最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第154號上 訴 人 臺灣省農工企業股份有限公司代 表 人 何華勳訴訟代理人 黃旭田 律師被 上訴 人 桃園市政府代 表 人 鄭文燦上列當事人間地籍清理條例事件，上訴人對於中華民國104年10月8日臺北高等行政法院104年度訴字第410號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、桃園市○○區○○○○○○縣○○市○○○段○○○○○○○○號土地，原登記名義人為「臺灣煉瓦株式會社」（所有權權利範圍分別為8640分之960、2160分之255）及「蓬萊紙業株式會社」（所有權權利範圍分別為400分之20、216000分之20600）（以下合稱系爭土地），經被上訴人民國98年7月10日府地籍字第09802647061號公告（下稱98年清查公告）為「以日據時期會社或組合名義登記之土地及建物」，公告申請登記期間「自98年7月31日起至99年7月31日止共1年」，期間上訴人及訴外人臺灣工礦股份有限公司（下稱臺灣工礦公司）雖各有申請更正登記案件，然均被被上訴人所屬中壢地政事務所駁回，被上訴人遂以103年3月21日府地籍字第10300613971號公告（下稱系爭公告）辦理第一次代為標售，並於103年7月2日開標。嗣被上訴人於辦理標售保管款存入專戶後以103年11月5日府地籍字第1030274271號函通知上訴人領取價金，上訴人不服被上訴人辦理系爭土地代為標售，遂提起本件確認訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）系爭公告中代為標售系爭土地之部分，已侵害上訴人依法院判決辦理登記系爭土地所有權人之權利地位；又上訴人若可經由本件訴訟確認系爭公告之違法性，亦可享有提起國家賠償之確認利益。至於原處分既經執行完畢，且系爭土地已被登記予第三人，上訴人已無法主張撤銷原處分，自係合法提起本件訴訟。（二）系爭土地之爭議，已有內政部99年6月21日台內地字第09901167781號函及99年6月21日台內地字第09901167782號函、經濟部99年5月25日經營字第09902630190號函及99年6月23日經授營字第09920363990號函釋在案，認應屬上訴人漏未登記之財產，上訴人亦已依法申請辦理更正登記，僅係因為與訴外人臺灣工礦公司等尚有相關訴訟而暫時未能登記，尚非地籍清理條例第3條第1項前段「權利內容不完整或與現行法令規定不符」之情形，而不屬於代為標售之範疇；又內政部與經濟部已函釋說明系爭土地應屬上訴人所有，系爭土地不符同條項後段規定所謂「未能釐清權利內容及權屬者」。（三）被上訴人已知有前述內政部及經濟部函文表明系爭土地為上訴人所有、上訴人已向中壢地政事務所申請登記，而中壢地政事務所經審查無誤並公告在案，且曾由被上訴人依法進行訴外人異議之調處，並收受訴外人因不服調處結果而對上訴人提起訴訟之起訴狀繕本等情，則被上訴人實無理由主張其不知上訴人為系爭土地之實質所有權人。且中壢地政事務所駁回通知書向上訴人說明：俟本案產權歸屬經司法訴訟有所確定後，再依判決結果辦理登記。上訴人基於信賴被上訴人（行政機關）之通知，盡力與訴外人進行相關訴訟並獲得勝訴判決，客觀上有表現其信賴之事實。然被上訴人竟在前揭訴訟判決確定前，逕自代為標售系爭土地。另被上訴人於98年清查公告以：「六、原權利人或其繼承人屆期未向該管土地登記機關（地政事務所）申請登記者，除公共設施用地外，依本條例第11條第1項規定，由本府代為標售。」等語，然而上訴人既已向被上訴人所屬中壢地政事務所申請登記，並經該所公告經審查無誤，如無異議將系爭土地更正登記為上訴人所有。可見，被上訴人竟在明知上訴人為系爭土地之實質所有權人，並依法申請更正登記之情況下，仍擅自代予標售系爭土地，有違背上訴人之信賴保護。（四）被上訴人稱本案曾經經過調處，但後來進入司法程序的情形如何，判決結果如何，我們從來不曾知悉過云云，顯屬卸責之詞；又以其所屬中壢地政事務所之土地登記簿上沒有民事訴訟相關註記而推卸責任，實有不當，其未確實依地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法（下稱代為標售辦法）第4條第2款規定，查對地籍資料以確認是否依法符合得代為標售之標的，不符合「得代為標售」之條件等語，聲明求為判決：確認原處分（即系爭公告）中代為標售系爭土地之部分違法。
