最 高 行 政 法 院 裁 定
104年度裁字第382號抗 告 人 蔡戴秀霞上列抗告人因與相對人財政部國有財產署南區分署間申租公有土地事件，對於中華民國103年12月22日高雄高等行政法院103年度訴字第475號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件原裁定略以：司法院釋字第695號解釋係就行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」申請訂立租地契約，未為准許之決定所生之爭訟而為之解釋。本件抗告人以嘉義縣○○鄉○○190-2地號土地（下稱系爭土地）上建有老舊房屋，乃向相對人所屬嘉義辦事處申請承租其基地即系爭土地，然其所申請承租之系爭土地使用分區為山坡地保育區農牧用地，且非依據「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」申請訂立租地契約，而被否准所為之爭議，核與上開司法院解釋之要件不合（本院101年度裁字第593號裁定意旨參照），是抗告人主張本件係屬公法爭議云云，並不可採。又國有財產法第42條規定非公用財產類之不動產出租方式及出租要件，係決定出租非公用財產類不動產之處理依據，非謂國家之出租行為具有何等行政目的，此就國有財產所為之使用、收益，也僅是國庫資源之充裕，與一般私經濟行為之獲益結果並無不同。較之政府興建國民住宅乃國家為安定國民生活及增進社會福祉，負有統籌興建、管理國民住宅、推行社會福利並照顧收入較低國民生活之行政目的，則顯有不同。再同法第44條規定遇有一定情形時，得解約收回不動產，係基於國有財產之性質有別於一般私有財產，為達國家有效運用國有不動產之目的，人民之承租權較之普通私法契約受有較多之制約，惟同法第1條明定「國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律。」即明定國有財產法之特別法地位，關於國家財產之處分、用益，優先於其他法律而為適用，自難以同法第44條有相異於民法、土地法等租賃編章之解約規定，即指國有不動產之出租行為係屬公權力行政（本院100年度裁字第2411號裁定意旨參照）。是抗告人認本件應適用雙階理論，對抗告人與相對人間未簽約前所發生之爭議，認屬公法之爭議云云，亦不可採。本件抗告人依國有財產法第42條規定，向相對人申請承租系爭土地，核屬為訂立租賃契約所為要約之意思表示，而相對人予以否准，僅屬土地管理者不為承諾租賃土地之意思表示，要非行政處分。又依司法院釋字第448號解釋意旨，本件因相對人拒絕抗告人承租系爭土地所生爭議，屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟範圍，自應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟事項，原審法院對之並無審判權，抗告人不得依訴願、行政訴訟程序以為救濟，訴願決定不予受理，並無不合。從而，抗告人逕而提起行政訴訟，原審法院應依職權將本件訴訟移送於有審判權之臺灣嘉義地方法院。
三、抗告意旨略以：國有財產法第42條第1項第2款主要是針對於82年7月21日前已使用國有土地之民眾，給予其機會向相對人申請承租使用土地，以避免事後訴諸法院造成拆屋還地流離失所之結果。又依其修正理由「原規定申請租用要件限制過嚴，實有窒礙難行之處，蓋按此規定在國產局成立（49年12月）後之實際使用之，即不得申辦租用。此種情形為數甚多，如均依法訴請法院判決執行收回房地，排除侵害（因依照本法規定，既不得放租又不能讓售與使用人，僅有收回房地公告標售），勢將影響社會安定，滋生困擾，似宜將原規定租用限制酌予放寬，以利管理，又使用人是否無過失，在事實上頗難認定，爰將第1項第2款予以修正。」可知，此條文訂立及修正之目的並非僅為一般國有財產承租、處分之私經濟行為，其中尚有保障使用國有土地之民眾，避免其因相對人收回土地，造成民眾無家可歸，影響社會安定，故有保障弱勢、維護社會安定等行政目的，具有社會公益性質。依司法院釋字第540號及第695號解釋，人民向行政機關申請承租公有財產，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果，不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，該機關與人民間既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，除法律別有規定者外，須依法提起行政爭訟以為救濟。抗告人向相對人申請承租系爭土地，然相對人以註銷之方式拒絕抗告人之申請，尚未進入締約程序，則相對人未與抗告人成立任何私法關係，相對人駁回抗告人申請之行為，自為公法之範疇，是抗告人對於相對人不附任何理由駁回抗告人之申請不服，自應提起行政訴訟救濟。原裁定認國有財產法規範出租之部分無任何行政目的，僅為國有財產收益、處分之國庫充裕行為，與一般私經濟行為無異等節，顯然曲解其立法目的。從而，原裁定認定其僅為單純私經濟行為，不具公益性質，不應與前開司法院解釋相提並論，而應循民事訴訟程序解決，顯然對於審判權之認定有所違誤等語，為其論據。
四、本院查：
(一)按國有財產法第42條第1項第2款規定：「非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰……二、民國82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。」次按行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」及第12條之2第2項前段規定：「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」再按司法院釋字第448號解釋：「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒，憲法第77條定有明文，可知民事與行政訴訟之審判有別。又依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第297號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院58年判字第270號判例及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」及釋字第466號解釋：「憲法第16條規定人民有訴訟之權，旨在確保人民得依法定程序提起訴訟及受公平之審判。至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之。……」準此，得依行政訴訟法提起行政訴訟者，限於公法上之爭議；至私法上之爭執，行政法院並無受理訴訟權限。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，如非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，應循民事訴訟程序解決。行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。
