最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第176號上 訴 人 陳世郎訴訟代理人 陳鴻謀 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 林佳龍上列當事人間地上物拆遷補償事件，上訴人對於中華民國104年11月5日臺中高等行政法院104年度訴字第273號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人為辦理臺中市第13期大慶市地重劃區（第2工區）案，以民國100年6月7日府授地劃一字第1000101824號公告臺中市第13期大慶市地重劃區（第2工區）辦理重劃必須拆遷或清除之土地改良物查估補償清冊（公告期間：自100年6月15日起至100年7月15日止）。上訴人於102年6月21日向被上訴人申請發給臺中市第13期大慶市0000○○○區○○○段○○○○○○○○○○○○號土地上其所有建築改良物（下稱系爭建物）損失補償費及拆遷救濟金，經被上訴人所屬建設局102年9月13日中市建土字第1020097426號函復：「二、查旨揭地上建築物查估作業係依98年12月22日府法規字第0980333146號令修正之『臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例』及96年11月12日府建土字第0960258476號函修正之『臺中市辦理公共工程拆遷補助及獎勵金發放作業要點』規定辦理補償或自動拆除獎勵金計算，並無多重標準之情形，且該作業要點係依法定程序制定公告實施，具有其效力。三、次查第13期市地重劃計畫書、圖係於99年2月25日公告期滿確定，自應適用行為時之『臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例』，故所請歉難照辦。」（此函另經上訴人提起訴願，案經訴願機關臺中市政府認定被上訴人所屬建設局欠缺事務管轄權限，乃以103年5月21日府授法訴字第1030094224號訴願決定，將該處分撤銷，由原處分機關於收到決定書次日起30日內另為適法之處分），上訴人於102年10月13日提起異議，經被上訴人所屬建設局提交102年12月31日臺中市地價及標準地價評議委員會102年第7次會議評議，決議：「本案經陳情人列席陳述、提案單位說明，並經委員充分討論後，本案是否補償之標準，非本委員會權責，故不予審議。」被上訴人爰以103年1月17日府授地價一字第1030006866號函（下稱103年1月17日函）請建設局檢轉送該會議紀錄予上訴人，被上訴人所屬建設局遂以103年3月13日中市建土字第1030028015號函轉上開會議紀錄。上訴人不服，以其向被上訴人提起異議，被上訴人未依行政程序法第51條及訴願法第2條規定之2個月期限作成准駁處分為由提起訴願，主張被上訴人有應作為不作為情形，請求被上訴人按重建價格發給系爭建物損失補償費及按損失補償費百分之60發給自動拆除獎勵金。案經內政部103年5月19日台內訴字第1030154174號訴願決定（下稱內政部103年5月19日訴願決定）以被上訴人103年1月17日函文內容，除檢送該會議紀錄外，並未同時就上訴人之系爭建物補償費異議案為准駁處分，則被上訴人有應作為而不作為情形，爰命其應於2個月內為准駁之處分。嗣被上訴人乃以103年7月1日府授地劃一字第1030122912號函（下稱原處分）通知上訴人：「……二、查本案補償清冊前於100年6月15日至100年7月15日辦理公告，行為時適用之法令係於99年12月25日府授法規字第0990000089號令公告實施之『臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例』，台端所有之建築物非符合前揭自治條例第2條之規定，爰無法依同條例第3條規定給予補償。三、次查，旨案前經……本市地價及標準地價評議委員會102年第7次會議評議，獲致決議略以：『……本案是否補償之標準，非本委員會權責，故不予審議。』並於103年3月13日以中市建土字第1030028015號函送前開會議紀錄予台端有案。」上訴人仍表不服，提起訴願，遭訴願駁回，提起行政訴訟，亦經駁回，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：關於先位聲明，因市地重劃而拆除土地改良物應予補償，平均地權條例第62條之1僅規定其補償數額，應由直轄市或縣（市）政府查定之，至於補償標準並未明定，而上開事務亦非地方制度法所定自治事項，或委辦事項，且被上訴人亦未制定單行法規辦理。