最 高 行 政 法 院 裁 定
104年度裁字第753號抗 告 人 呂桂芳訴訟代理人 謝欣怡 律師相 對 人 臺北市政府教育局代 表 人 湯志民上列當事人間退休事件，抗告人對於中華民國104年1月7日臺北高等行政法院103年度訴字第1317號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定關於駁回抗告人請求「財團法人中華民國私立學校教職員退休撫卹離職資遣儲金管理委員會原核定退休金處分〈民國102年5月17日（102）儲退字第0466號〉及申訴決定、再申訴決定均撤銷。相對人應採計抗告人民國58年5月20日至民國88年8月1日間曾任公立學校之代理（課）教師年資為退休年資之申請，並重新作出核定退休年資之處分」之訴暨該訴訟費用部分均廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。
其餘抗告駁回。
駁回部分抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、緣抗告人原係臺北市私立東方高級工商職業學校（下稱東方工商）教師，於民國101年3月29日向該校提出屆齡退休申請，由東方工商依學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例第5條規定，彙轉抗告人申請書、相關證明文件及領據予財團法人中華民國私立學校教職員退休撫卹離職資遣儲金管理委員會（下稱私校退撫會）辦理，因私校退撫會就抗告人於89年6月19日取得教師證書前，於58年5月20日至88年8月1日期間任教公立學校之代理（課）教師年資是否採計退休年資有疑義，以102年1月24日（102）儲金字第0048號函詢相對人，嗣相對人以102年1月30日北市教人字第10230367700號函請教育部釋疑，教育部以102年5月6日臺教人
（四）字第1020067243號函復相對人有關辦理退休年資併計相關規定，相對人乃以102年5月8日北市教人字第10236094600號函（下稱系爭函）檢附前開教育部函予學校及抗告人。抗告人對系爭函不服，提起申訴，經臺北市教師申訴評議委員會決定不受理，抗告人仍不服，提起再申訴亦經決定駁回，循序提起行政訴訟，復經原審法院裁定駁回後，提起抗告。
二、原裁定以：私校退撫會102年5月17日(102)儲退字第0466號函，係私校退撫會就抗告人退休案之審定通知，其為抗告人申請退休案之正式審定結果，為行政處分。然該函之審定主體為私校退撫會，並非相對人，且抗告人並未就該函提起救濟，此經抗告人訴訟代理人於原審法院103年10月28日準備程序中所自承。又系爭函僅係函轉教育部102年5月6日臺教人（四）字第1020067243號函，其內容為關於退休法令之解釋與適用，其性質係屬觀念通知，並未對抗告人退休事宜或退休年資作成任何處分，自非行政處分，申訴評議決定不受理及再申訴評議決定駁回，即無不合。抗告人提起行政訴訟請求撤銷，自非合法。另抗告人係向東方工商提出退休申請，而私立學校退休教師退休年資核定機關為私校退撫會，私立學校教師如對退休年資有爭義，依學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例第37條規定，應向私校退撫會提出救濟。是相對人對於私立學校教師之退休年資採計案，並無依抗告人申請作成處分之權限，抗告人對相對人顯無請求作成該處分之依據，抗告人之申請應屬「不合法」，依行政程序法第107條第1項第10款規定，其訴應以裁定駁回等語。
三、抗告意旨略謂：抗告人於58年5月開始，於臺北市平等國小擔任代理教師，77年開始於臺北市景興國小擔任懸代教師，至89年取得合格教師資格後，至東方工商擔任專任教師，其年資東方工商均予採認。又私立學校代課教師取得教師資格後，至公立學校擔任教師，於計算退休金時，其私立學校代課教師年資係合併計算，依據憲法上平等原則，抗告人於公立學校擔任代課老師，取得教師資格後，至私立學校擔任專任教師者，於計算退休金時，亦應計算於公立學校之年資。
且依照學校教職員退休條例施行細則第33條第1項、第2項及公務人員退休撫卹基金管理條例第1條第2項規定，抗告人於58年至88年任職於公立學校，其退休金由相對人給付，並無違誤。為此抗告人向私校退撫會申請退休金時，有關抗告人是否具教師身分，而得請領退休金部分，遭相對人為否准處分，抗告人乃循法定程序救濟，均遭駁回，提起行政訴訟，亦遭原審法院以裁定駁回等語，求為廢棄原裁定。
