最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第150號上 訴 人 教育部代 表 人 吳思華訴訟代理人 黃旭田 律師被 上訴 人 張惠玲
參 加 人 財團法人私立開南大學代 表 人 林俊彥上列當事人間有關教育事務事件，上訴人對於中華民國104年7月9日臺北高等行政法院103年度訴更一字第88號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人原係參加人（民國95年8月1日改名前為財團法人私立開南管理學院）資訊傳播學系（下稱資傳系）專任助理教授。參加人以被上訴人於93年8月1日至該校任教，迄未完成升等，違反教師聘約情節重大，依（101年1月4日修正公布前，下稱修正前）教師法第14條第1項第8款（101年1月4日修正為第9款，並於102年7月10日、103年1月8日依序修正為第13款、第14款）後段、93年9月22日參加人第18次校務會議（下稱系爭校務會議）修正通過之參加人聘任待遇服務辦法（下稱聘任待遇服務辦法）第13條、參加人教師聘約第14條等規定，提經100年12月21日資傳系教師評審委員會（下稱系教評會；教師評審委員會，下稱教評會）及100年12月22日參加人資訊學院教師評審委員會（下稱學院教評會）決議，不通過被上訴人不續聘案；提經100年12月27日參加人教師評審委員會（下稱校教評會）決議，通過被上訴人不續聘案；報經上訴人以101年11月23日臺人（二）字第0000000000A號函（下稱原處分）同意不續聘被上訴人，並自上訴人核准後由參加人以書面通知送達被上訴人之次日生效。參加人據以101年11月26日開南人字第1010009048號函通知被上訴人（下稱參加人101年11月26日函）。被上訴人不服，於102年4月12日提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起行政訴訟，經臺北高等行政法院102年度訴字第1173號判決駁回被上訴人之訴（下稱前審判決），復經本院103年度判字第431號判決廢棄前審判決，發回臺北高等行政法院更為審理。嗣經原審法院判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠上訴人作成之原處分未有教示條款記載，依行政程序法第98條規定，自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。㈡「違反聘約情節重大情事，應同時符合『違反聘約』且『情節重大』，而情節是否重大，亦非聘約所得約定之事項。故學校不得於聘約中約定教師為一定行為，即屬情節重大，仍應就個案事實判斷之」（本院102年度判字第239號、102年度判字第565號、103年度判字第290號、103年度判字第431號、103年度判字第501號、103年度判字第583號判決參照），為近來本院之一致見解。若私立學校單純僅以違反限期升等條款為唯一理由，未具體審酌個案詳情，逕認係「違反聘約情節重大」，則有擴張契約自由，挾其不對等之地位而有權利濫用之嫌。倘教育主管機關就此職權範圍內，未能妥適監督其合法性，即屬裁量怠惰。且教師是否「違反聘約」、「情節重大」應由參加人負舉證責任，惟參加人卻主張被上訴人違反參加人教師聘約，即推定違反聘約情節重大，以「協力義務」要求被上訴人舉證云云，實無理由。又被上訴人主張之升等障礙事由，均有參加人校內之人事資料可考，屬參加人明知或可得而知之事項，參加人自應於此障礙事由負有「有利、不利均應注意」之職權探知義務。㈢倘上級教評會欲變更下級教評會所為「不通過停聘或不續聘」之決議，均應詳細載明該教師「違反聘約」如何「情節重大」而予停聘或不續聘之理由，並於報請主管教育行政機關（即上訴人）本其法定監督權審查核准後，予以停聘或不續聘，始符程序（本院103年度判字第290號判決意旨參照）。查本件系、院教評會皆係「不同意被上訴人之不續聘案」，校教評會變更前開決定，依校教評會之會議紀錄可知校教評會有明顯重大瑕疵，與前揭實務見解所揭示之意旨有重大背離。