又平均地權條例、市地重劃實施辦法均無授權被上訴人得以「查報違章」為由不予補償因重劃而拆除之建築改良物。況內政部76年9月26日台內地字第537793號函（下稱內政部76年9月26日函釋），明確表述因市地重劃而拆除之補償，並未排除非法建築改良物，亦即因重劃而拆除之查報違章建築改良物，依平均地權條例與市地重劃實施辦法即應予補償。是以，本件被上訴人逕以查報違章為由不予補償，違法至明。故上訴人請求依被上訴人104年3月5日府授法規字第1040045453號「臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例」（下稱104年3月5日拆遷補償自治條例）第4條與第9條規定，以建物重建價格核算發放補償費與按建築物補償費百分之70發給自動拆遷獎勵金，於法無違。關於備位聲明，內政部103年5月19日訴願決定既命被上訴人應於2個月內作成處分，即應依斯時被上訴人101年7月24日府法規字第1010124687號令修正之「臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例」（下稱101年7月24日拆遷補償自治條例）第10條第2項但書規定發給拆遷處理費，而非適用已遭廢止之被上訴人99年12月25日府授法規字第0990000089號令修正之「臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例」（下稱99年12月25日拆遷補償自治條例）。是以被上訴人據已廢止之自治條例作成原處分，顯屬有誤。又系爭建物於96年9月21日查報違章，符合101年7月24日拆遷補償自治條例第10條第2項但書所規定之違章建築，又上訴人自動拆除，自應按補助金百分之60發給拆遷處理費云云。為此，求為判決：1、先位聲明：（1）原處分及訴願決定均撤銷。（2）命被上訴人作成依104年3月5日拆遷補償自治條例以建物重建價格發給上訴人拆遷補償費以及按建築物補償費百分之70發給上訴人自動拆遷獎勵金之行政處分。2、備位聲明：（1）原處分及訴願決定均撤銷。（2）命被上訴人依101年7月24日拆遷補償自治條例第10條第2項但書規定發給拆遷處理費之行政處分。
三、被上訴人則以：依平均地權條例第62條之1、市地重劃實施辦法第2條第1項、第38條規定，關於重劃區應拆遷之土地改良物補償之金額由直轄市或縣（市）政府查定之，並無再授權由直轄市或縣（市）政府訂立地方法規，故被上訴人並未另定重劃查估補償之單行法規。且關於拆遷補償，被上訴人已分別制定「臺中市辦理公共工程拆遷建築物及改良物補償條例」、「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」等相關法令，關於重劃區拆遷補償之查定，自得參照上開法規為查定。又違章建築依法本不得請求補償，上訴人本即有於無補償之情況下接受強制拆除，以配合市地重劃辦理之義務，而合法建築物及違章建築物雖均為私人財產，惟其並非均屬我國憲法保障之財產權。況本件市地重劃查估補償於100年6月7日公告，公告期間自100年6月15日至100年7月15日止，上訴人於102年6月21日始向被上訴人爭執，亦無理由。又被上訴人99年4月23日臺中市政府府建土字第0990105362號函修正發布之臺中市辦理公共工程拆遷損失補助及獎勵金發放作業要點（下稱作業要點）第2點、第3點規定，係以87年10月1日為基準，對於舊有違章建築予以適當救濟，惟系爭建物屬新建違章建築，並非87年10月1日以前之「舊有違章建築」，原處分否准上訴人之申請，自無違誤。又上訴人並無請求被上訴人就違章建築拆除給付相關費用之權利，本件應認欠缺訴訟要件云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依違章建築處理辦法第1條、第2條及第3條第1項規定，違章建築改良物，依建築法令規定，本不許存在，應予拆除，該建築改良物之所有權人就建築改良物之本身，並無正當之繼續存在利益，並非憲法第15條保障之財產權，縱因土地辦理重劃致該建築改良物須拆除，只是回復其本然之狀態，無特別犧牲之可言，本不得請求拆遷補償費，而補償機關縱對該違章建築改良物之所有權人不予拆遷補償費，並不違反憲法第15條保障財產權之意旨。