最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第177號上 訴 人 林妙姿訴訟代理人 陳鴻謀 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 林佳龍上列當事人間地上物補償費事件，上訴人對於中華民國104年11月4日臺中高等行政法院104年度訴字第272號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人為辦理臺中市第13期大慶市地重劃區（第三工區）案，以民國100年6月7日府授地劃一字第1000102220號公告臺中市第13期大慶市地重劃區（下稱系爭重劃區）內（第三工區）辦理重劃必須拆遷或清除之土地改良物查估補償清冊（公告期間：自100年6月15日起至100年7月15日止）。上訴人所有坐落臺中市○○區○○段○○○○號土地上建物（下稱系爭建物）位屬系爭重劃區（第三工區），為上開查估補償清冊編號第75號建物。上訴人於102年6月24日向被上訴人申請發給系爭建物損失補償費及拆遷救濟金，經被上訴人所屬建設局102年9月13日中市建土字第1020097431號函復略以：「……二、查旨揭地上建築物查估作業係依98年12月22日府法規字第0980333146號令修正之『臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例』及96年11月12日府建土字第0960258476號函修正之『臺中市辦理公共工程拆遷補助及獎勵金發放作業要點』規定辦理補償或自動拆除獎勵金計算，並無多重標準之情形，且該作業要點係依法定程序制定公告實施，具有其效力。三、次查第13期市地重劃計畫書、圖係於99年2月25日公告期滿確定，自應適用行為時之『臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例』，故所請歉難照辦。」等語，上訴人不服，於102年10月16日提起異議，經被上訴人所屬建設局提交102年12月31日臺中市地價及標準地價評議委員會102年第7次會議決議：「本案經陳情人列席陳述、提案單位說明，並經委員充分討論後，本案是否補償之標準，非本委員會權責，故不予審議。」等語，被上訴人爰以103年1月17日府授地價一字第1030006866號函檢送該會議紀錄予評議委員，並副知臺中市中山地政事務所在案。嗣上訴人於103年1月28日以其向被上訴人提起異議，被上訴人未依規定於2個月期限作成准駁處分等情，主張被上訴人有應作為不作為情形，提起訴願，經被上訴人所屬建設局以103年3月13日中市建土字第1030028015號函檢附102年12月31日臺中市地價及標準地價評議委員會102年第7次會議紀錄予上訴人，其後內政部以103年5月19日台內訴字第1030139630號訴願決定命被上訴人於2個月內作成處分，被上訴人遂據以103年7月1日府授地劃一字第1030113181號函（下稱原處分）復上訴人。上訴人仍表不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：被上訴人未依據平均地權條例、土地徵收條例訂定市地重劃關於土地改良物損失補償之專屬法規，以便宜方式援用臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例及性質屬行政規則之臺中市辦理公共工程拆遷補助及獎勵金發放作業要點，違背法律保留、牴觸法律優位、破壞法律層級化，應不生效力。又與系爭建物相毗鄰之通天大道院及附近之昌大木業公司、訴外人張英勝、何國銘所有等建物，被上訴人均予補償，有未依法行政及恣意曲解法令之違法。又本件應依平均地權條例第62條之1第2項及市地重劃實施辦法第38條第2項規定重劃區內之土地改良物應予補償，且內政部76年9月26日台（76）內地字第537793號函（下稱內政部76年9月26日函釋）明文以辦理市地重劃須拆除遷移之土地改良物，其補償範圍並未排除非法之建築改良物。被上訴人以87年10月1日為違章建築補償基準期日係違法無據、故意割裂法律而詮釋云云。為此，求為判決：1.原處分及訴願決定均撤銷。2.命被上訴人就系爭建物作成依建物重建價格發給上訴人拆遷補償費及按建築物補償費百分之70自動拆遷獎勵金之行政處分。