復觀被上訴人曾主張其所學為音樂專業，自始即受歧視，又3次遭非自願性更換任教系所，而其所屬資訊學院與資傳系之升等規定，並未針對被上訴人學歷背景之差異性為不同規範，卻統一適用相同之升等辦法，使被上訴人無所適從；校教評會漏未斟酌上情，一律以教師未出席復未提出意見而為抗辯，顯然違反行政程序法第96條第1項第2款規定行政處分應記明理由之要求，其決議自難謂與正當法律程序原則相符。㈣參加人校務會議設置規章為下位法，其中規定教師代表推選事務由學院及其他教學一級單位分別辦理之，明顯牴觸上位法即上訴人核定實施之參加人組織規程第17條第1項及第2項規定，各學系教師代表產生辦法由各學系訂定、教師代表由各學系選舉產生；故若此一不合法組織，所通過之聘任待遇服務辦法得以作為教師不續聘之依據，則顯然違反大學法第19條及（修正前）教師法第14條之規範。且本件於前審時，曾於103年2月20日傳喚當時參加人人事室主任即證人張瑞菁，已證明「開南大學於93年9月22日校務會議修正該校教師聘任待遇服務辦法第13條訂定時，校長指示人事室起草提案及校務會議中說明及討論時，提案單位表示該辦法不適用已受聘於該校老師，僅適用該法通過後新聘教師…」，該證詞涉及系爭6年升等條款之所以能在當時通過之背景因素，如同立法院會議中之說明，足以影響法律解釋之方式，縱該條款為合法，解釋時亦應考量本件被上訴人當時已受聘於參加人，不應受該條款之規範。大學法96年修正後，按參加人於前審所提出諸多大學類似之限期升等條款，多為96年以後修訂，而條文多明確記載適用於新聘教師，或對舊教師有所規範時，亦明確規定起算之時點，足徵系爭6年升等條款之不合法瑕疵之治癒方式，應為事後以嚴謹之程序加以修訂等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人答辯意旨略謂：㈠參加人101年11月26日函記載：「…二、若不服本不續聘措施，得於送達之次日起30日內向本校教師申訴評議委員會提起申訴；或本於聘約關係直接向法院提起訴訟。」，即載明救濟期間，且該函已於101年11月27日寄達被上訴人住所，被上訴人自應於知悉之次日起30日內提起行政救濟，其卻於102年4月12日始具狀向行政院提起訴願，已逾法定30日之救濟期間，而有訴願不合法之情形。
㈡（修正前）教師法第14條第1項第8款所謂違反聘約「情節重大」，核屬不確定法律概念，在大學本於其自治權限下，對於何種「類型」之聘約違反構成所謂情節重大，自有其判斷餘地；且依大學法第19條規定之脈絡，倘認為大學在已有教師不續聘相關明文，卻仍須受到（修正前）教師法第14條第1項第8款所謂「情節重大」之限制，豈非全然架空大學法第19條之規定？故應肯認大學得基於學術研究發展需要而制定教師不續聘規定，而此一規定亦屬大學對於所謂「情節重大」予以具體化、類型化之明文，教師如有違反，而大學依所制定之教師不續聘規定予以不續聘，自不會發生違反（修正前）教師法第14條第1項第8款規定之問題。本件校教評會100年12月27日會議紀錄已載明，校教評會係依（修正前）教師法第14條第1項第8款及聘任待遇服務辦法第13條（即系爭6年升等條款）等規定辦理，且經查明被上訴人未於期限完成升等之違反聘約事實，並依法通知被上訴人就何以違反聘約之個別情形出席陳述意見後（惟被上訴人於三級教評會均未出席，亦未提書面意見），方經教評會委員就其個案情況進行審議、討論而作出不予續聘之決議，其判斷並未有出於錯誤之事實認定或組織、程序不適法等具體判斷瑕疵之情形，上訴人自應予尊重，原處分已恪守教育主管機關之審查界限，並無違法。被上訴人於訴訟程序後始主張其無法升等係因更換系所、所屬院系之升等規定未針對其專業背景為不同規範等情事所致，又據此回頭指摘教評會未考量其個別情形，其主張即顯無理由。㈢無論係（92年9月24日修正）參加人組織規程或（90年8月23日修正）參加人校務會議設置規章，均係由校務會議修正、通過，並通行全校之規章，並無被上訴人所謂上位法及下位法之位階問題；而（90年8月23日修正）參加人校務會議設置規章第2條明文規定教師代表相關推舉辦法，可解為僅係在各學系擬定教師代表推舉辦法前，應優先適用之規定，以補足學校草創時期相關法令尚未完備之情況。又上訴人雖係本於適法性審查地位從事系爭不續聘決議之審核，惟參加人於93年9月22日所修正通過之聘任待遇服務辦法，依當時大學法並不須報請上訴人核備，是以從審查密度言自無法要求上訴人檢視當時（10餘年前）之校務會議代表推舉過程是否合法，更何況未有相關具體事證證明系爭校務會議組織確有違法之情，被上訴人之指摘顯無理由等語。