三、被上訴人則以：（一）系爭土地原登記名義人「台灣煉瓦株式會社」、「蓬萊紙業株式會社」，前經被上訴人98年7月10日府地籍字第09802647061號公告為「以日據時期會社或組合名義登記」之土地，應依地籍清理條例第18條第1項及施行細則第16條規定申請更正登記為原權利人（股東組合員或其繼承人）所有，受理更正登記之期間自98年7月31日起至99年7月31日止，先後有臺灣工礦公司申請更正登記案件（中壢地政98年10月29日收件壢登字第421890號），經中壢地政駁回後提起訴願、行政訴訟甚至最高行政法院均遭駁回、及上訴人亦於中壢地政99年7月1日收件壢永字第000000-000000號申請更正登記案件，案經被上訴人就上訴人及臺灣工礦公司更正登記案辦理調處，臺灣工礦公司因不服調處結果提起民事訴訟，因此兩登記案件均遭中壢地政駁回，上訴人並未就駁回登記案件而提起訴願及行政訴訟等行政救濟。（二）系爭土地係都市計畫農業區土地，且查無相關登記申請案件，被上訴人爰依地籍清理條例第11條規定以系爭公告辦理代為標售。又依行為時代為標售辦法第19條規定，上訴人與臺灣工礦公司之民事訴訟並未依民事訴訟法第254條第5項規定申請於土地登記資料中註記，就土地登記之外觀無法辨識；被上訴人辦理代為標售公告期間（自103年3月31日起至103年6月30日）至開標時（103年7月2日上午10時以前），亦無相關權利人檢具代為標售辦法第18條及第19條第1項第1款規定之文件，向被上訴人申請停止標售或暫緩標售，或向中壢地政申請更正登記，被上訴人爰仍依地籍清理條例規定進行標售，應屬適法。（三）系爭土地開標之後，得標人及優先購買權人已繳清價金，並於中壢地政辦理移轉登記完畢，依民法第759條之1規定，上訴人僅得依被上訴人103年11月5日府地籍字第1030274271號函通知及相關規定辦理申領價金事宜等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）查系爭公告係被上訴人依地籍清理條例第13條第1項之規定辦理標售作業之公告，就標售之土地、建物及相關權利人得於標售前依代為標售辦法第19條規定申請暫緩標售等情，其性質為觀念通知，尚未對相關權利人發生具體之公法上法律效果，已難逕認係行政處分。則依行政訴訟法第6條之規定，上訴人請求確認系爭公告中代為標售系爭土地之部分違法一節，已屬無據。（二）縱認系爭公告為行政處分，惟系爭土地前經被上訴人依行為時地籍清理條例第3條第1項第2款、第17條、第18條及同法施行細則第4條規定，以98年清查公告為「以日據時期會社或組合名義登記之土地及建物」，申請登記期間「自98年7月31日起至99年7月31日止共1年」，原權利人或其繼承人應於申請登記期間內提出有關股權或出資比例之證明文件，依地籍清理條例第18條第1項及施行細則第16條規定，申請更正登記。期間有臺灣工礦公司申請更正登記案件，經中壢地政事務所以98年11月23日壢登駁字000322號通知書駁回及訴願、行政訴訟確定；及上訴人申請更正登記案件，因訴外人臺灣工礦公司及丁龍彥提出異議，經被上訴人100年3月21日作成調處結果，異議人不服調處結果而向臺灣桃園地方法院起訴，嗣經中壢地政事務所以100年4月29日壢登駁字第000117號通知書駁回上訴人申請，上訴人亦未提起訴願及行政訴訟。則被上訴人依地籍清理條例第11條第1項第2款、第3款規定代為標售系爭土地，於法自屬有據。
