最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第169號上 訴 人 豪漢企業有限公司代 表 人 洪文宗訴訟代理人 余景登 律師被 上訴 人 交通部航港局代 表 人 祁文中訴訟代理人 王伊忱 律師
王恒正 律師上列當事人間損失補償事件，上訴人對於中華民國104年9月3日臺北高等行政法院104年度訴字第131號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣本件上訴人訴稱其向被上訴人承租高雄市○鎮區○○段○○○○○○○○○○號土地（下稱系爭土地），其上建物係領有使用執照之合法建物（門牌號碼為高雄市○鎮區○○路○○○號，下稱系爭建物），該土地使用分區為漁港區，因嚴重妨礙被上訴人興建高雄港聯外高架道路計畫（下稱系爭公共工程），被上訴人基於公益考量，不再續訂與上訴人之租約，並由被上訴人通知上訴人拆除系爭建物，上訴人基於公益考量，亦自行拆除，上訴人拆除系爭建物所生之直接損失，宜認屬被上訴人依法行使公權力造成特別犧牲之損失補償之一種態樣，應由被上訴人依土地徵收條例第31條及漁港法第10條規定予以相當補償。惟被上訴人受理上訴人民國103年8月29日（103）豪正字第000000000000號申請函，逾2個月迄無作為，上訴人提起訴願，經決定不受理，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：被上訴人係系爭公共工程之需用土地人，依土地徵收條例第5條、第6條、第19條、第31條、漁港法第10條及本院101年度判字第848號判決意旨，可知系爭建物因嚴重妨礙漁港區之系爭公共工程而拆除，造成上訴人直接損失，自應由被上訴人按系爭建物之重建價格估定，予以相當補償。另依國有財產法第44條規定及本院102年度判字第634號判決、101年度判字第848號判決意旨，可知兩造之民事拆屋還地事件判決結果，雖認為被上訴人得請求上訴人交還土地，然與損失補償請求權性質並不相同，不影響上訴人請求被上訴人給付補償費權利之行使。再者，被上訴人未依法編列補償費，違反誠信原則及比例原則。且經上訴人查訪，其他承租人係因懼於被上訴人要求拆屋還地，而忍氣吞聲，民怨甚深，被上訴人仍視若無睹，致當初響應政府投資之上訴人，事業全無保障，違反誠信原則，而上訴人是否遭受損失，全繫於被上訴人規劃，如不予補償，亦不符比例原則，自無依法行政可言，自應准上訴人請求被上訴人給付補償費云云。為此，求為判決：1、訴願決定撤銷。2、被上訴人應給付上訴人新臺幣8,093,440元，及自103年8月30日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
三、被上訴人則以：行政機關出租公有財產，因租約終止，請求承租人返還土地，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，要不得就此提起行政爭訟。上訴人於99年7月間與交通部高雄港務局（下稱高雄港務局）就系爭土地簽訂「高雄港前鎮漁港區公有土地租賃契約」（下稱系爭契約）之履行爭議屬私權爭執，業經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）及臺灣高等法院高雄分院（下稱高雄高分院）審認，並判命上訴人應拆除系爭建物，將系爭土地返還被上訴人。又本件於租期屆滿後上訴人早已無使用系爭土地之正當權源，且係因法院判決及強制執行程序而自行拆除系爭建物，絕非因系爭建物有嚴重妨礙漁港計畫之虞，而由被上訴人通知上訴人限期拆除，是以上訴人據漁港法第10條請求補償云云，顯屬無據。另系爭土地非上訴人所有，並無徵收土地之事實，自無高雄市舉辦公共工程拆遷補償自治條例適用之餘地。