四、參加人陳述意見除與上訴人答辯意旨相同外，略謂：㈠原處分已正確告知被上訴人救濟期間，僅未告知得向行政院提起訴願，自無行政程序法第98條第3項延長救濟期間規定之適用。㈡被上訴人於93學年度受聘於參加人時之聘約，雖未將聘任待遇服務辦法訂明於聘約中，惟參加人教師聘約第14條已約定：「教師如違反本聘約，依教師法第14條及本校相關規定辦理。其他未載明事項依教育相關法令及本校教師聘任待遇服務等辦法辦理。」，顯見聘任待遇服務辦法第13條規定已對被上訴人生效，被上訴人應受該規定之拘束。又上訴人為適法性審查時，其職權調查事項應無法及於專科以上學校教師解聘、停聘、不續聘作業流程檢覈表（下稱檢覈表）檢附以外且被上訴人未於校教評會提出之事項，因上訴人為辦理專科以上學校教師不續聘案等審核，已訂頒專科以上學校教師解聘、停聘、不續聘案作業流程（下稱系爭作業流程），故上訴人之職權調查範圍應以檢覈表、事實表及學校檢附之相關佐證資料為限。況本件被上訴人未提出相關事證，證明其違反聘約不構成情節重大事由，教評會自無從審酌，難謂不續聘有何瑕疵；且被上訴人固然曾服務於3個系所，但其系所與授課科目之變動，均係愈加符合被上訴人音樂專才，使被上訴人更容易完成升等，故被上訴人自應詳細說明有何難以升等之具體事由。又依教師資格審定辦法第18條第1項第1款規定及院教師升等審查辦法第5條規定，已規定藝術類科教師得以作品及成就證明作為升等著作，顯已就藝術類科教師為區別對待，並無被上訴人所指情事，況被上訴人於在校7年期間從未提出升等審查申請。㈢於參加人草創時期確實有部分系尚未制訂教師代表之產生辦法，故確有推派教師代表之情形，但還不至於有所謂指派；若要完全嚴格以組織型式合法性而論及決議之效力，在具體妥當性及法安定性皆有疑問。又兩造為私法上聘任關係，被上訴人於93年8月1日至參加人服務及至94年7月31日為1年聘，依參加人教師聘約第14條明文規定，被上訴人應確實遵守學校規範，縱認系爭校務會議組織及召集程序有瑕疵，系爭6年升等條款之約定，亦因契約自由、意思表示合致而被治癒等語。
五、原判決撤銷訴願決定及原處分，其理由略謂：㈠原處分係以參加人為相對人（正本收受者），上訴人雖未將副本送達被上訴人（僅於原處分函囑咐參加人於收受本函後，應即以學校名義發文通知被上訴人，並依行政程序法規定詳載「不服原措施之救濟方法」、「期間」、「受理機關」等語），但參加人於收受原處分函後，已依上訴人之囑咐，以101年11月26日函通知被上訴人，明示上訴人已同意核准本件不續聘案，並教示「若不服本不續聘措施，得於送達之次日起30日內向本校教師申訴評議委員會提起申訴；或本於聘約關係直接向法院提起訴訟」等情，有參加人101年11月26日函附卷可稽。惟上揭參加人101年11月26日函所為教示係記載若不服「本不續聘措施」，得於送達之次日起30日內向「參加人教評會」提起「申訴」之旨；參照本院103年度判字第431號判決發回意旨，固得認並非未告知救濟期間，亦無告知錯誤之情形；依其教示內容客觀外顯之文義，應解為僅係針對不服「參加人不續聘措施」提起「申訴」所為救濟途徑與期間之教示（以此觀之，確無未告知或告知錯誤之情形）；然並未就不服「原處分」時得向行政院「提起訴願」之救濟途徑（含救濟期間）為告知，是參加人上揭通知函所為教示，並非完整。從而，參加人101年11月26日函既未就「如不服上訴人所為核准不續聘之處分，得於送達之次日起30日內向行政院提起訴願」之旨為教示，為兼顧教師就不同救濟途徑之選擇權及其程序利益，依行政程序法第98條第3項規定旨趣，如自送達後1年內聲明不服時，應視為於法定期間內所為（上項見解，考量教示內容應客觀明確，兼顧當事人程序利益及教師法賦予當事人不同救濟途徑間之自由選擇權，並未違反本院103年度判字第431號判決發回意旨）。