故對於重劃區內應行拆遷之違章建築，應不得請求損失補償。至於在都市計畫重新發布前及建築物管理辦法發布前完成之建築物予以補償，則係考慮其既成之事實，乃對於善意、未經法定程序興建之建物所有人予以適當之救濟，以減少其損失，目的在降低土地重劃任務之阻力，而謀求最大公共利益，其情形尚與違章建築有別，並無違反平等原則。被上訴人為處理公共工程建築改良物拆遷補償，制定有拆遷補償自治條例。上訴人於重劃區內應行拆遷之土地改良物，其相關補償之發給，自應依循該自治條例辦理。㈡另行政機關為順利執行公共工程而取得用地，經自行斟酌財力狀況及實際情形，以行政命令規定，於法律所定之補償以外，加給被徵收土地所有權人或其他利害關係人獎勵、補助、救濟等名目之給予，為給付行政之性質，如無違平等原則，尚非不許。被上訴人為處理公共工程建築改良物拆遷補償，頒訂作業要點。上訴人訴稱該作業要點違背法律保留原則及牴觸法律優位原則云云，容有誤解。另行為時作業要點（即99年4月23日修正發布之作業要點，下同）第2點第2項規定之自動拆遷獎勵金及第3點前段規定之拆遷處理費，均屬獎勵之性質，為給付行政之一種，並非補償，此觀其條文皆記載「配合工程施工日前自動拆遷」等文義即可知。而依上開作業要點第1點規定之用語及意旨，顯將拆遷獎勵金及拆遷處理費有所區隔。其中，作業要點第2點第2項係指符合行為時拆遷補償自治條例（即99年12月25日拆遷補償自治條例，下同）第2條規定要件之建築改良物，但未能提出依法興建或建築管理前興建完成之證明文件者而言，故發放自動拆遷獎勵金；至於作業要點第3點，則指舊有違章建築拆遷處理費之發放，兩者明顯不同。況被上訴人對於同一拆遷標的及事項之補助或獎勵，並無2次發放之理，上開自動拆遷獎勵金及拆遷處理費所適用對象應有不同。準此，對於違章建築，配合工程施工日期自動拆遷者，固得按建築物損失補償金額百分之60發給拆遷處理費，然僅限於87年10月1日以前之舊有違章建築，方得適用，至於87年10月1日以後興建之違章建築，則不在適用範圍之內。㈢經查，上訴人所有系爭建物屬於87年10月1日以後興建之違章建築，經查報為「新建違章建築」，並經被上訴人96年9月21日府都管字第0960215794號違章建築拆除通知單、臺中市第13期大慶市地重劃區第2工區查報違章表冊等認定，並為上訴人所不爭執。顯見，系爭建物不符行為時作業要點第3點規定「87年10月1日以前之舊有違章建築」。系爭建物並不符合行為時拆遷補償自治條例及作業要點所規定得請領損失補償、自動拆除獎勵金或違章建築拆遷處理費等規定。故原處分否准上訴人之申請，即非無據。㈣另行政機關對於因重劃而拆除土地改良物所造成之損失應適用何時法規以決定其是否補償、如何補償及補償金額多寡等，均應以應行拆遷之土地改良物或墳墓補償公告時為準，其核發之自動拆遷獎勵金及違章建築之拆遷處理費，處理情形亦同。經查，系爭建物係於100年6月15日起至100年7月15日止公告其補償清冊。本件被上訴人依行為時拆遷補償自治條例及作業要點規定辦理損失補償費及自動拆遷獎勵金之發放程序，尚無不合。又本件原處分及相關補償清冊公告等，均係以被上訴人名義為之，應無被上訴人欠缺事務管轄權之問題。是上訴人之先位、備位聲明，均屬無據等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠市地重劃之土地改良物拆遷補償，遍查平均地權條例及市地重劃實施辦法，並未如土地徵收條例第5條明文限制係合法建物始為補償，足見立法者之用心及故意。而原判決將市地重劃補償範圍限縮於合法建築物，排除違章建築，逾越法官解釋法律之權限，更有曲解法律之當然違背法令。而內政部76年9月26日函釋，更明白表示市地重劃之拆遷補償，並未排除非法之建築改良物，原判決並無視該函釋，亦不說明不適用該函釋之理由，違反司法院釋字第137號釋憲意旨。㈡作業要點僅為行政程序法第159條規定之行政規則，依法無對外發生效力，然被上訴人以行政規則之作業要點，作為本件發放依據，違背法律保留原則，原判決不察，實有判決違背法令之違法。㈢市地重劃之土地改良物所有人領取之拆遷補償費非公務預算，而是興辦市地重劃時應支應項目，為當事人之財產折價抵付，不合給付行政性質，重劃區之違章建築補償費並非給付行政。原判決認市地重劃之違章建築補償，為給付行政，應屬違誤。而市地重劃區之違章建築有存續之價值，如予拆除應填補其損失，使存續保障轉換為價值保障，實為司法院釋字第652號解釋之意旨。