（三）系爭土地雖經上訴人申請更正登記，並經被上訴人審查通過而予以公告，然公告期間經訴外人提出異議，依地籍清理條例第9條之規定，經被上訴人調處結果，認依經濟部99年5月25日經營字第09902630190號函及內政部99年6月21日台內地字第09901167781號函，系爭土地應屬上訴人所有等情在案。然嗣異議人即訴外人臺灣工礦公司及丁龍彥分別向桃園地院提起民事訴訟，是系爭土地之權屬仍未能釐清，上訴人主張內政部與經濟部已函釋說明系爭土地應屬上訴人所有，非權屬未能釐清云云，自非可採。況由訴外人臺灣工礦公司及丁龍彥對本件上訴人提起之民事確認系爭土地所有權存在訴訟，縱受敗訴判決，其判決效力亦僅係確認訴外人等並非系爭土地所有權人，非可逕謂本件上訴人即為系爭土地所有權人。且被上訴人於代為標售公告前及標售前亦經查詢並無相關更正登記申請案件，而法令亦未規定被上訴人在代為標售時負有通知上訴人之義務，是上訴人主張被上訴人明知其為實質所有權人，於代為標售時未通知上訴人，違背正當法律程序云云，亦屬無據。另中壢地政事務所100年4月29日壢登駁字第000117號駁回通知書說明欄內，固載有俟本案產權歸屬經司法訴訟有所確定後，再依判決結果辦理登記等語，惟上訴人之申請案仍屬經被上訴人駁回，上訴人如有不服，本應依法提起訴願及行政訴訟救濟，該通知書附註欄申請人應行注意事項第一點亦已教示上訴人不服駁回者得提起訴願等語。惟上訴人未對該駁回通知書依法提起行政救濟，亦未依通知書附註欄第二點之註記辦理，自無代為標售辦法第18條第1項規定應停止標售之情形。上訴人復未依同辦法第19條第1項規定申請暫緩標售系爭土地，則被上訴人代為標售系爭土地，於法自屬有據，上訴人主張受有信賴保護一節，洵無足採等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）98年清查公告乃藉由公告之形式，督促原權利人或其繼承人依規定申請更正登記；系爭公告係公告「代為標售」而受理投標、開標事宜，二者差異甚大，原判決似將二者混為一談。又依系爭公告之記載，該「代為標售」之法律效果，已符合行政程序法第92條行政處分之定義，應屬一般處分，惟於判決逕認系爭公告為觀念通知，自屬適用法規不當之違法。（二）就地籍清理條例之立法目的，係為釐清並妥善解決地籍問題，已規定「權利內容不完整之地籍登記或與現行法令規定不符，經釐清權利內容及權屬後，應重新辦理登記」。而系爭土地之爭議，已有內政部與經濟部函釋在案，認為應屬上訴人所有之財產，上訴人亦已依法申請辦理更正登記，僅係因為與訴外人工礦公司等尚有相關訴訟而暫時未能登記，並非所謂「權利內容不完整或與現行法令規定不符」之情形，而不屬於代為標售之範疇。又依地籍清理條例第11條第1項第1、2、3款之立法意旨，係「為徹底清理目前地籍登記已存在之權利內容不完整或與現行法令規定不符之土地，以健全地籍管理並促進土地利用，第一項規定日據時期會社或組合土地、神明會土地、土地總登記時登記名義人姓名或住址記載不全或不符及非以自然人、法人或依法登記之募建寺廟名義登記之土地，經依本條例相關規定辦理仍未能釐清其權屬並完成登記者，由直轄市或縣（市）政府代為標售。」，可見直轄市或縣（市）政府得依法代為標售之標的，係指依該條例相關規定辦理，仍未能釐清其權屬並完成登記之土地而言。惟原判決未能依內政部、經濟部函文之說明認定事實，已違背證據法則在先；更誤解地籍清理條例之立法目的及其概念，放任被上訴人違法代為標售，顯有適用法規不當之違法。系爭土地顯不符地籍清理條例第3條第1項「其未能釐清權利內容及權屬者」之要件。惟原判決對前開證據未置一詞，亦未說明何以上訴人之主張為不可採，顯有違背證據法則、不備理由之違法。（三）依代為標售辦法第4條第2款之規定，主管機關自應先行查對地籍資料；若可得而知系爭土地之權屬為何、或無法確認代為標售之系爭土地是否符合第11條第1項者，依法不應代為標售。被上訴人所提出之財政部國有財產局98年3月31日台財產局接字第0983000276號函，係於本件被上訴人98年7月受理申請土地更正登記公告之前，而系爭公告之時間點為103年3月31日，顯見財政部國有財產局上開函文並非針對「代為標售時」之查核。又上開財政部國有財產局函內容係「…該2會社已辦理清算由台灣工礦股份有限公司接管」，惟經財政部國有財產局令於98年11月19日以函文更正推翻該函文。顯見原判決所認定之事實，與卷宗所記載之事實關係顯然有矛盾，更與事實不符，顯有違背證據法則、不備理由之違誤。