查參加人101年11月26日函係於101年11月27日合法送達被上訴人，被上訴人並未向參加人或中央主管機關申評會提起申訴，而係逕於102年4月12日具狀向行政院提起訴願；被上訴人既於送達後1年內向行政院提起訴願聲明不服，自應視為於法定期間內所為，其訴願並未逾期。㈡觀諸系爭校務會議簽到簿，該次校務會議應出席人數共計74名，出席人數共計54名（出席人員含各單位一級主管、各學系主任、各學系教師代表、職員代表與學生代表等），且其出席人數已逾當時參加人校務會議設置規章第6條所規定之開議人數（應出席人員過半數），尚難謂系爭校務會議所修正或增訂通過之聘任待遇服務辦法有重大明顯瑕疵而無效或不生效力之情形。且系爭校務會議修正通過聘任待遇服務辦法第13條系爭6年升等條款之規定，其後被上訴人94年8月1日起聘約中合意成為契約一部分(見聘約第14條規定：「教師如違反本聘約，依教師法第14條及本校相關規定辦理。其他未載明事項依教育相關法令及本校教師聘任待遇服務等辦法辦理」)；被上訴人於接受94年8月1日起聘約後，多年間並未爭執系爭條款之效力，於97年8月4日聘書及98年8月4日應聘書之「附加條款」更明載：「適用本聘約附加條款之教師…，且應於民國100年7月31日前完成升等，若未能於前項期限前完成升等副教授，自民國100年8月1日起不予續聘，適用本聘約附加條款之教師絕無異議。」被上訴人亦緊接於上揭附加條款之末簽名。參以教師之升等有助於學術研究與教學品質之維持，大學教師升等資格之審查，係就教師之專業學術能力及成就作評量，關係大學教師素質與大學教學及研究水準，故以教師升等為標準決定教師停聘或不續聘，乃大學為維持基本學術水準必需之人事自治權限，大學於聘約中約定教師負有於一定年限內升等之義務，乃大學基於提昇教師素質與大學教學及研究水準之考量，尚難謂有顯失公平情事。參加人與聘任教師間之聘約關係既屬私法關係，則有關系爭6年升等條款之約定，既經雙方意思表示合致，又無違反法令或顯失公平情事，自產生拘束力。因此，縱認系爭校務會議組織及召集程序有瑕疵，系爭6年升等條款之約定，亦因契約自由、意思表示之合致而被治癒，被上訴人不得再事後爭執其效力。㈢參照本院103年度判字第431號判決意旨，參加人校教評會100年12月27日通過本件不續聘案之會議紀錄，僅引述教師法第14條第1項第8款、93年9月22日校務會議修正通過之聘任待遇服務辦法第13條（專任助理教授、副教授6年未能升等，不予續聘）、開南大學教師聘約第5點第1項（專任助理教授、副教授六年未能升等，…不予續聘）規定內容，並說明被上訴人「到校年月為93年8月，截至目前尚未完成升等」、其未於系教評會及學院教評會出席、系教評會及學院教評會均未通過本件不續聘案等情後，即付諸表決，全無積極調查審酌被上訴人「違反聘約」相關情節之具體事證之記載；上訴人及參加人亦未能提出確已調查審酌被上訴人「違反聘約」相關情節之具體事證。是參加人校教評會100年12月27日通過本件被上訴人不續聘案，係認被上訴人逾6年尚未完成升等，即屬「違反聘約情節重大」，並非另依具體事證考量個案違反聘約之情節達於重大程度；而上訴人以原處分函同意不續聘被上訴人，其理由僅引述教師法第14條之1規定內容，說明「本部之核准性質乃基於行政監督之立場，審視學校辦理教師解聘、停聘或不續聘，有無遵守法律程序，本部所為核准性質並非損害當事人教師之原措施」，及囑咐參加人於收受本函後，應即以學校名義發文通知被上訴人，並依行政程序法規定詳載「不服原措施之救濟方法」、「期間」、「受理機關」等語，亦未審查參加人校教評會於決議時是否有考量個案違反聘約之情節達於重大程度，其判斷情節重大是否依據與違反聘約相關之具體事證，以及其判斷情節重大所依據的標準是否符合社會一般通念。上訴人應審查而未審查上揭重要事項，未盡其行使合法性監督之職權，原處分自有違誤。