四、本院查：
（一）按：
１、行政訴訟法第105條規定：「（第1項）起訴，應以訴狀表明下列各款事項，提出於行政法院為之：當事人。起訴之聲明。訴訟標的及其原因事實。（第2項）訴狀內宜記載適用程序上有關事項、證據方法及其他準備言詞辯論之事項；其經訴願程序者，並附具決定書。」其立法理由載稱：「起訴，應表明訴之要素及其有關之原因事實，藉以確定訴訟羈束暨判決確定之效力範圍．．．。」又「（第1項）原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．。（第2項）撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第一項規定。」本條87年10月28日修正公布、89年7月1日施行立法理由載明：「撤銷訴訟，依本法第24條及第105條第1項第1款規定，其被告機關為法定之機關，且為訴狀應記載事項之一。如原告未於訴狀表明被告機關時，其起訴即不合程式，應依本條第1項第10款處理。如原告誤列其他機關為被告時，原屬當事人不適格之問題，但因行政訴訟性質特殊，撤銷訴訟不僅有起訴期間之限制，且被告機關須依法律之規定，非原告所得任意選擇，加以行政機關職能日漸擴張，行政法規及行政組織非常複雜，何者為原處分及撤銷或變更原處分或決定之行政機關，要求原告悉予明瞭，亦強人所難。苟原告誤列被告機關，即以其訴為當事人不適格而予駁回，而對正當被告之起訴，又因已逾法定起訴期間，不能再行起訴，殊非保護原告權利之道，爰於第2項特設準用之規定，俾予原告補正之機會，以示與一般起訴之合法要件有別。」100年11月23日修正立法理由記載：「（本條）第2項原僅規定在撤銷訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，審判長應定期命補正。惟此種規定依其性質亦應適用於課予義務訴訟，爰於第2項增列課予義務訴訟」等語。
２、行政訴訟法第125條規定：「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。（第4項）陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」其立法理由載明：「行政訴訟因涉及公益，如行政法院就事實關係，須受當事人主張之拘束不能依職權調查，將有害於公益，爰．．．規定行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。闡明權為審判長之職權，亦為其義務。為期發見真實，並使當事人在言詞辯論時有充分攻擊或防禦之機會，審判長自應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，俾訴訟關係臻於明瞭．．．。審判長行使闡明權之方法，應向當事人發問、告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；如當事人所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」
３、依據上開規定及立法理由可知，闡明權為審判長之職權，亦為其義務。審判長行使闡明權之方法，應向當事人發問、告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；如當事人所聲明或陳述有不明瞭或不完足、或誤列被告機關者，應令其敘明、補充或改列正確之被告機關；又為期發見真實，審判長應正確、合法行使闡明權，始為適法；倘審判長闡明錯誤，應屬違反闡明義務之情形，以其錯誤闡明為基礎之判決即屬違背法令，受該不利益判決之當事人，得執為上訴最高行政法院之理由。而於原告提起者為「撤銷訴訟」或「課予義務訴訟」誤列被告機關之情形，在經由審判長闡明、並以口頭曉諭原告改列正確之被告機關，惟原告仍不為改列時，審判長即應以書面定期命其補正，如逾期未補正，始得以「誤列被告機關」為由，裁定駁回其訴。