三、被上訴人則以：依平均地權條例第62條之1、市地重劃實施辦法第2條第1項及第38條等規定，可知關於重劃區應拆遷之土地改良物補償之金額，由直轄市或縣（市）政府查定之，並無再授權由直轄市或縣（市）政府訂立地方法規，關於拆遷補償，被上訴人已分別制定臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例等相關法令，就重劃區拆遷補償之查定，自得參照該等法令。再者，本件查估補償於100年6月7日已公告，公告期間自100年6月15日至7月15日，上訴人於公告期間並未異議，至102年6月24日始向被上訴人申請爭執，亦無理由。又被上訴人99年12月25日修正公布臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例（下稱行為時拆遷補償自治條例）、同年4月23日修正發布臺中市辦理公共工程拆遷損失補助及獎勵金發放作業要點（下稱行為時作業要點），依該自治條例第2條及作業要點第2點及第3點規定，係以87年10月1日為基準點，對於舊有違章建築予以適當救濟，惟此非法定補償範圍。系爭建物依據被上訴人96年7月5日府都管字第0960148198號違章建築拆除通知單所示，屬新建違章建築，並非87年10月1日前之舊有違章建築，自不得予以救濟，原處分否准上訴人之申請，並無違誤云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按平均地權條例第56條第4項及第62條之1及市地重劃實施辦法第38條規定，市地重劃區內必須拆遷之土地改良物之所有權人對補償金額不服時，須於公告期間內以書面提出異議，經主管機關重新查處後，如仍有異議，主管機關應提交地價評議委員會評定之。查系爭重劃區查估補償清冊於100年6月7日經被上訴人公告，公告期間自100年6月15日至7月15日，上訴人於公告期間並未異議，迄102年6月24日方向被上訴人申請發給系爭建物損失補償及自動拆遷獎勵金，是上訴人已逾異議期間，其異議程序已有未合。㈡次按地方制度法第19條及第25條及平均地權條例第62條之1第2項規定，可知因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，其補償數額之查定，為縣（市）自治事項，直轄市或縣（市）政府得制定自治條例、訂定補償標準，作為查定補償之依據。被上訴人辦理公共工程拆遷建築改良物損失補償，先後訂定作業要點及制定補償自治條例，系爭建物補償之查估、拆遷補償費及自動拆遷獎勵金之發給，應以查估當時之作業要點及補償自治條例之規定作為依據。㈢再按違章建築係屬干擾社會秩序或公共安全之財產權，依法本不應允許其存在，若經主管機關予以強制拆除，均不予補償，建築法第96條之1第1項規定可參，是平均地權條例第62條之1第2項及市地重劃實施辦法第38條第2項規定之重劃區內之土地改良物應予補償，應指合法建物而言。惟各縣市政府於制定地上物拆遷補償之相關法令時，多以一定時間點為基準，對於舊有違章建築予以適當之救濟或補償，此乃基於照顧人民之考量，針對平均地權條例第62條之1第2項規定所不及之部分，額外予以救濟或補償。㈣經查，查報有案之違章建築本應拆除，不論是否位於市地重劃區內，行為時補償自治條例第2條及第3條第1項規定，僅限於合法建物方有拆遷損失補償。又依行為時作業要點第3點規定，對於違章建築，配合工程施工日期自動拆遷者，固得按建築物損失補償金額百分之60發給自動拆遷獎勵金，然僅限於87年10月1日以前之舊有違章建築，至於87年10月1日以後興建之違章建築，則不在適用範圍之內。是行為時作業要點第3點規定，係對於平均地權條例第62條之1第2項規定所不及之部分，額外予以救濟或補償，內政部76年9月26日函釋意旨不得謂所有非法之建築改良物一律予以補償，應指主管機關依其財政狀況，規定於一定之條件及範圍內之非法建築改良物，仍得予以補償，方符合平均地權條例第62條之1第2項及市地重劃實施辦法第38條第2項規定之立法意旨。上訴人主張依平均地權條例第62條之1第2項及市地重劃實施辦法第38條第2項規定及內政部76年9月26日函釋意旨，無論合法建物與否，重劃區內之土地改良物均應予補償云云，並非可取。而系爭建物係被上訴人於96年7月5日查報有案之違章建築，且屬新建違章建築，顯非87年10月1日以前之舊有違章建築，上訴人自不得適用行為時作業要點第3點規定，請求被上訴人發給自動拆遷獎勵金，及依行為時拆遷補償自治條例第2條及第3條第1項所規定，另請求被上訴人對該建物予以補償之權利。