最 高 行 政 法 院 裁 定
104年度裁字第847號抗 告 人 中國醫藥大學代 表 人 李文華訴訟代理人 蔡甫欣 律師相 對 人 財團法人高等教育評鑑中心基金會代 表 人 黃榮村訴訟代理人 黃旭田律師
簡凱倫律師
參 加 人 教育部代 表 人 吳思華上列當事人間有關教育事務事件，對於中華民國104年3月4日臺北高等行政法院103年度訴字第1156號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件參加人委託相對人辦理大學校院系所之評鑑，經相對人以民國102年5月10日高評（102）字第1020000743號函檢送抗告人醫學系101年度評鑑結果報告書予抗告人，其評鑑結果為通過（有條件，將於2014年下半年再予追蹤；下稱系爭評鑑結果）。抗告人提出評鑑結果報告書疑義之書面意見，經相對人函復仍維持「有條件通過」之原評鑑。抗告人不服，提起申訴，經相對人醫學院評鑑委員會（下稱醫評會）申訴評議委員會作成申訴主張部分不受理、部分駁回之決定。
抗告人仍不服，提起訴願，經訴願決定予以不受理。抗告人復提起行政訴訟，經原裁定以系爭評鑑結果非行政處分，抗告人提起撤銷訴訟核屬起訴不備合法要件而予以駁回，抗告人猶未甘服，遂提起本件抗告。
三、抗告意旨略謂：
（一）評鑑結果雖非教育部做出調整招生名額處分之唯一標準，惟仍為標準之一，已對受評鑑大學之權利或義務產生規制作用。學說見解均認為大學評鑑法律性質為行政處分，原審法院竟全未審查及敘明不採之理由。
（二）依評鑑結果之「有條件通過」，將使抗告人每2年被追蹤訪視一次，且有效期限最多3年，此使抗告人疲於準備追蹤訪視，影響研究與教學，故應認屬行政處分。依大學校院師資培育評鑑作業要點第8點規定，評鑑結果已產生減招或停止辦理師資培育之效果，且原裁定逕將大學校院師資培育評鑑與本件「院系所學位學程評鑑」予以割裂適用，其見解已有違誤。
（三）參加人95、96年有關對臺北教育大學等師資培育中心評鑑及停招資料，得以判斷師資培育中心評鑑是否屬專案評鑑與院系所學位學程評鑑之區別有何不同，涉及本件大學評鑑是否屬行政處分之審查重要依據，原審法院竟不查，已違反行政訴訟法第133條職權調查證據、第176條準用民事訴訟法86條當事人聲明證據，法院應為調查之規定云云。
四、本院查：
（一）「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1項定有明文。又「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項亦設有規定，故求為撤銷之對象應為行政處分，始得對之提起撤銷訴訟，否則其起訴即屬不備要件。
（二）憲法第162條規定：「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家之監督。」是國家得以立法之形式授權行政機關監督大學。又「大學以研究學術，培育人才，提升文化，服務社會，促進國家發展為宗旨。」「本法之主管機關為教育部。」「（第1項）大學應定期對教學、研究、服務、輔導、校務行政及學生參與等事項，進行自我評鑑；其評鑑規定，由各大學定之。（第2項）教育部為促進各大學之發展，應組成評鑑委員會或委託學術團體或專業評鑑機構，定期辦理大學評鑑，並公告其結果，作為政府教育經費補助及學校調整發展規模之參考；其評鑑辦法，由教育部定之。」為大學法第1條第1項、第3條、第5條所明定。可知大學評鑑分為「自我評鑑」以及「外部評鑑」兩部分。外部評鑑方面，係國家基於監督學術機構之精神，授權參加人藉由內部組成之評鑑委員會或者委託外部具有專業性的學術機構，對於大學進行評鑑，並以評鑑結果作為政府教育經費補助及學校調整發展規模之「參考」。參加人依上開大學法第5條第2項之授權訂定之大學評鑑辦法，其第3條規定：「大學評鑑之類別如下：一、校務評鑑……二、院、系、所及學位學程評鑑：對院、系、所及學位學程之課程設計、教師教學、學生學習、專業表現、圖儀設備、行政管理及辦理成效等項目進行之評鑑。三、學門評鑑……。四、專案評鑑……。（第2項）前項第1款及第2款之評鑑，每4年至7年應辦理1次……」第4條第1項規定：「為辦理大學評鑑，教育部應自行組成評鑑委員會或委託學術團體或專業評鑑機構定期為之。」第5條第1項規定：「各大學應接受本部或本部委託之學術團體或專業評鑑機構定期辦理之大學評鑑。……」第8條規定：「（第1項）受評鑑大學對評鑑結果所列缺失事項，應依規定期限積極改進，並納入校務規劃；對未能改進事項，應提出說明。改進結果列為下次評鑑之項目。（第2項）本部得以評鑑結果作為核定調整大學發展規模、學雜費及經費獎勵、補助之參據。（第3項）前項所稱調整大學發展規模，包括增設及調整院、系、所、學位學程、組、班，調整招生名額、入學方式及名額分配等事項。」依此，大學評鑑結果固得作為參加人核定大學減招、停招、增減系所、補助經費之參據；然從上開大學法第5條第2項及大學評鑑辦法第8條第2項法文用語為「參考」、「參據」等，足見大學評鑑之結果僅作為參加人核定調整大學發展規模、學雜費及經費獎勵、補助等行政處分之準備行為，該準備行為性質上應僅屬行政調查行為，並未「直接」對受評鑑大學課與一定之義務或者限制其權利行使，更無變更或者消滅一定之法律關係，該等評鑑結果亦未直接對於各大學系所產生權利之創設或者法律關係之確認。而真正會發生法律效果者，乃參加人參據評鑑結果所為之調整大學發展規模（例如增減系所或招生數）、學雜費及經費獎勵、補助等之決定，而非相對人之評鑑，故評鑑結果應僅為事實行為，而非行政處分。