㈣本件不續聘案所涉之證據事實、資料及調查之義務，參照行政程序法第36條規定之精神，參加人應有職權探知之義務，不論被上訴人經通知後是否出席教評會或有無提出升等障礙等相關事證，參加人均應就被上訴人有利及不利事項一律注意，不得徒以被上訴人違反系爭6年升等條款之規定，且未主動提出有何升等障礙事證，即逕謂其違反聘約且屬「情節重大」；而應就被上訴人違反聘約相關具體事證判斷該違反聘約行為，是否確達情節重大程度；並將其依職權調查審酌事項及形成心證之理由，載明於會議紀錄，以昭公信。況參以被上訴人自93年8月1日起迄本件原處分作成前，均持續受聘於參加人擔任專任助理教授，是被上訴人之學歷背景、專長、任教系所、教學、研究情形及其他相關情事，參加人應有相關之人事或教學資料等可考，參加人自應依職權主動將該相關資料與訊息，提供教評會審酌，就被上訴人有利及不利事項，充分考量討論，始足以發揮並善盡教評會之功能等語。
六、上訴意旨略謂：㈠本件參加人101年11月26日函並非對被上訴人所為之「不續聘措施」，該函「說明」欄第二點所謂「本不續聘措施」，乃係指（或至少包括）「教育部對不續聘案所為核准」即原處分而言；原判決忽略參加人101年11月26日函之上下文義及原處分函內容，誤認參加人101年11月26日函未對原處分進行救濟教示，此不僅違反本院之發回意旨，其復未依職權調查相關事證，原判決顯違反行政訴訟法第125條第2項、第3項、第133條及第260條第3項規定，而屬判決違法。且原判決既同意受不續聘之教師可對上訴人所為「核准」提起「申訴」，且參加人101年11月26日函亦明確就「申訴」救濟途徑為告知，何以僅因該通知函未記載得向行政院「提起訴願」之救濟途徑，就認定其未對原處分進行救濟教示？原判決顯有理由矛盾之違誤。㈡立法者於教師法外，另行制定大學法第19條，明文大學得於教師法外，基於學術研究發展需要「另定」教師停聘或不續聘規定，藉此達成大學對於學術及研究發展之追求。從而大學如依大學法第19條規定，並在符合「基於學術研究發展需要」之正當目的，以及經「校務會議審議通過」並納入聘約之正當程序下，其所制定教師停聘或不續聘規定本身即得作為決議不續聘之法令依據，而不需再受教師法第14條之限制，否則即無異於一方面承認大學得於教師法外，本於自治權限及學術研究發展考量而另訂教師不續聘規定，一方面卻於適用該不續聘規定時又認為須受到教師法第14條（尤其是第1項第8款所謂「情節重大」）之限制，此舉等同於完全架空大學法第19條之效力及目的。學者李惠宗及蕭文生教授亦採此見解。原判決一方面認為「以教師升等為標準決定教師停聘或不續聘，難謂有顯失公平情事」，另一方面卻又認為參加人校教評會不得僅因被上訴人違反系爭6年升等條款即對其作成不續聘決議，仍須受教師法限制，考量其有無行為時教師法第14條第1項第8款「情節重大」之情形。原判決之理由不僅前後矛盾，其見解更悖離立法者以大學法第19條作為教師法「特別規定」之立法意旨等語，為此請求廢棄原判決，並駁回被上訴人第一審之訴，或發回臺北高等行政法院。
七、本院查：㈠行為時（即101年1月4日修正公布前）教師法第14條規定：
「（第1項）教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：…⒏教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大。…（第2項）教師有前項第6款或第8款規定情事之一者，應經教師評審委員會委員三分之二以上出席及出席委員過半數之審議通過。…」、第14條之1規定：「學校教師評審委員會依第十四條規定作成教師解聘、停聘或不續聘之決議後，學校應自決議作成之日起十日內報請主管教育行政機關核准，並同時以書面附理由通知當事人。教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任。」、第29條規定：「（第1項）教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。（第2項）教師申訴評議委員會之組成應包含該地區教師組織或分會代表及教育學者，且未兼行政教師不得少於總額的三分之二，但有關委員本校之申訴案件，於調查及訴訟期間，該委員應予迴避；其組織及評議準則由教育部定之。」