至上訴人引用本院101年度判字第848號判決，該案例事實係於土地租賃關係存續中，經行政院核准撥用國有土地而終止租約，惟本件係上訴人於租賃期限屆滿後，依法院判決及強制執行程序拆除系爭建物，兩者事實全然不同。又系爭土地並不是非公用財產，無國有財產法第44條適用之餘地，況該條係指非公用財產類之不動產出租後，在租賃關係中因中途解約或終止契約，然本件係上訴人於租賃期限屆滿後拒不交還土地，二者截然不同。上訴人所引本院102年度判字第634號判決，亦是有關國有財產法第44條之爭執，與本案事實不同。再者，系爭建物乃65年興建，迄今已將近40年，上訴人已於漫長歲月中充分使用該建物，上訴人竟稱政府失信於民致其事業全無保障、違反誠信原則，實令人匪夷所思云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件上訴人係依行政訴訟法第5條第2項規定，提起課予義務訴訟。又上訴人主張系爭建物因嚴重妨礙被上訴人興建系爭公共工程，致被上訴人不續出租系爭土地予上訴人，上訴人受有特別犧牲，故依漁港法第10條、土地徵收條例第31條第1項、第6條準用第5條、國有財產法第44條第2項規定，請求被上訴人作成補償之處分云云，上訴人乃依公法關係提起本件訴訟，自屬公法爭議，至其所主張公法上聲請權是否存在，乃另一問題。㈡本件上訴人於99年7月間與高雄港務局就系爭土地簽訂系爭契約，約定租賃期間自99年7月1日起至100年6月30日止。甲方（即上訴人）於租賃期間屆滿時租賃關係即行終止，乙方（即高雄港務局）不另通知，甲方如需續約，應於租期屆滿6個月前以書面向乙方申請換約續租，否則乙方視為甲方無意續租。……租約終止時，甲方應騰空交還國有基地，……不得向乙方要求任何補償。嗣系爭契約於100年6月30日租賃期滿，高雄港務局即依系爭契約請求上訴人將系爭土地騰空返還，詎上訴人拒絕，高雄港務局因而起訴請求上訴人返還系爭土地，嗣高雄港務局因組織變更，系爭土地管理機關權責由被上訴人承受，故由被上訴人承受訴訟後，高雄地院100年度重訴字第328號民事判決上訴人應拆屋還地，被上訴人乃依前揭判決聲請假執行，經高雄地院民事執行處以103年2月18日雄院隆102司執齊字第92273號函定於103年3月13日上午9時30分執行拆除坐落系爭土地上之系爭建物，上訴人故於103年3月11日自行拆除。上訴人雖就高雄地院100年度重訴字第328號民事判決提起上訴，但高雄高分院102年度上字第116號民事判決認為被上訴人得請求上訴人拆屋還地，且系爭建物已自行拆除而無權利保護必要，因而駁回上訴確定。可知系爭建物並非原租期因公益而遭中斷，而係基地租期屆滿當然終止，因無權占有基地而自行拆除，上訴人並無「使用基地之權利被中斷」之特別犧牲，即不得聲請補償。上訴人雖援引本院101年度判字第848號判決、102年度判字第634號判決、102年度判字第291號判決，主張可得請求補償云云，但前揭判決乃指人民本來有依原租約使用土地之權利，因土地撥用而遭終止，人民自有特別犧牲。而本件高雄港務局只是於租賃期滿後不再續約而已，並非中斷原租約之基地使用權，上訴人自無有權使用基地之權利因公益遭中斷之特別犧牲，上訴人主張尚不足採。另雙方就系爭契約是屬定期租賃關係，長期以來均無異議，系爭建物之使用執照亦顯示該建物為65年所興建，是上訴人於第1次簽約時及興建系爭建物之初，即已預見雙方租約若因定期租期屆滿而終止，高雄港務局即可本於所有權要求返還基地，上訴人仍願簽訂系爭契約，故而高雄港務局未繼續出租系爭基地給上訴人，不論其原因為何，均難謂上訴人受有特別犧牲，上訴人自不得要求補償。㈢按國有財產法第44條第2項乃規定非公用財產之不動產，於出租後其租期尚未期滿，但依法終止租約收回或解約收回，人民原租期之使用權利因公益而中斷，受有特別犧牲，因而予以補償。