（二）次按，行政程序法第96條第1項規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰處分相對人之姓名．．．。主旨、事實、理由及其法令依據。．．．表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」前揭所謂「事實、理由及其法令依據」，乃行政機關為處分時，斟酌當事人或關係人等全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，作成決定-即「主旨」之所由依據。而解釋行政處分之真意，應從書面行政處分所記載之「事實、理由及其法令依據」等文義及論理上詳為推求，並通觀全文，從該處分所根基之原因事實、主要目的、社會客觀認知及處分機關所欲表示之法律效果，作全面觀察，以為判斷之基礎，不能徒拘泥字面或擷取處分中一二語，任意推解，致失真意。前開所謂「行政處分」，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言；行政機關就法令所為釋示、或單純之事實敘述或理由說明，並非本於行政權而對人民所為發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分。
（三）本件抗告人原係東方工商教師，於101年3月29日向該校提出屆齡退休申請，由東方工商依學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例第5條規定，彙轉抗告人申請書、相關證明文件及領據予私校退撫會辦理，因私校退撫會就抗告人於89年6月19日取得教師證書前之「58年5月20日至88年8月1日」期間任教公立學校之代理（課）教師年資是否採計退休年資有疑義，以102年1月24日（102）儲金字第0048號函詢相對人（原審卷第96頁），經相對人以102年1月30日北市教人字第10230367700號函教育部就：「．．．說明：依據財團法人中華民國私立學校教職員退休撫卹離職資遣儲金管理委員會102年1月24日（102）儲金字第0048號函辦理。．．．：．．．臺北市私立東方高級工商職業學校呂桂芳教師58年5月20日至88年8月1日曾任教於本局所屬公立學校之代課代理年資，是時未具合格教師證，爾後於民國89年6月19日取得教師證並任教於私立學校，呂師取得教師證後之任職年資皆服務於私立學校，並未具參加公務人員退撫基金委員會之身分及未依法繳付退撫基金，該段公立學校年資得否採計為退休年資並應由何機關支付退休給與？．．．」請教育部釋疑，教育部旋於102年5月6日以臺教人（四）字第1020067243號函復相對人稱：「主旨：所詢私立學校教師曾任公立學校代理（課）教師年資得否採計為退休年資一案復如說明，請查照。說明：復貴局102年1月30日北市教人字第10230367700號函。查本部86年8月6日臺（86）人（三）字第86081334號函，同意私立學校教師得比照公立學校教師相關規定，併計曾任公立學校懸（實）缺代理（課）教師年資辦理退休，先予敘明。次查本部96年7月20日臺人（三）字第0000000000B號函檢送『學校教職員退休條例第3條、第18條修正條文公布施行後應配合辦理事宜說明』略以，96年12月31日前之3個月以上懸（實）缺代理（課）教師年資，於補實後（按：所稱補實，係指其嗣後取得合格教師證書並受聘為公立各級學校編制內、合格、有給、專任教師），得採認併計為教育人員退休年資，惟85年2月1日退撫新制施行後之年資，須依規定補繳退撫基金費用本息後，始得併計。96年12月31日前之兵缺代理（課）教師年資於補實後（按：所稱補實，於具合格教師資格之兵缺代理（課）教師，係指其嗣後受聘為公立各級學校編製內、合格、有給、專任教師；於未具合格教師資格之兵缺代理（課）教師，係指其嗣後取得合格教師證書並受聘為公立各級學校編制內、合格、有給、專任教師），得採認併計為教育人員退休年資，惟85年2月1日退撫新制施行後之年資，須依規定補繳退撫基金費用本息後，始得併計。是以，公立學校教師曾任公立學校代理（課）教師年資，須於補實後，始得採計為退休年資。茲據貴局來文說明及所附教師退休事實表，本案教師於58年5月20日至88年7月31日擔任貴屬公立學校代理（課）教師，未取得合格教師證書亦未補實為公立各級學校編制內教師，嗣於89年6月19日取得中等學校教師證書後，服務於私立學校。承上，本案教師於取得合格教師證書後，並未受聘為公立各級學校編制內、合格、有給、專任教師，與上開規定未符，爰渠所具公立學校代理（課）教師年資尚無法依上開規定併計為私立學校教師退休年資」等語（原審卷第18頁正、背面）。相對人乃以系爭函-即102年5月8日北市教人字第10236094600號函復東方工商稱：「主旨：