㈤系爭建物補償之查估、拆遷補償費及自動拆遷獎勵金之發給，應以查估時之作業要點及拆遷補償自治條例之規定作為查定依據，縱仍得適用現行補償自治條例第10條第2項規定，因系爭建物尚未拆除，亦未符合現行補償自治條例施行後配合工程施工日前，自動拆遷之要件，上訴人亦無依該規定及同條例第4條、第9條規定，向被上訴人請求核發系爭建物重建價格損失補償費及自動拆遷獎勵金之依據。㈥關於上訴人另稱與系爭建物相毗鄰之通天大道院，及附近之昌大木業公司與訴外人張英勝、何國銘所有等建物，被上訴人均予補償，有未依法行政及恣意曲解法令之違法乙節。惟按平等原則，係指合法之平等，並不包含違法之平等，本件上訴人並未具備向被上訴人請求核發系爭建物拆遷補償費及自動拆遷獎勵金之法定要件，則無論其他相同或類似案例之情形為何，均難為上訴人得請求被上訴人發放該等費用之論據，被上訴人不予核發，亦無違反平等、比例及誠實信賴保護原則可言等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠上訴人曾於100年6月23日親至被上訴人地政局提出異議書，經該局所屬人員告知違章建築不可異議，否則拆除，上訴人乃要求索回該異議書。是以，上訴人並非未提出異議，原判決論及上訴人於公告期間未異議一事，顯屬誤會。㈡市地重劃之土地改良物拆遷補償，遍查平均地權條例及市地重劃實施辦法，並未如土地徵收條例第5條明文限制係合法建物始為補償，足見立法者之用心及故意。而原判決將市地重劃補償範圍限縮於合法建築物，排除違章建築，逾越法官解釋法律之權限，更有曲解法律之當然違背法令。而內政部76年9月26日函釋，更明白表示市地重劃之拆遷補償，並未排除非法之建築改良物，原判決排斥該函釋，然未能提出法律依據及適當見解，違反司法院釋字第137號釋憲意旨，顯有理由不備、判決違背法令之違法。㈢作業要點僅為行政程序法第159條規定之行政規則，依法無對外發生效力，然被上訴人以行政規則之作業要點，作為本件發放依據，違背法律保留原則，破毀法律層級化，侵奪地方立法機關之立法權，原判決不察，實有判決違背法令之違法。㈣市地重劃之土地改良物所有人領取之拆遷補償費非公務預算，而是興辦市地重劃時應支應項目，為當事人之財產折價抵付，不合給付行政性質，重劃區之違章建築補償費並非給付行政。原判決認市地重劃之違章建築補償，為給付行政，應屬違誤。而市地重劃區之違章建築有存續之價值，如予拆除應填補其損失，使存續保障轉換為價值保障，實為司法院釋字第652號解釋之意旨。㈤市地重劃實施辦法第38條第3項規定不於期限內拆除土地改良物者可代為拆除，費用由補償費內扣除，而現行拆遷補償自治條例自訂不拆除不予發給拆遷處理費之規定，顯牴觸法律優位原則，原判決未察，認為上訴人須拆除地上物後，始得依現行拆遷補償自治條例第10條第2項請求違章建築之拆遷處理費，亦有未依法律原則之違誤。㈥本件被上訴人雖宣稱適用拆遷補償自治條例及作業要點，但實以作業要點為發放依據，拆遷補償自治條例為作業要點違反法律保留之遮羞布。而被上訴人自訂之作業要點此一行政規則，限制人民財產權，違背法律保留原則、牴觸法律優位原則，違背法律及法律一般原則，恣意違誤，極盡差別待遇，又未依法委任非市地重劃主管機關辦理查估業務，違背依法行政原則。原判決不察，顯有判決違背法令之違誤云云。
六、本院查：
（一）按「（第1項）重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，直轄市或縣（市）政府應予公告，並通知其所有權人或墓主，土地改良物限期30日內墳墓限期3個月內自行拆除或遷葬。逾期不拆除或遷葬者，得代為拆除或遷葬。（第2項）前項因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由直轄市或縣（市）政府查定之……」為平均地權條例第62條之1所規定。次按「下列各款為縣(市)自治事項；……十三、其他依法律賦予之事項。」「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」地方制度法第19條第13款，及同法第25條之規定。依此，可知主管機關因重劃而拆除土地改良物或遷葬之土地改良物或墳墓，其補償數額之查定，為縣（市）自治事項，直轄市或縣（市）政府得制定自治條例訂定補償標準，作為查定補償之依據。又「（第1項）依本條例第62條之1規定，應行拆遷之土地改良物或墳墓，以有妨礙重劃土地分配或重劃工程施工所必須拆遷者為限。（第2項）前項因重劃拆遷之土地改良物或墳墓，應給予補償。補償金額由主管機關查定之，於拆除或遷移前，將補償金額及拆遷期限公告30日，並通知其所有權人或墓主；其為無主墳墓者，得以公告代通知。土地改良物所有權人或墓主不於規定期限內自行拆除或遷葬者，其補償金額依下列規定處理：一、代為拆除費用應在土地改良物拆除補償金額內扣回。二、代為遷葬費用在墳墓遷葬補償金額內扣回。三、經依前二款規定扣回後，如有餘額，依第53條之1規定存入專戶保管；其無法扣回者，依行政執行法規定向義務人徵收之。……」則為平均地權條例第56條第4項授權訂定之市地重劃實施辦法第38條第1項、第2項及第3項之規定。