、第30條規定：「教師申訴評議委員會之分級如下：一、專科以上學校分學校及中央兩級。二、高級中等以下學校分縣（市）、省（市)及中央三級。」、第31條規定：「（第1項）教師申訴之程序分申訴及再申訴二級。（第2項）教師不服申訴決定者，得提起再申訴。學校及主管教育行政機關不服申訴決定者亦同。」、第33條規定：「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」；教育部依教師法第29條第2項規定訂定之教師申訴評議委員會組織及評議準則第4條第1項規定：「各級主管機關及專科以上學校為辦理教師申訴案件之評議，應設教師申訴評議委員會(以下簡稱申評會)。」、第9條規定：「教師提起申訴、再申訴之管轄如下：一、對於專科以上學校之措施不服者，向該學校申評會提起申訴；如不服其評議決定者，向中央主管機關申評會提起再申訴。…五、對於教育部之措施不服者，向中央主管機關申評會提起申訴，並以再申訴論。」準此，教師有前揭教師法第14條第1項第8款規定情事而不續聘者，應經教師評審委員會審議通過，並由學校報請主管教育行政機關核准，始得為之。教師與學校間係聘任契約關係，該學校如為公立學校，該契約關係為公法關係；該學校如為私立學校，該契約關係則為私法關係。主管教育行政機關就私立學校報請對教師不續聘之核准，具有使該不續聘行為發生法律效力之作用，性質上為形成私法效果之行政處分，雖係以私立學校為相對人，但既使原獲聘任教師之工作權利受有損害，受不續聘之教師除得對該私立學校所為不續聘之措施，提起申訴、再申訴外，自亦可對該主管教育行政機關所為核准不續聘之行政處分提起申訴、再申訴、行政撤銷訴訟（或訴願及行政撤銷訴訟）；如不願申訴，亦得逕提起訴願、行政撤銷訴訟，以求救濟。此乃教師法特別規定之救濟途徑及賦予教師就不同救濟方法的自由選擇權。又依行政程序法第96條第1項第6款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰…六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」、第98條第3項規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」，教師不服其所受不續聘之措施（或處分），依教師法第33條規定，既享有多元救濟途徑的選擇權，則作成不續聘措施（或處分）的學校（或機關）對於不服該措施（或處分）之救濟方法、期間及其受理機關之教示，即應依前揭教師法第33條規定之意旨，為完整的告知，如漏未教示某項救濟方法、期間及其受理機關，就該未被告知的救濟方法而言，即屬「未告知救濟期間」，自有行政程序法第98條第3項規定之適用。
㈡原判決以參加人101年11月26日函所為教示僅係記載若不服
「本不續聘措施」，得於送達之次日起30日內向「參加人教評會」提起「申訴」之旨，並未就不服「原處分」時得向行政院「提起訴願」之救濟途徑（含救濟期間）為告知，是參加人上揭通知函所為教示，並非完整。從而，參加人101年11月26日函既未就「如不服被告（按即上訴人）所為核准不續聘之處分，得於送達之次日起30日內向行政院提起訴願」之旨為教示，為兼顧教師就不同救濟途徑之選擇權及其程序利益，依行政程序法第98條第3項規定旨趣，如自送達後1年內聲明不服時，應視為於法定期間內所為；查參加人101年11月26日函係於101年11月27日合法送達被上訴人，被上訴人並未向參加人或中央主管機關申評會提起申訴，而係逕於102年4月12日具狀向行政院提起訴願；被上訴人既於送達後1年內向行政院提起訴願聲明不服，自應視為於法定期間內所為等語為由，認為被上訴人提起訴願並未逾期，已踐行適法的訴訟前置程序。揆諸前開規定及說明，核其認事用法均屬正確，並無理由矛盾之情形。