最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第167號上 訴 人 柯俊材訴訟代理人 李復甸 律師
劉博文 律師被 上訴 人 外交部代 表 人 林永樂訴訟代理人 王歧正 律師
鄭惠宜 律師上列當事人間有關領事事務事件，上訴人對於中華民國104年12月3日臺北高等行政法院104年度訴字第471號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人以臺北駐日經濟文化代表處橫濱分處（下稱駐橫濱辦事處）就訴外人柯陳幸佳關於臺北市○○區○○段4小段第1
0、00000000000000000000000000000000號等9筆土地（下稱系爭土地）相關授權文件准予文書驗證之行政處分（下稱系爭文書驗證處分），其程序多有嚴重明顯瑕疵為由，委由曹志仁律師事務所以民國103年7月22日函請求被上訴人撤銷該駐橫濱辦事處准予柯陳幸佳關於系爭土地相關授權文件之文書驗證處分，經被上訴人103年8月22日外授領三字第1035134317號函（下稱系爭函）復略以應另循法律途徑解決，而非要求撤銷行政處分等語。上訴人不服，提起訴願，遭決定不受理，提起行政訴訟，亦經臺北高等行政法院（下稱原審）以104年度訴字第471號判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人於訴願書中，已敘明柯陳幸佳向駐橫濱辦事處申辦文件證明，係用以在國內進行脫產、妨礙政府追繳稅捐債權，隱匿犯罪所得等不法目的，惟駐橫濱辦事處未察，使柯陳幸佳得以經驗證之授權書等文件，將系爭土地移轉登記予第三人，嚴重侵害上訴人及其他繼承人之合法權益，已造成上訴人「權利或法律上之利益遭受侵害」，應具法律上之利害關係。又上訴人因為與柯陳幸佳其他訴訟過程，於104年初經法院向被上訴人調閱卷宗之後，方才明確知悉處分之時間與內容。系爭函於文字上雖未對上訴人之申請明確予以准駁，惟其顯已無後續處置，實質上即屬駁回上訴人之申請，而發生拒絕之法律效果之不作為行政處分。（二）柯陳幸佳申請相關授權文書驗證時，欠缺提出除戶之戶籍謄本，作為身分證明文件，且以中文姓名柯陳幸佳申請，卻提出名為濟陽濟世之日本護照作為身分之證明，不符合外交部及駐外館處文件證明條例施行細則第3條第1項第1款及第4項規定，更難以確認柯陳幸佳之真實身份，故系爭文書驗證處分，顯屬違法。（三）系爭文書驗證處分業經監察院調查通過糾正被上訴人在案，無論從依法行政原則、公益原則、信賴保護原則，該瑕疵之系爭文書驗證處分，均應予以撤銷。被上訴人未經明確調查，亦未給予上訴人合理表述意見之機會，逕謂人民無任何請求被上訴人撤銷系爭文書驗證處分之資格權利，被上訴人甚至逕謂訴願已罹法定救濟期間云云，認事用法均有顯然錯誤，上訴人自得依行政程序法第117條請求被上訴人撤銷上開瑕疵處分。（四）行政訴訟法第5條規定所稱之「法」，除法律或法規命令外，尚包括因行政慣例及平等原則作用，而有外部效力之行政規則。本件利害關係人依外交部及駐外館處文件證明條例第23條賦予之外部作用，本得請求被上訴人作成一定之決定及書面，是上訴人再以被上訴人不作為，提起課予義務訴訟，於法並無違背等語，求為判決訴願決定、原處分均撤銷；被上訴人對於上訴人103年7月22日之請求，應作成撤銷駐橫濱辦事處就通緝犯柯陳幸佳關於如原審卷附表所示之文書驗證行為之處分（上訴人追加備位聲明請求確認駐橫濱辦事處就通緝犯柯陳幸佳關於如原審卷附表所示之文書驗證行政處分為均無效部分，原審另為裁定駁回）。
三、被上訴人則以：上訴人援引行政程序法第117條規定請求被上訴人撤銷系爭文書驗證處分，惟海外通緝犯出具授權書委請國內第三人代為辦理其名下財產處分等相關行為，不僅非屬不法行為，更無損及國家利益之可能，上訴人所述監察院糾正文顯屬無據。縱認准予系爭文書驗證處分違法，上訴人既非該處分之相對人，且該處分僅對外發生證明柯陳幸佳確有出具該授權書之法律效力，而上訴人之權利或法律上利益並不因此而受有任何不利影響，故上訴人就該處分非屬法律上利害關係人，是以上訴人於法定救濟期間內對該處分即已無請求撤銷之公法上請求權，自無允許上訴人於法定救濟期間經過後仍得請求撤銷該處分之理。上訴人既不得依行政程序法第117條規定請求被上訴人撤銷系爭文書驗證處分，而非屬行政訴訟法第5條規定所稱「依法申請之案件」，且被上訴人系爭函僅屬單純之事實敘述及理由說明，不生駁回申請之法律效果，故僅為觀念通知而非行政處分，並未侵害上訴人之權利或法律上利益。