有關私立學校教師曾任公立學校代理（課）教師年資得否採計為退休年資一案，請查照。說明：依教育部102年5月6日以臺教人（四）字第1020067243號函正本辦理。檢附教育部函影本1份」（本函正本並請學校轉交抗告人）。私校退撫會遂重行審定抗告人前開退休案，並以102年5月17日（102）儲退字第0466號函復東方工商審定結果，副本並送抗告人。該退撫會重行審定函內記載：「主旨：貴校呂桂芳．．．重行審定退休案，經審定後詳如說明，請查照。說明：．．．適（準）用法條：學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例第16條第1項。重行審定原因：重審公立學校年資。原審定情形如下：㈠最後服務學校：臺北市私立東方高級工商職業學校。㈡．．．㈤支領方式：一次給付。㈥私立學校退休金給與：⒈儲金制施行前（98年12月31日以前）任職年資：
教職員年資9年5個月0日；審定年資：教職員年資9年5個月；審定總計金額為：新臺幣81萬6,300元整。⒉儲金制施行後（99年1月1日以後）任職年資：2年7個月0日；審定年資：2年7個月0日。重行審定結果如下：㈠最後服務學校：臺北市私立東方高級工商職業學校。㈡．．．㈤支領方式：一次給付。㈥私立學校退休金給與：⒈儲金制施行前（98年12月31日以前）任職年資：教職員年資9年5個月0日；審定年資：教職員年資9年5個月；審定總計金額為：新臺幣81萬6,300元整。⒉儲金制施行後（99年1月1日以後）任職年資：2年7個月0日；審定年資：2年7個月0日。㈦公立學校退休金給與：⒈新制施行前（85年1月31日以前）任職年資：7年6個月6日；審定年資：0年0個月；審定總金額為：新臺幣0元整，經重行審定應補發金額為：新臺幣0元整。⒉支給機關：臺北市政府教育局。⒊新制施行後（85年2月1日以後）任職年資：3年2個月11日；審定年資：0年0個月；審定總金額為：新臺幣0元整，經重行審定應補發金額為：新臺幣0元整。⒋支給機關：公務人員退撫基金管理委員會。備註：依教育部102年5月6日臺教人（四）字第1020067243號函釋，公立學校代理（課）教師年資不予採計」等語（原審卷第35頁正、背面）。抗告人不服，依序提起申訴、再申訴，分別主張：「希望（抗告人）77年至88年懸缺代理教師（懸代）、兵役代理教師（兵代）年資能併計退休年資」、「原措施撤銷，希望將申訴人（抗告人）未具教師資格擔任公立學校代課教師之年資，併計退休年資，給付退休金」（相對人於原審提出可供閱覽卷第26頁正面、第4頁背面），分經臺北市教師申訴評議委員會、教育部中央教師申訴評議委員會為「申訴不受理」及「再申訴駁回」之決定；抗告人不服，乃向原審提起行政訴訟，聲明求為判決：「原核定退休金處分〈私校退撫會102年5月17日（102）儲退字第0466號〉、相對人102年5月8日北市教人字第10236094600號函、申訴決定及再申訴決定均撤銷。相對人應採計抗告人58年5月20日至88年8月1日間曾任公立學校之代理（課）教師年資為退休年資之申請，並重新作出核定退休年資之處分」。綜合上開情節整體觀察。可知：
１、抗告人教職員退休年資（含私立學校任職年資與公立學校任職年資）及退休金給與（含私立學校退休金給與及公立學校退休金給與）之審定，其審定權為私校退撫會；是前述私校退撫會102年5月17日（102）儲退字第0466號函，乃私校退撫會針就抗告人申請系爭退休案之具體事件，所為審定抗告人教師任職年資（含私立學校與公立學校年資任職）及其退休金給與金額應為如何之公權力措施，而對抗告人直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分性質，並無疑義。故抗告人對之如有不服，自得提起行政爭訟，以為救濟。