且本院103年度判字第431號判決廢棄前審判決，發回臺北高等行政法院更為審理的意旨係謂「如果受不續聘教師收受所屬專科以上私立學校之通知書，因而知悉教育部已核准其不續聘之行為，且該通知書上並無未告知救濟期間或告知錯誤之情形，卻未於收受該通知書之次日起30日內以書面向該學校申評會提起申訴，亦未於知悉教育部已核准學校不續聘之行為之次日起30日內以書面向中央主管機關申評會提起申訴或以利害關係人身分向行政院提起訴願者，該核准不續聘之行政處分即具有形式的確定力」等語，乃假設性之抽象論述，而原判決既已具體論明參加人101年11月26日函所為教示係記載若不服「本不續聘措施」，得於送達之次日起30日內向「參加人教評會」提起「申訴」之旨，依其教示內容客觀外顯之文義，應解為僅係針對不服「參加人不續聘措施」提起「申訴」所為救濟途徑與期間之教示（以此觀之，確無未告知或告知錯誤之情形）；然並未就不服「原處分」時得向行政院「提起訴願」之救濟途徑（含救濟期間）為告知，是參加人上揭通知函所為教示，並非完整等語，即未違反本院發回意旨。
㈢次按憲法第11條講學自由之規定，以保障學術自由為目的，
學術自由之保障，應自大學組織及其他建制方面，加以確保，亦即為制度性之保障。為保障大學之學術自由，應承認大學自治之制度，對於研究、教學及學習等活動，擔保其不受不當之干涉，使大學享有組織經營之自治權能，個人享有學術自由。而有關大學內部組織、教師聘任及資格評量，固亦為大學之自治權限範圍（司法院釋字第380號解釋意旨參照），但揆諸憲法第162條規定：「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家之監督。」、大學法第1條第2項規定：「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。」，可知大學對於其自治事項所擬定之規章仍不能逾越法律規定之範圍，且其相關措施應受教育主管機關適法性之監督。教師於聘任後，如予解聘、停聘或不續聘者，不僅影響教師個人權益，同時亦影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利，乃涉及重大公益事項。是教師法第14條第1項規定，教師聘任後，除有該項各款法定事由之一者外，不得解聘、停聘或不續聘，乃為維護公益，而對學校是否終止、停止聘任教師之契約，以及是否繼續簽訂聘任教師之契約之自由與權利，所為公法上限制。前揭教師法第14條第1項第8款既將「違反聘約」與「情節重大」並列，足見是否「情節重大」，並非聘約所得約定之事項，學校不得於聘約中約定教師有一定違反聘約行為，即屬情節重大，而應依職權探知個案違反聘約之相關事由，綜合判斷該違反聘約行為，是否確達情節重大程度；如其於聘約中約定教師有一定違反聘約行為，即得予以解聘、停聘或不續聘者，於適用時仍應受「情節重大」之限制，不得僅以教師有一定違反聘約行為，即予以解聘、停聘或不續聘。教育主管機關於審核學校教師評審委員會依前揭教師法第14條第1項第8款規定所作成教師不續聘之決議時，基於適法性監督權限，自得且應審查該校教評會於決議時是否有考量個案違反聘約之情節達於重大程度，其判斷情節重大是否依據與違反聘約相關之具體事證，以及其判斷情節重大所依據的標準是否符合社會一般通念，如漏未審查此法定要件，而逕予核准其不續聘之決定，即難謂適法。
㈣復按憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，
應予保障。」；又「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」業經我國於98年4月22日制定公布全文9條，同年12月10日施行，其中第2條、第3條、第4條分別規定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」、「適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」、「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。」。揆諸「經濟社會文化權利國際公約」第貳編第4條、第參編第6條亦分別揭明：「本公約締約國確認人民享受國家遵照本公約規定所賦予之權利時，國家對此類權利僅得加以法律明定之限制，又其所定限制以與此類權利之性質不相牴觸為準，且加以限制之唯一目的應在增進民主社會之公共福利。」