是上訴人提起本件課予義務訴訟，並非有據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人並非系爭文書驗證處分之相對人，且該處分僅對外發生證明訴外人柯陳幸佳確有出具該授權書之法律上效力，質言之，系爭文書驗證處分本身，並未對上訴人之權利或法律上利益有何影響，難認上訴人為系爭文書驗證處分之法律上利害關係人，上訴人自無請求撤銷系爭文書驗證處分之公法上權利。又行政程序法第117條之規定，並非賦與行政處分相對人或利害關係人有請求原處分機關或其上級機關撤銷違法行政處分之全部或一部之公法上請求權。上訴人既非系爭文書驗證處分之法律上利害關係人，且亦無從認上訴人所主張與系爭文書驗證處分相關之土地所有權移轉登記等私法上爭訟事件，可藉由保護規範理論之判斷，而足以作為上訴人請求撤銷系爭文書驗證處分之公法上依據。則上訴人以被上訴人未依其請求撤銷系爭文書驗證處分為由而提起本件訴訟，自非有據。（二）上訴人經原審予以闡明後，始以104年11月4日陳報(二)狀，變更第⑵項聲明，並提出請求撤銷文書驗證處分之附表。而被上訴人訴訟代理人對上訴人陳報(二)狀之聲明第⑵項，雖表示其變更部分不妨礙被上訴人攻擊防禦等語，惟該附表所示文書驗證處分顯難認均係上訴人103年7月22日函所請求撤銷之範圍。然因上訴人對駐橫濱辦事處所作成柯陳幸佳之系爭文書驗證處分，並非法律上利害關係人，且上訴人並無請求撤銷之公法上法律依據，已如前述，上訴人就其所提附表所示其餘之文書驗證處分，亦未提出其他足資認定其為法律上利害關係人或有請求撤銷之公法上法律依據，應認上訴人該等主張均難以憑採等語，為其論據。因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」所謂「依法申請」，係指有依法請求行政機關作為的權利之謂，具體而言，即有請求行政機關作成授益處分之法律上依據。參照司法院釋字第469號解釋所揭示的保護規範理論，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，該個人可以「依法申請」，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，受該法律保護之人，亦具有公法上請求權；如解釋的結果，認定該當法規範僅以公共利益的保障為目標，據此而為之行政處分或行政措施，其所生有利於人民之法律效果，對人民而言僅屬「反射利益」，即不足以作為請求之依據。準此，非行政處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，始可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟。本件經原審本於職權調查證據後，認定上訴人前委託曹志仁律師以103年7月22日函請求被上訴人依行政程序法第117條規定，撤銷系爭文書驗證處分，係以依監察院101年11月23日院台外字第1012030130號糾正文意旨，而主張該處分顯有違法云云。惟上訴人並非系爭文書驗證處分之相對人，且該處分僅對外發生證明訴外人柯陳幸佳確有出具該授權書之法律上效力，系爭文書驗證處分本身，並未對上訴人之權利或法律上利益有何影響，難認上訴人為系爭文書驗證處分之法律上利害關係人，上訴人自無請求撤銷系爭文書驗證處分之公法上權利等情，進而以上訴人欠缺訴訟權能為由，駁回上訴人在原審所提之訴，經核認事用法均無不合。上訴意旨徒執前詞主張：依據外交部及駐外館處文件證明條例第23條規定：「(第1項)主管機關或駐外館處依第11條、第14條、第19條、第21條規定不予受理或駁回申請時，得以言詞或書面為之。但申請人或利害關係人要求作成書面時，主管機關或駐外館處不得拒絕。(第2項)申請人或利害關係人對主管機關或駐外館處不予受理或駁回申請之決定如有不服，得以書面敘明理由，連同相關證明文件，於15日內提出異議。主管機關或駐外館處認為異議有理由時，應於15日內為適當之處置；如認為異議無理由時，應於30日內以書面通知申請人或利害關係人，維持原不予受理或駁回申請之決定。申請人或利害關係人如仍有不服者，得依法提起訴願及行政訴訟。」上訴人為本件之利害關係人，依法自得提起行政訴訟云云。惟上訴人究竟如何符合上開規定，而與本件有法律上之利害關係，於原審審理中從未釋明或證明以實其說；所提出之行政訴訟聲明上訴狀與行政訴訟補充上訴理由(一)狀亦未就此部分補述理由，僅空言主張其有公法上請求之主體地位，並執此指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 14 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 黃 淑 玲法官 林 茂 權法官 劉 介 中法官 鄭 忠 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 4 月 14 日
書記官 蘇 婉 婷