（三）原審裁定駁回抗告人在原審之訴，其理由已論明：相對人係受參加人委託對於大學進行101年度系所評鑑及醫學系評鑑，而系爭評鑑係屬依大學法第5條第2項之授權訂定大學評鑑辦法第3條第2款之「院、系、所及學位學程評鑑」範疇。其評鑑結果依大學法第5條規定，僅作為政府教育經費補助及學校調整發展規模之「參考」，另依參加人訂定之大學評鑑辦法第8條規定，參加人亦僅「得」以評鑑結果作為核定調整大學發展規模、學雜費及經費獎勵、補助之參據，可見評鑑結果並不當然影響參加人就該等事項之核定。另參加人97年5月9日發布，103年11月20日臺教高(三)字第0000000000B號令修正之「教育部獎勵私立大學校院校務發展計畫要點」規定，亦具體說明其教育經費之補助、獎勵，並未以學校評鑑結果進行核配或參考（修正前該要點有關補助核配基準部分亦無以評鑑結果為指標；而獎勵核配基準方面，係依評鑑成績、辦學特色、行政運作、政策績效及整體資源投入等指標核配，亦非單一評鑑結果為據，且就通過評鑑者計分均同，僅就列待觀察或未通過者未予配分）；再參加人103年10月29日臺教高通字第0000000000B號令修正發布之「專科以上學校總量發展規模與資源條件標準」第3條第1項（按本條規定係經參加人100年8月3日臺參字第0000000000C號令修正如現行條文）規定，亦說明參加人係依國家整體人才培育政策、社會發展需求、學校資源條件、師資專長、總量發展規模、新生註冊率及畢業學生就業等面向，徵詢相關產業之目的事業主管機關意見後，核定專科以上學校增設、調整院、所、系、科與學位學程及招生名額總量，非以評鑑成績作為單一判斷標準，於實務操作面，參加人乃就學校各項事實進行審酌，而就其發展規模進行最適合調整。大學評鑑結果並未當然直接拘束參加人行政作為，其評鑑結果僅供參加人日後促進大學發展政策方向及相關事務決定之參考，且對參加人涉及之後續決定無絕對之拘束作用，顯不具法效性。則相對人所為之系爭評鑑結果，因對抗告人之權利義務尚不發生直接之法律效果，亦未就法律關係或由法律關係產生之權利或義務，或人之身分或物之性質在法律上重要事項為有拘束力之確認，自非行政處分；訴願決定不予受理，即無不合。抗告人提起本件撤銷訴訟，請求撤銷系爭評鑑結果及訴願決定，乃屬不備起訴要件，其訴為不合法，應予駁回。並就抗告人所舉維基百科網站及其他新聞媒體有關他所大學評鑑報導事例等節，說明與系爭評鑑結果現實狀態或內容有別，復就抗告人援引學者由特定學校辦學品質或專業表現若被評鑑為「待觀察」或「未通過」，不僅對學校將產生負面的影響（校譽受損），且參加人將進一步的做成不利處分（停招、減招）之基礎，推論大學評鑑結果具確認處分性質云云，論明學者所謂之「基礎」，並非必然，已如上述，且與系爭「有條件通過」之評鑑結果不同，仍無得執為有利抗告人之認定。就抗告人聲請調閱95、96年有關對臺北教育大學、中華大學與義守大學之師資培育中心評鑑及停招資料部分，亦敘明核無必要等項為其論斷。核原審之論述已臻詳細，亦與首揭規定及說明無違。
（四）抗告人雖指摘原裁定對其主張有學者認為評鑑結果為具有「法效性」之行政處分乙節，有未為審查及敘明不採之理由之瑕疵云云。惟除原裁定已論明者外，按學術研究意見雖可供實務參考，然無拘束本院可言。依前所論，大學法及大學評鑑辦法既規定大學評鑑僅係作為參加人為停招、減招或不予補助等不利處分之判斷基礎，評鑑結果自無直接發生減招、停招或未受補助效力，況對評鑑結果有所不服，尚得依行政程序法第174條前段「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。」規定，於參加人作成對當事人不利處分後，併同對該不利處分聲明不服，對受評鑑人之救濟並無不利影響。另相對人辦理評鑑之目的在於瞭解各大學校院之系所品質現況，進而協助各校建立品質改善機制，強化優勢發展特色。且大學在校務經營管理的執行歷程中，若能透過例行的校務評鑑檢視學校，同時參採專家提出的建議，配合社會需求，隨時自我改善教學，並且善用教學資源，鼓勵學生學習風氣，有利於提升學校學術聲望，故抗告人主張評鑑結果「有條件通過」將致學校疲於準備追蹤訪視，進而影響研究與教學，藉以此推論評鑑結果就是行政處分，並不足取。抗告人其餘主張無非就原裁定業已指駁之理由，執其歧異之法律見解再予爭執，仍無可採。
（五）綜上所述，抗告人之主張均無可採，原裁定認抗告人之訴係不備起訴要件，且無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定予以駁回，於法並無不合。從而，本件抗告難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 21 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 5 月 21 日
書記官 邱 彰 德