(二)又按司法院釋字第695號固解釋：「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」惟該695號解釋係就行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」申請訂立租地契約，未為准許之決定所生之爭訟而為之解釋，必須符合該695號解釋之要件，始得援用該695號解釋。本件原裁定就抗告人依國有財產法第42條第1項第2款規定，向相對人申請承租系爭土地，核屬為訂立租賃契約所為要約之意思表示，而相對人予以否准，僅屬土地管理者不為承諾出租系爭土地之意思表示，故抗告人因相對人拒絕抗告人承租系爭土地所生之爭議，屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，依司法院釋字第448號及第466號解釋意旨，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，抗告人若對之爭執，應循民事訴訟程序解決。且本件爭訟非屬行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」申請訂立租地契約，未為准許之決定所生之爭訟，核與司法院釋字第695號解釋之要件不合，抗告人不得提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由普通法院審判，原審法院對之並無審判權。是訴願決定不予受理，洵無違誤，抗告人逕向原審法院提起行政訴訟，原審法院應依職權以裁定將該訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院即臺灣嘉義地方法院等情，業已論述綦詳，本院核無不合。
(三)另由司法院釋字第540號解釋理由書：「……國民住宅條例係為統籌興建及管理國民住宅，以安定國民生活及增進社會福祉之目的而制定（該條例第1條），並由政府機關取得土地興建及分配住宅，以解決收入較低家庭之居住問題（同條例第2條、第6條），其具體之方法係由政府主管機關取得土地、籌措資金並興建住宅，以收入較低家庭為對象辦理出售、出租、貸款自行建築或獎勵民間投資興建（同條例第2條、第6條、第14條、第16條、第23條及第30條等參照）。除其中獎勵民間投資興建之國民住宅，承購人與住宅興建業者屬於單純之私法關係，並無疑義外，主管機關直接興建及分配之住宅，先由有承購、承租或貸款需求者，向主管機關提出申請，經主管機關認定其申請合於法定要件，再由主管機關與申請人訂立私法上之買賣、租賃或借貸契約。此等契約係為推行社會福利並照顧收入較低國民生活之行政目的，所採之私經濟措施，並無若何之權力服從關係。性質上相當於各級政府之主管機關代表國家或地方自治團體與人民發生私法上各該法律關係，尚難逕謂政府機關直接興建國民住宅並參與分配及管理，即為公權力之行使。至於申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果（參照國民住宅出售、出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第4條）不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟，係另一問題。……」以觀，足見該540號解釋理由書先敘明國民住宅條例制定之目的、所欲解決問題及具體方法、與國家、國民、社會等重要公益之關聯性甚高，再闡述政府主管機關對於人民申請承購、承租該機關直接興建之國民住宅或貸款者，認為依相關法規或行使裁量權之結果不符合該當要件，未為准許之決定所生之爭訟，應依法提起行政爭訟，故必須符合該540號解釋所述之要件，始得援用該540號解釋。且吾人尚難徒憑該540號解釋理由書，遽謂凡政府機關否准人民締約之申請，而未能進入訂約程序者，人民對於該否准之決定所生之爭訟，均得提起行政爭訟。本件爭訟非屬政府主管機關對於人民申請承購、承租該機關直接興建之國民住宅或貸款者，認為依相關法規或行使裁量權之結果不符合該當要件，未為准許之決定所生之爭訟，核與司法院釋字第540號解釋之要件不合。且國有財產法第42條第1項第2款規定制定之目的、所欲解決問題及具體方法、與國家、國民、社會等重要公益之關聯性與該540號解釋情形有別。是抗告人對於相對人否准其申請承租系爭土地之決定，不得提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由普通法院審判，原審法院對之並無審判權。
(四)從而，抗告意旨主張原裁定曲解國有財產法第42條第1項第2款之立法目的，認定相對人未依該條款規定而為准許出租之決定，僅為單純私經濟行為，不具公益性質，不應與司法院釋字第540號及第695號解釋相提並論，而應循民事訴訟程序解決等節，顯然對於審判權之認定有所違誤云云，容係其歧異之法律見解，尚難採信。是抗告意旨猶執前詞，指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 104 年 3 月 5 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 蕭 忠 仁法官 劉 穎 怡法官 汪 漢 卿法官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 3 月 5 日
書記官 彭 秀 玲