又實施市地重劃時，對於位於重劃區內應行拆遷之土地改良物，其所有權人對於直轄市或縣（市）政府所查定之補償數額不服，應於公告期間內，以書面向主管機關提出異議，所有權人對於查處結果不服時，主管機關「應」將該異議案件提交地價評議委員會評定，土地所有權人對主管機關依地價評議委員會評定結果所為之決定不服，即可以該決定為行政處分，提起訴願及行政訴訟。是以，提出「異議」，為提起行政救濟前之必要先行程序，如所有權人未依限提起異議，該補償決定即屬確定。惟市地重劃實施辦法第38條第2項規定，補償金額及拆遷期限，除為無主墳墓者，得以公告代通知外，應通知其所有權人或墓主，此規定有保障土地所有權人權利之意旨，是「公告期間」內提出異議之期間計算，應以主管機關將補償金額及拆遷期限以書面合法通知土地所有權人時起算30日，俾符以「公告期間」作為人民權利救濟期間時，應作有利於人民行使其權利之解釋，以符合有效法律保護之憲法意旨。而平均地權條例第62條之1第2項及市地重劃實施辦法第38條所指之「補償」，係指法定補償而言；至重劃拆除土地改良物加發之自動拆遷獎勵金，性質非法定補償，直轄市或縣（市）政府得審酌財力及實際情形，訂定辦法發給，其救濟亦無市地重劃實施辦法第38條第4項規定之適用。
（二）查本件市地重劃補償金額公告時為100年6月7日，當時被上訴人訂有「臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例」（依99年12月25日臺中市政府府授法規字第0990000089號公告繼續適用2年，至101年7月26日始廢止），依該自治條例第1條：「臺中市政府為辦理公共工程建築改良物拆遷損失補償事宜，特制定本自治條例」規定，被上訴人以之作為本件市地重劃補償金額查定之依據，並無不合。至「臺中市辦理公共工程拆遷損失補助及獎勵金發放作業要點」為臺中市政府為辦理公共工程拆遷建築物、動力機具、設備自動拆遷獎勵金及違章建築拆遷處理費、營業損失、人口遷移補助金之發放而訂定發布，為臺中市政府就上開業務之處理所為之一般性規定，性質為行政規則，在不違背「臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例」規定意旨之前提下，得於合理及必要之範圍內，訂定補充規範，作為適用之依據，而與法律保留原則無違。
（三）又按「（第1項）本自治條例所稱建築改良物（以下簡稱建物）係指下列建物：一、依建築法興建或完成建物第1次登記者。二、民國45年11月1日本市都市計畫重新發布前完成者。三、民國62年12月24日實施都市計畫以外地區建築物管理辦法發布前完成者。四、民國63年12月5日都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法施行前，領有臨時執照或領有建物使用執照、建物登記證明者。（第2項）前項建築物應提出有關證明文件核對。」為99年12月25日公告拆遷補償自治條例第2條所規定；而「（第1項）因辦理公共工程須拆遷依法興建或建築管理前興建完成之合法建築物，配合工程施工日前自動拆遷者，除依法領取損失補償費外，得按建築物損失補償費額百分之60發給自動拆遷獎勵金。（第2項）因辦理公共工程須拆遷之建築物未能提出依法興建或建築管理前興建完成之證明文件，配合工程施工日前自動拆遷者，得按建築物損失補償費額百分之60發給自動拆遷獎勵金。」「民國87年10月1日以前之舊有違章建築，配合工程施工日前自動拆遷者，得按建築物補償金額百分之60發給拆遷處理費。但民國87年10月1日以後之違章建築不予發給。」則分別為99年4月23日作業要點第2點、第3點之規定。因自動拆遷獎勵金及拆遷處理費之性質，非法定補償，上開作業要點之規定，自與99年12月25日公告拆遷補償自治條例有關之規定，不相牴觸。又雖臺中市政府以99年12月25日公告拆遷補償自治條例，於101年7月26日廢止生效，惟依實體從舊原則，本件系爭建物，是否應發給損害補償或拆遷救濟金及拆遷處理費，仍應據臺中市政府辦理查定時之規定為之。查本件上訴人所有系爭建物，係屬87年10月1日以後興建之違章建築，為原審依調查所得之證據所確認之事實。揆諸前開說明，被上訴人辦理臺中市第13期大慶市地重劃區（第三工區）案，公告之重劃必須拆遷或清除之土地改良物，以上訴人所有系爭建物為87年10月1日以後所興建之違章建築，除據上開自治條例第2條規定，認非屬該條所指建物，不為損失補償外；並依前開作業要點第2點及第3點規定，亦不發給自動拆遷之拆遷處理費及獎勵金，尚無不合。