２、相對人105年5月8日北市教人字第10236094600號函（即系爭函）僅係單純函轉中央主管教育行政機關教育部，就私校退撫會函詢相對人有關東方工商教師「呂桂芳（抗告人）58年5月20日至88年8月1日任教公立學校代理（課）教師年資得否採計為退休年資一案，對於該退休案應適用之相關法令及其法律見解之覆函；並未就抗告人系爭退休案作何發生法律效果之決定或其他公權力措施，其性質僅屬觀念通知，並非行政處分。此部分原裁定以：相對人102年5月8日北市教人字第10236094600號函，僅係相對人基於地方主管教育行政機關之立場，函轉教育部102年5月6日臺教人（四）字第1020067243號函，其內容為關於退休法令之解釋與適用，其性質係屬觀念通知，並未對抗告人退休事宜或退休年資作成任何處分，抗告人求予撤銷，為不合法，予以駁回，並無不合。抗告意旨執持前詞，指摘此部分之裁定違誤，求予廢棄，非有理由，應予駁回。
３、私校退撫會102年5月17日（102）儲退字第0466號函，乃是審定抗告人系爭申請退休案所為教職員退休年資（含私立學校退休年資與公立學校退休年資）及退休金給與（含私立學校退休金給與暨公立學校退休金給與）金額為如何之行政處分，已如上述。而抗告人接獲該行政處分後，其「申訴書」及「再申訴書」雖分別記載係對相對人上開「102年5月8日北市教人字第10236094600號函『行政處分』不服」，惟該「申訴書」及「再申訴書」所載不服之理由暨請求救濟事項，皆一再表明抗告人「未具教師資格擔任公立學校代課教師之年資」，應「併計退休年資，給付退休金」之旨；再私校退撫會102年5月17日（102）儲退字第0466號函處分，其重行審定抗告人退休案之原因，乃在「重審（抗告人）公立學校年資（按即抗告人58年5月20日至88年8月1日任教公立學校代理教師年資得否併計抗告人之退休教師年資）、得否計入抗告人退休金給與之任職年資及其應補發之金額；嗣經私校退撫會重行審定結果，抗告人前開58年5月20日至88年8月1日任教公立學校代理（課）教師年資不予計入其教師之退休年資-即重行審定結果，抗告人公立學校任職年資為「0年0個月」、應補發金額「新臺幣0元」，所持理由為：「依教育部102年5月6日臺教人（四）字第1020067243號函釋，公立學校代理（課）教師年資不予採計」等語，顯見私校退撫會係以相對人102年5月8日北市教人字第10236094600號函轉之教育部102年5月6日臺教人（四）字第1020067243號函釋意旨為其唯一理由。是依抗告人提起前開「申訴」、「再申訴」所根基之原因事實、主要目的、社會客觀認知等作全面觀察，可知抗告人就系爭退休案所不服者，實為私校退撫會關於抗告人退休金之給與，援引教育部102年5月6日臺教人（四）字第1020067243號函，不予計入其擔任公立學校教師代理（課）教師年資為其任職之退休教師年資。受理抗告人申訴、再申訴之臺北市教師申訴評議委員會、教育部中央教師申訴評議委員會未探求抗告人之真意，僅從表面文字，遂認抗告人係就相對人非屬行政處分之系爭102年5月8日北市教人字第10236094600號函不服，而依序為申訴不受理及再申訴駁回之決定，於法即有未合；原審以抗告人並未對私校退撫會上開102年5月17日（102）儲退字第0466號函處分提起救濟，逕向原審起訴請求撤銷，為不合法，予以駁回，已嫌欠洽；復認相對人就私立學校教師之退休年資採計案，並無依抗告人申請作成處分之權限，抗告人對相對人無請求作成該處分之依據云云，卻未適用行政訴訟法第107條第1項但書及第2項規定，以裁定命抗告人補正列載正確的被告機關（即私校退撫會），遽認抗告人「請求『被告機關（即相對人）』應採計抗告人58年5月20日至88年8月1日間曾任公立學校之代理（課）教師年資為退休年資之申請，並重新作出核定退休年資之處分」為不合法，駁回抗告人此部分之訴，揆諸前揭規定及說明，均嫌違誤，應認抗告人此部分的抗告為有理由。爰將原審關於此部分之裁定廢棄，發回原審更為裁判。
五、據上論結，本件抗告為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第104條、第272條，民事訴訟法第95條、第78條、第492條，裁定如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 29 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 沈 應 南法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 4 月 30 日
書記官 莊 俊 亨