（四）系爭土地之爭議，已有前述內政部函文、經濟部函文、中壢地政事務所受理上訴人申請更正登記之審查結果、被上訴人區域不動產糾紛調處委員會之調處結果等，無論申請更正登記、審查結果、調處結果、判決結果等，被上訴人及所屬中壢地政事務所自應依法詳實記載相關事宜於土地登記簿上，確定並保障權利之歸屬與權利狀況而公示於第3人，惟被上訴人及所屬之中壢地政事務所皆未依法登記，被上訴人自應概括承受其瑕疵。本件被上訴人並未依法踐行審核、查對之義務，更未依法踐行公示、登記之義務，則被上訴人並未依法保障上訴人身為不動產所有權人所享有知悉、表達意見之權利，顯與司法院釋字第409號、第709號解釋、行政程序法第100條第1項等意旨相違，原判決不察，並誤認被上訴人並無此等義務，即有不適用法規之違法。（五）依民法第759條之1可知，不動產權利之名義人，應推定其為享有不動產權利之人，並非一有他人自命其為該不動產權利者即有變動，更非一有爭訟即謂該不動產權利之歸屬未明，否則該不動產之權利狀態即會一再浮動，不符社會上不動產之交易安全，亦喪失對不動產權利人的公示保障。若依原判決之邏輯，凡一有他人爭訟即謂土地所有權歸屬未明，顯有違背經驗法則之違法。本件中壢地政事務所於99年間中地登字第09930021010號公告審查結果、被上訴人100年3月21日調處結果、中壢地政事務所100年4月29日通知書，均可作為上訴人之信賴基礎，則上訴人因此信賴基礎續與訴外人進行司法訴訟，終獲勝訴判決，此為信賴表現，應有信賴保護原則之適用，惟原判決仍未認定系爭公告違法，顯有不適用法律之違法等語。
六、本院按：（一）「主管機關為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經釐清權利內容及權屬後，應重新辦理登記；其未能釐清權利內容及權屬者，應予標售或處理。」「（第1項）第17條至第26條、第32條及第33條規定之土地，有下列情形之一者，除公共設施用地外，由直轄市或縣（市）主管機關代為標售：一、屆期無人申報或申請登記。二、經申報或申請登記而被駁回，且屆期未提起訴願或訴請法院裁判。三、經訴願決定或法院裁判駁回確定。（第2項）前項情形，相關權利人有正當理由者，得申請暫緩代為標售。（第3項）前2項代為標售之程序、暫緩代為標售之要件及期限、底價訂定及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」「以日據時期會社或組合名義登記之土地，原權利人或其繼承人應於申請登記期間內提出有關股權或出資比例之證明文件，向該管登記機關申請更正登記為原權利人所有。」地籍清理條例第3條第1項前段、第11條、第17條第1項分別定有明文。又內政部依上開條例第11條第3項授權訂定之行為時代為標售辦法第18條第1項規定：「直轄市或縣（市）主管機關辦理標售期間，土地有下列情形之一者，應停止標售：一、法院或行政執行處囑託辦理查封、假扣押、假處分或破產登記。二、公告徵收。三、依法禁止移轉。」第19條第1項規定：「土地有下列情形之一者，得由相關權利人檢具理由及證明文件，申請暫緩標售：一、不服異議調處結果，於期限內向管轄法院提起訴訟，尚未判決確定。
二、經申報或申請登記遭駁回，已於期限內提起訴願或訴請法院裁判，尚未確定。三、標售土地於決標或登記為國有前，真正權利人依本條例規定申報或申請登記。四、其他具有正當理由經直轄市或縣（市）主管機關同意。」（二）查系爭公告係被上訴人依地籍清理條例第13條第1項之規定辦理標售作業之公告，就標售之土地、建物標示、投標期間，及相關權利人得於標售前依代為標售辦法第19條規定申請暫緩標售等事項，予以公告週知，其性質為觀念通知，尚未對相關權利人發生具體之公法上法律效果，原判決認非屬行政處分，尚無違誤。縱認上訴意旨主張，系爭公告已發生「代為標售」之法律效果，應屬一般處分等語為可採，原判決亦已就系爭公告是否合法從實體上予以審酌，對於上訴人之訴求從實體上予以論斷，似已認同上訴人之主張，上訴意旨就此再予爭執，並不影響原判決之結果。（三）按私權爭執之終局判斷屬於司法機關之職掌，行政機關對於私權之歸屬縱對外表示其意見，亦僅供參考而已，尚不能逕以其見解作為最終之決定。