而土地徵收條例第6條亦是指人民就公有土地之使用權利期限尚未屆滿前，該土地被撥用或提供開發，致人民之原使用權利中斷，而受有特別犧牲，此時方有依同條例第5條徵收土地上私有土地改良物之必要。系爭契約因租期屆滿而當然終止，上訴人並未受有特別犧牲，自無國有財產法第44條第2項、土地徵收條例第31條第1項、第6條準用第5條規定之適用，上訴人主張本件應依上開規定作成補償云云，尚不足採。另拆遷補償費其執行乃用以補償有特別犧牲之人民，上訴人既無特別犧牲，自無補償之必要，難謂被上訴人未合法執行依法編列之補償費預算，亦難謂被上訴人違反依法行政原則。且上訴人於60年起承租系爭土地及65年興建系爭建物之時，早知系爭契約屬定期租賃關係，上訴人已可預見雙方因租約屆滿而終止時，系爭建物會遭拆除，故而系爭契約租期屆滿時，高雄港務局未予續租，進而就系爭建物未予補償，並未違反誠信原則、比例原則、及信賴保護原則，上訴人主張被上訴人未執行依法編列之補償費預算，違反誠信原則、比例原則、依法行政原則，且導致上訴人事業全無保障，違反信賴原則云云，尚不足採。從而，訴願機關以本件非屬公法事件而不受理，理由雖有不同，但結論並無二致，訴願決定尚無撤銷之必要。上訴人本件請求為無理由等由，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠依國有財產法第44條第2項、土地徵收條例第6條準用第5條規定意旨，參本院102年度判字第634號判決、101年度判字第848號判決意旨，行政機關基於公益考量，撥用公（國）有土地與需用土地人，致公（國）有土地管理機關依法終止其與人民間所訂定之非公用財產之租約者，宜認屬依法行使公權力造成特別犧牲之損失補償之一種態樣。而漁港法第10條之規範意旨，亦應作相同解釋，即上訴人私法上雖依租約約定交還系爭土地，然尚可主張公法上損失補償。足見原判決認定系爭建物並無使用基地之權利因公益被中斷遭到特別犧牲，而無漁港法第10條規定之適用，違背該條規定，應予廢棄。㈡依國有財產法第44條第2項、土地徵收條例第31條第1項、第6條準用第5條請求損失補償者，應就損害之發生是否符合「相當補償原則」而定，然原判決就上開規定未就如何符合相當補償原則之解釋於理由中詳為記載，有判決不備理由之虞；原判決適用該等規定而駁回上訴人之訴，即違反相當補償原則，自有判決違背法令之違法。㈢被上訴人仍出租其他未妨礙興建系爭公共工程土地之事實，不僅證明系爭建物因嚴重妨礙被上訴人興建系爭公共工程，致被上訴人不續出租系爭土地予上訴人，且證明系爭土地係因興建該工程，而變更為公用土地，而可推知上訴人確有因國家基於公益需要，依法行使公權力，致發生財產上之特別犧牲。原判決未針對上情詳為記載不採之理由，亦有判決不備理由之違法，應予廢棄云云。
六、本院查：
（一）按「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：……」「需用土地人取得經核准撥用或提供開發之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用前條規定徵收之。」固分別為土地徵收條例第5條第1項及第6條所規定。惟土地徵收條例第6條規定，僅賦與因公用所需取得撥用公有土地之機關，及提供公有土地為開發之機關，可以對該土地上私有土地改良物為徵收之權源。換言之，取得撥用土地或提供公有土地開發之機關，如未對該等土地上之私有土地改良物為徵收，則該私有土地改良物之所有人，即無因公益而為特別犧牲，自不發生依土地徵收條例第31條規定補償問題。
（二）次按「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」「（第1項）漁港區域內合法建築物或障礙物，有嚴重妨礙漁港計畫之虞者，由主管機關會同當地建築主管機關依建築法之規定，通知所有人或使用人限期改建、遷移或拆除。