㈣本件被上訴人雖宣稱適用拆遷補償自治條例及作業要點，但實以作業要點為發放依據，拆遷補償自治條例為作業要點違反法律保留之遮羞布。而被上訴人自訂之作業要點此一行政規則，限制人民財產權，違背法律保留原則、牴觸法律優位原則，違背法律及法律一般原則，恣意違誤，極盡差別待遇，又未依法委任非市地重劃主管機關辦理查估業務，違背依法行政原則。原判決不察，顯有判決違背法令之違誤云云。
六、本院查：
（一）按「（第1項）重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，直轄市或縣（市）政府應予公告，並通知其所有權人或墓主，土地改良物限期30日內墳墓限期3個月內自行拆除或遷葬。逾期不拆除或遷葬者，得代為拆除或遷葬。（第2項）前項因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由直轄市或縣（市）政府查定之……」為平均地權條例第62條之1所規定。次按「下列各款為縣(市)自治事項；……十三、其他依法律賦予之事項。」「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」地方制度法第19條第13款，及同法第25條之規定。依此，可知主管機關因重劃而拆除土地改良物或遷葬之土地改良物或墳墓，其補償數額之查定，為縣（市）自治事項，直轄市或縣（市）政府得制定自治條例訂定補償標準，作為查定補償之依據。查本件市地重劃補償金額公告時為100年6月7日，當時被上訴人訂有「臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例」（依99年12月25日臺中市政府府授法規字第0990000089號公告繼續適用2年，至101年7月26日始廢止），依該自治條例第1條：「臺中市政府為辦理公共工程建築改良物拆遷損失補償事宜，特制定本自治條例」規定，被上訴人以之作為本件市地重劃補償金額查定之依據，並無不合。
（二）再者，平均地權條例第62條之1第2項規定所指之「補償」，係對於重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓之所有權人，因市地重劃應行拆遷，而受有財產權之特別犧牲所為，性質為法定補償；至於配合工程施工日前自動拆遷加發之拆遷處理費及自動拆遷獎勵金，性質非法定補償，直轄市或縣（市）政府得審酌財力及實際情形訂定辦法，依所訂規定發給。至「作業要點」為臺中市政府為辦理公共工程拆遷建築物、動力機具、設備自動拆遷獎勵金及違章建築拆遷處理費、營業損失、人口遷移補助金之發放而訂定發布，為臺中市政府就上開業務之處理所為之一般性規定，性質為行政規則，在不違背「臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例」規定意旨之前提下，得於合理及必要之範圍內，訂定補充規範，作為適用之依據，而與法律保留原則無違。
（三）又按「（第1項）本自治條例所稱建築改良物（以下簡稱建物）係指下列建物：一、依建築法興建或完成建物第1次登記者。二、民國45年11月1日本市都市計畫重新發布前完成者。三、民國62年12月24日實施都市計畫以外地區建築物管理辦法發布前完成者。四、民國63年12月5日都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法施行前，領有臨時執照或領有建物使用執照、建物登記證明者。（第2項）前項建築物應提出有關證明文件核對。」為99年12月25日公告拆遷補償自治條例第2條所規定；而「（第1項）因辦理公共工程須拆遷依法興建或建築管理前興建完成之合法建築物，配合工程施工日前自動拆遷者，除依法領取損失補償費外，得按建築物損失補償費額百分之60發給自動拆遷獎勵金。（第2項）因辦理公共工程須拆遷之建築物未能提出依法興建或建築管理前興建完成之證明文件，配合工程施工日前自動拆遷者，得按建築物損失補償費額百分之60發給自動拆遷獎勵金。」「民國87年10月1日以前之舊有違章建築，配合工程施工日前自動拆遷者，得按建築物補償金額百分之60發給拆遷處理費。但民國87年10月1日以後之違章建築不予發給。」則分別為99年4月23日作業要點第2點、第3點之規定。