（四）至內政部76年9月26日函釋，雖謂：「依據平均地權條例第62條之1第2項規定，因重劃而須拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由直轄市或縣(市)政府查定之。但違反依第59條規定公告禁止或限制事項者，不予補償。是以因辦理市地重劃而須拆除遷移查估補償之土地改良物，依照上開規定，其補償範圍，補償項目及補償標準，應由直轄市或縣(市)政府自行查定，並未排除非法之建築改良物。」考其意旨，係認除違反平均地權條例第59條規定，依法不予補償外；補償範圍，補償項目及補償標準，應由直轄市或縣(市)政府自行查定，並非認所有非法建築改良物，依平均地權條例第62條之1第2項規定，均應為補償。又憲法第15條規定，人民之財產權應予保障，故國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償，固為司法院釋字第652號解釋所揭櫫，然屬違章建築處理辦法所稱之違章建築，依該辦法第3條規定，應予拆除；且徵諸「建築改良物依法令規定不得建造」者，土地徵收條例第5條第1項第3款規定，徵收土地時，不須為一併徵收，可為違章建築拆除不予補償，尚與憲法第15條保障財產權意旨不相牴觸之佐證。是臺中市所訂定99年12月25日拆遷補償自治條例，將補償對象限制為：一、依建築法興建或完成建物第1次登記者。二、民國45年11月1日本市都市計畫重新發布前完成者。三、民國62年12月24日實施都市計畫以外地區建築物管理辦法發布前完成者。四、民國63年12月5日都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法施行前，領有臨時執照或領有建物使用執照、建物登記證明者。換言之，對於建築法施行後，實施都市計畫地區違章建築之拆遷不予補償；另依99年4月23日作業要點規定，非合法建築物不發給自動拆遷獎勵金，87年10月1日以後之違章建築，不發給拆遷處理費，難謂牴觸憲法第15條之規定，亦與平均地權條例第62條之1規定之意旨不相違背。上訴意旨以原判決認市地重劃補償範圍限於合法建物，排除違章建築，係曲解法律，並對內政部76年9月26日函釋，逕行排斥而不用，違背司法院釋字第137號解釋意旨，認有違背法令情事，依前之說明，尚難採據。
七、綜上所述，原判決以系爭建物屬87年10月1日以後興建之違章建築，不符合行為時拆遷補償自治條例及作業要點所規定得請領損失補償及自動拆除獎勵金之要件，認原處分及訴願決定並無違誤，而認上訴人請求撤銷原處分及訴願決定，及請求被上訴人應作成發給上訴人系爭建物依重建價格拆遷補償費及按建築物補償費百分之70自動拆遷獎勵金之行政處分，為無理由，而駁回上訴人在第一審之訴，認事用法，核無違誤，並已明確論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張，如何不足採之論證取捨等事項，已為必要之說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。此外，原判決於理由中謂：「本件系爭重劃區查估補償清冊於100年6月7日經被告公告，公告期間自100年6月15日至7月15日(本院卷82頁)，原告於此公告期間並未異議，迄102年6月24日方向被告申請發給系爭建物損失補償及自動拆遷獎勵金，原告對此程序並不爭執(同卷126頁準備程序筆錄)，是原告已逾上開公告期間異議，其異議程序已有未合」（見原判決理由六、㈠之說明），未就被上訴人何時將補償金額及拆遷期限，以書面合法通知上訴人為認定，揆諸前開之說明，固嫌速斷，惟原判決並未據此作為上訴人在第一審之訴是否合法或有無理由之論斷依據，且有關於該事實之認定，不問其結果為何，均不足以影響原判決判斷之結果，自無對此事實予以確認之必要，併此敘明。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 21 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 4 月 21 日
書記官 吳 玫 瑩