（第2項）前項建築物或障礙物因改建、遷移或拆除所生之直接損失，由主管機關予以相當之補償；對補償有異議時，報請中央主管機關核定之。」分別為漁港法第2條及第10條所規定。準此，在漁港區域內之合法建築物或障礙物，因有嚴重妨礙漁港計畫之虞，於由漁港區域所在之主管機關直轄市政府或縣(市)政府通知所有人或使用人限期改建、遷移或拆除，造成所有人直接損失時，應由該主管機關予以相當之補償。是依漁港法第10條規定有補償義務之機關為直轄市政府或縣(市)政府；而該條規定，乃賦與主管機關於漁港區域內依漁港計畫為建設時，得對有嚴重妨礙之合法建築物或障礙物之所有人或使用人請求改建、遷移或拆除之權利，並以該所有人或使用人因此所生直接損失，為因公共利益受有特別犧牲，應給予相當之補償。
從而，在漁港區域內之合法建築物，雖其拆除與主管機關依漁港計畫為建設有關，然所以拆除係因坐落之土地租期屆滿，土地所有人依法收回所致，既非因配合主管機關在漁港區域內建設，而受有特別犧牲，自與漁港法第10條所規定之要件不符，建築物所有人當不得援引該條規定請求給予相當之補償。
（三）又「（第1項）非公用財產類之不動產出租後，除依其他法律規定得予終止租約收回外，遇有左列情形之一者，亦得解約收回：一、基於國家政策需要，變更為公用財產時。二、承租人變更約定用途時。三、因開發、利用或重行修建，有收回必要時。（第2項）承租人因前項第1、第3兩款規定，解除租約所受之損失，得請求補償。其標準由財政部核定之。」為國有財產法第44條第1項、第2項所規定。依此，向國有財產管理機關承租非公用土地之承租人，於租期屆滿後，管理機關所為之收回，並非解約收回，自不該當國有財產法第44條第2項，承租人得請求補償之規定。
（四）經查，上訴人於99年7月間與高雄港務局就系爭土地簽訂公有土地租賃契約，租賃期間自99年7月1日起至100年6月30日，約定上訴人於租賃期間屆滿時租賃關係即行終止，如需續約，應於租期屆滿6個月前以書面向被上訴人申請換約續租，租約終止時，上訴人應騰空交還國有基地，不得向被上訴人要求任何補償。系爭契約於100年6月30日租賃期滿，高雄港務局即依系爭契約請求上訴人將系爭土地騰空返還，為上訴人拒絕，高雄港務局因而起訴請求上訴人返還系爭土地，嗣高雄港務局因組織變更，系爭土地管理機關權責由被上訴人承受，高雄地院100年度重訴字第328號民事判決上訴人應拆屋還地，被上訴人聲請假執行，經高雄地院民事執行處以103年2月18日雄院隆102司執齊字第92273號函定於103年3月13日上午9時30分執行拆除坐落系爭土地上之系爭建物，上訴人始於103年3月11日自行拆除等事實，為原審所確定。經核，原審為上開事實之認定，並無不依證據，亦無違背經驗法則、論理法則之情事，自可採認。
（五）基上事實，原判決以系爭建物並非原租期因公益而遭中斷，而係基地租期屆滿當然終止，因無權占有基地而自行拆除，上訴人並無「使用基地之權利被中斷」之特別犧牲，爰認上訴人依土地徵收條例第31條、第6條準用第5條、國有財產法第44條第2項及漁港法第10條規定為依據，請求被上訴人作成補償處分，為無理由，揆諸前開說明，並無不合；且對上訴人在原審之主張，如何不足採之論證取捨等事項，已為必要之說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
至於，本院102年度判字第634號判決及101年度判字第848號判決，並未經本院著為判例，且所涉事實，與本件不同，上訴人援引上開判決見解，作為原判決是否違背法令之論述依據，自難採取，亦附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 4 月 14 日
書記官 吳 玫 瑩