因自動拆遷獎勵金及拆遷處理費之性質，非法定補償，上開作業要點之規定，自與99年12月25日公告拆遷補償自治條例有關之規定，不相牴觸。又雖臺中市政府以99年12月25日公告拆遷補償自治條例，於101年7月26日廢止生效，惟依實體從舊原則，本件系爭建物，是否應發給損害補償或拆遷救濟金及拆遷處理費，仍應據臺中市政府辦理查定時之規定為之。查本件上訴人所有系爭建物，係屬87年10月1日以後興建之違章建築，為原審依調查所得之證據所確認之事實。揆諸前開說明，被上訴人辦理臺中市第13期大慶市地重劃區（第二工區）案，公告之重劃必須拆遷或清除之土地改良物，以上訴人所有系爭建物為87年10月1日以後所興建之違章建築，除據上開自治條例第2條規定，認非屬該條所指建物，不為損失補償外；並依前開作業要點第2點及第3點規定，亦不發給自動拆遷之拆遷處理費及獎勵金，尚無不合。
（四）至內政部76年9月26日函釋，雖謂：「依據平均地權條例第62條之1第2項規定，因重劃而須拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由直轄市或縣(市)政府查定之。但違反依第59條規定公告禁止或限制事項者，不予補償。是以因辦理市地重劃而須拆除遷移查估補償之土地改良物，依照上開規定，其補償範圍，補償項目及補償標準，應由直轄市或縣(市)政府自行查定，並未排除非法之建築改良物。」考其意旨，係認除違反平均地權條例第59條規定，依法不予補償外；補償範圍，補償項目及補償標準，應由直轄市或縣(市)政府自行查定，並非認所有非法建築改良物，依平均地權條例第62條之1第2項規定，均應為補償。又憲法第15條規定，人民之財產權應予保障，故國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償，固為司法院釋字第652號解釋所揭櫫，然屬違章建築處理辦法所稱之違章建築，依該辦法第3條規定，應予拆除；且徵諸「建築改良物依法令規定不得建造」者，土地徵收條例第5條第1項第3款規定，徵收土地時，不須為一併徵收，可為違章建築拆除不予補償，尚與憲法第15條保障財產權意旨不相牴觸之佐證。是臺中市所訂定99年12月25日拆遷補償自治條例，將補償對象限制為：一、依建築法興建或完成建物第1次登記者。二、民國45年11月1日本市都市計畫重新發布前完成者。三、民國62年12月24日實施都市計畫以外地區建築物管理辦法發布前完成者。四、民國63年12月5日都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法施行前，領有臨時執照或領有建物使用執照、建物登記證明者。換言之，對於建築法施行後，實施都市計畫地區違章建築之拆遷不予補償；另依99年4月23日作業要點規定，非合法建築物不發給自動拆遷獎勵金，87年10月1日以後之違章建築，不發給拆遷處理費，難謂牴觸憲法第15條之規定，亦與平均地權條例第62條之1規定之意旨不相違背。上訴意旨以原判決認市地重劃補償範圍限於合法建物，排除違章建築，係曲解法律，並對內政部76年9月26日函釋，逕行排斥而不用，違背司法院釋字第137號解釋意旨，認有違背法令情事，依前之說明，尚難採據。
七、綜上所述，原判決以原處分及訴願決定，並無違誤；另以上訴人所有系爭建物，屬87年10月1日以後興建之違章建築，不符合行為時臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例及臺中市辦理公共工程拆遷補助及獎勵金發放作業要點所規定得請領損失補償、自動拆除獎勵金或違章建築拆遷處理費規定，認上訴人於原審先、備位聲明，分別請求命被上訴人作成依104年3月5日及101年7月24日公布實施之「臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例」發給上訴人拆遷補償費、自動拆遷獎勵金或拆遷處理費之行政處分，均屬無據，而駁回上訴人在第一審之訴，認事用法，核無違誤，並已明確論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張，如何不足採之論證取捨等事項，已為必要之說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 21 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 4 月 21 日
書記官 吳 玫 瑩