、「本公約締約國確認人人有工作之權利，包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利，並將採取適當步驟保障之。本公約締約國為求完全實現此種權利而須採取之步驟，應包括技術與職業指導及訓練方案、政策與方法，以便在保障個人基本政治與經濟自由之條件下，造成經濟、社會及文化之穩步發展以及充分之生產性就業。」，顯見工作權係一項受憲法、國際公約及國內法律保障的基本權利，且「是實現其他人權的根本所在，並構成人的尊嚴的不可分割和固有的一部分」（見法務部101年12月編印「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約」聯合國經濟社會文化權利委員會公元2005年第35屆會議第18號「工作權《經濟社會文化權利國際公約》第6條」一般性意見第277頁）。前揭教師法第14條第1項規定，教師聘任後，除有該項各款法定事由之一者外，不得解聘、停聘或不續聘，既係為維護公益（包括教師工作權及講學自由），而對學校是否終止、停止聘任教師之契約，以及是否繼續簽訂聘任教師之契約之自由與權利，所為公法上限制，其中教師法第14條第1項第8款將「違反聘約」與「情節重大」並列的目的，即係以「情節重大」作為平衡尊重契約自由（或大學自治）與維護教師工作權（或講學自由）的緩衝機制。故大學法第19條雖規定：「大學除依教師法規定外，得於學校章則中增列教師權利義務，並得基於學術研究發展需要，另定教師停聘或不續聘之規定，經校務會議審議通過後實施，並納入聘約。」，但大學以教師違反聘約規定的義務為由，擬將其解聘、停聘或不續聘時，仍應受「情節重大」的限制（就此而言，大學法第19條的適用僅係受到教師法第14條第1項第8款的節制，並未被架空），俾免濫用契約自由與大學自治，而兼顧教師的工作權與講學自由，始為合憲性解釋。
㈤原判決基於前揭理由，以參加人校教評會100年12月27日通
過本件不續聘案，並無積極調查審酌被上訴人「違反聘約」相關情節之具體事證，遽認被上訴人逾六年未完成升等，即屬「違反聘約情節重大」；上訴人係主管教育行政機關，基於適法性監督權限，應審查參加人校教評會於決議時是否有考量個案違反聘約之情節達於重大程度，以及其判斷情節重大是否依據與違反聘約相關之具體事證，卻未盡其適法性監督權限，疏於審查上揭重要事項，以原處分核准參加人不予續聘被上訴人之決定，容有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合。爰將訴願決定及原處分均予撤銷，著由上訴人更為適法處分。揆諸前開規定及說明，核其論斷於法並無不合。上訴意旨主張大學如依大學法第19條規定，並在符合「基於學術研究發展需要」之正當目的，以及經「校務會議審議通過」並納入聘約之正當程序下，其所制定教師停聘或不續聘規定本身即得作為決議不續聘之法令依據，而不需再受教師法第14條之限制云云，尚不足採憑。又被上訴人於訴訟中主張其所學為音樂專業，自始即受歧視，又3次遭非自願性更換任教系所，所屬資訊學院與資傳系之升等規定，並未針對被上訴人學歷背景之差異性為不同規範，而統一適用相同之升等辦法，使被上訴人無所適從，自始即有難以升等之可能，故被上訴人之未能升等，參加人與有過失等情，乃攸關其違反聘約之情節是否重大，而系爭核准不續聘之行政處分既經原判決撤銷，則參加人校教評會作成決議時，有無審酌此個案事實，即為上訴人重為處分時，應加以論究之事項，併此敍明。
㈥綜上所述，原審並無判決不適用法規、適用不當、不備理由
或理由矛盾等違背法令情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 7 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 姜 素 娥法官 胡 國 棟法官 許 金 釵法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 4 月 8 日
書記官 楊 子 鋒