本件內政部99年6月21日台內地字第09901167781號函及經濟部99年5月25日經營字第09902630190號函，雖均表示系爭土地似屬上訴人所有，請上訴人儘速申辦土地登記等語，惟上開函僅表示「似屬上訴人所有」，並非完全確定，且內政部及經濟部均非私權認定之權責機關，故其所表示之意見，僅能供私權歸屬判斷之參考，並無終局判斷之效力。本件上訴人申請系爭土地登記既有臺灣工礦公司及丁龍彥提出異議，並提起民事訴訟請求確認其所有權，自屬地籍清理條例第3條第1項所規定之「未能釐清權利內容及權屬者」，原判決認被上訴人以系爭公告代為標售系爭土地，於法有據，經核並無違誤。上訴意旨主張系爭土地之爭議，已有內政部與經濟部函釋在案，認為應屬上訴人所有之財產，上訴人亦已依法申辦更正登記，僅因與訴外人工礦公司等尚有相關訴訟而暫時未能登記，並非所謂「權利內容不完整或與現行法令規定不符」之情形，而不屬於代為標售之範疇，惟原判決未能依內政部、經濟部函文之說明認定事實，更誤解地籍清理條例第3條第1項及第11條第1項之立法意旨，放任被上訴人違法代為標售，顯有適用法規不當之違法云云，核無足採。（四）查被上訴人業依代為標售辦法第4條第2款規定，於標售土地前查對及準備資料，即查對地籍資料，確認系爭土地為地籍清理條例第11條第1項得予標售之土地，並依代為標售辦法第4條第1款辦理代為標售之囑託註記。又遍查地籍清理條例及代為標售辦法，除主管機關應辦理代為標售之囑託註記外，並無任何主管機關應依職權辦理囑託登記或註記之規定，是上訴意旨主張被上訴人及所屬中壢地政事務所應依法詳實記載上訴人申請更正登記、審查結果及調處結果等相關事項於土地登記簿上，保障權利之歸屬與權利狀況而公示於第三人云云，於法無據。又被上訴人代為標售之程序並未違反相關行政程序法之規定，亦與司法院釋字第409號、第709解釋係針對土地徵收及都市更新所為之釋示不同。上訴意旨主張被上訴人未依法踐行公示、登記之義務，亦未依法保障上訴人身為不動產所有權人所享有知悉、表達意見之權利，顯與司法院釋字第409號、第709號解釋、行政程序法第100條第1項等意旨相違，原判決不察，並誤認被上訴人並無此等義務，即有不適用法規之違法云云，核無足採。本件上訴人若欲防止其登記之權利受到妨害並達到公示之效果，自可依中壢地政事務所100年4月29日壢登駁字第000117號駁回通知書附註欄第二點之教示，依土地法第79條之1規定申請預告登記，或依法聲請法院囑託辦理限制登記，或依民事訴訟法第254條規定辦理已訴事實之註記登記，上訴人不此之為，卻反要求被上訴人遵行法律上所無之義務，其主張自屬無據。（五）民法第759條之1第1項固規定，不動產物權經登記者，推定登記權利人適法有此權利，惟須以該權利人業已依法登記為名義人為前提。查本件系爭土地名義人仍登記為「臺灣煉瓦株式會社」及「蓬萊紙業株式會社」，上訴人雖申請更正登記，惟已被駁回確定，上訴人自非系爭土地之登記名義人，依法自不受土地登記公示及公信力之保障。上訴意旨主張依民法規定，應推定上訴人為為享有不動產權利之人，並非一有他人自命其為該不動產權利者即有變動，更非一有爭訟即謂該不動產權利之歸屬未明，否則該不動產之權利狀態即會一再浮動，不符社會上不動產之交易安全，亦喪失對不動產權利人的公示保障云云，亦屬無據。又本件並無行政處分撤銷或廢止之情形，亦無行政法規變更之情事，自不涉信賴保護原則之適用。上訴意旨主張本件中壢地政事務所之審查結果、駁回通知書、被上訴人調處結果，均可作為上訴人之信賴基礎，上訴人因此信賴基礎續與訴外人進行司法訴訟，終獲勝訴判決，應有信賴保護原則之適用云云，核屬對於信賴保護原則之誤解，亦無足採。（六）綜上所述，原判決並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 15 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 闕 銘 富法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 4 月 15 日
書記官 伍 榮 陞