排除相對人對其系爭土地所有權之侵害，並一併請求相當於租金之不當得利，其請求權之法律性質應屬民事物上請求權、侵權行為及不當得利之法律關係，應循民事訴訟程序由普通法院審判，原審法院並無受理之權限乙節，依上開說明，尚有未洽。
（三）又按不合法之財產變動既有調整之必要，而請求權人就同一財產變動事件除不當得利返還請求權外，或有其他權利可資行使者，其欲行使何項權利以達其目的，應無須作嚴格之限制，蓋以各種不同之權利，其行使之要件、範圍、限制及權利減損消滅之原因各有不同，苟非各種權利間存有法定之行使順序，應許請求權人自由選擇，俾免產生有損失（損害）而無救濟，或得救濟之範圍不足將財產變動調整至合法狀態，或因權利行使之限制及權利減損消滅事由發生而不得行使之闕漏。是於特定場合，可能發生不當得利返還請求權與國家賠償請求權、損失補償請求權競合之情形，惟究不得因已有他種權利得以選擇行使，即謂應限縮於僅得行使其中一特定權利，而不得行使其他權利。從而，應認不當得利返還請求權，於給付以外之原因所致之不法財產變動，亦得行使之。本件抗告人不選擇基於所有權之物上請求權行使權利，而選擇依公法上不當得利法律關係請求，自無不合。故原裁定以最高法院對於行政機關不法在人民私有土地上舖設柏油，人民請求行政機關將舖設之柏油剷除，回復土地原狀之訴訟，一向之見解亦認為應由普通法院審判（最高法院99年度臺上字第1988號、101年度臺上字第2043號判決意旨參照），作為認定本件非屬公法事件之佐證。然查最高法院上述判決係基於所有權之物上請求權所為之判決，依上開說明，自難據此影響本件屬於公法上不當得利事件之認定。
（四）綜上，原裁定以本件屬民事私法事件所生之爭執，應循民事訴訟程序由普通法院審判，原審法院並無受理之權限，並依職權將本件訴訟移送於有受理訴訟權限之臺灣彰化地方法院，尚有未合，抗告意旨據以指摘原裁定求為廢棄，為有理由，爰將原裁定廢棄發回原審法院，由原審法院從實體上調查審判，爰裁定如主文。
中 華 民 國 104 年 1 月 15 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 鄭 小 康法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 廖 宏 明以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 1 月 16 日
書記官 葛 雅 慎