最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第18號上 訴 人 朱琮典訴訟代理人 呂秋 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫
參 加 人 新北市永和區公所代 表 人 吳興邦上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國104年9月10日臺北高等行政法院104年度訴字第271號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人就其共有之新北市○○區○○段○○○○號土地（重測前為秀朗段下秀朗小段207-9地號，下稱系爭土地），於民國103年10月1日向被上訴人申請核發土地使用分區證明書，經被上訴人於103年10月2日發給新北永工字第1030000887號都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書（下稱原處分），記載系爭土地○○○區○道路用地，並於公共設施保留地土地取得方式及其他事項欄註記「非屬為公共設施保留地」。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：本件被上訴人所提之「臺北縣永和鎮○市○○道路開闢工程用地及地上物捐獻同意書」共4紙（下稱系爭捐贈同意書）有諸多明顯謬誤，例如包含系爭土地在內之5筆捐贈土地（除系爭土地外，另有新北市○○區○○段
692、384、645地號〔重測前分別為秀朗段下秀朗小段212-1、247-2、247-3地號〕○○○區○○段○○○號〔重測前為秀朗段下秀朗小段212-7地號〕等4筆土地）所有權人共計25人，卻僅記載23人。又面積單位或記載為「坪」，或載為「公頃」，豈可混為一談。另地號記載5筆，捐贈土地筆數及面積卻為3筆。可見系爭捐贈同意書之製作過程極為粗率，其真實性顯有疑義。又倘66年5月間確有捐贈一事，其中部分土地復有再次捐贈及徵收之記載，並經被上訴人認定為公共設施保留地，亦由此可知，66年間並無捐贈情事。縱認系爭捐贈同意書為真，然贈與契約僅係債權契約，與取得使用權無關，更不得據以對抗第三人，被上訴人執該贈與契約，即謂已取得使用權，顯非適法云云。為此，求為判決：1、訴願決定及原處分均撤銷。2、被上訴人對於上訴人103年10月1日都市計畫使用分區證明書之申請，應作成准予核發系爭土地為公共設施保留地之土地使用分區證明書之行政處分。
三、被上訴人則以：本件業經內政部102年9月11日台內營字第1020299107號函釋示，若贈與契約成立，且已交付土地，供政府開闢為公共設施使用，政府非屬無權占有，而有合法之使用權。而依系爭捐贈同意書所載，系爭土地原土地所有權人業已同意無償捐贈其土地予參加人，所載5筆捐贈土地面積與當時土地面積一致，且全數地主皆用印其上，依一般社會通念應可認係同意全筆捐贈。然系爭土地原所有權人同意捐贈予參加人，惟迄今尚未完成產權移轉登記，嗣所有權人之一孫興禮其繼承人於73年3月22日辦竣繼承登記，同日辦理捐贈登記，足證繼承登記當時已查有同意捐贈之事實，故併予辦理捐贈登記云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠查系爭土地於61年間即經改制前臺北縣永和鎮都市計畫主要計畫劃設為道路用地，迄98年通盤檢討，擬定永和都市計畫細部計畫案仍維持原土地使用分區，且系爭土地已開闢供作新北市○○區○○路○○○路○○巷之道路使用，是系爭土地為都市計畫範圍內之公共設施用地。又依系爭捐贈同意書及系爭土地登記簿謄本所示，可知系爭土地（登記面積0.2341平方公尺）已據當時全體所有權人即孫水土等23人，分別於66年5月11日及同年5月23日簽訂系爭捐贈同意書，共同將之捐贈與參加人，作為開闢道路之用，且所載捐贈面積0.2341公頃（系爭捐贈同意書誤載為坪）與當時系爭土地登記之面積一致，全數地主亦皆用印於其上。準此，系爭土地既已於66年間經當時全體土地所有權人全部捐贈予參加人，以供開闢道路之用，並同意參加人先行使用，參加人允受後，即已合法取得使用權，且事實上亦已將系爭土地開闢供作新北市○○區○○路○○○路○○巷道路使用迄今，則系爭土地顯已依其都市計畫劃設之土地使用分區，作為公共設施用地（道路）使用，已無留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得後按原目的使用可言，自不具保留性質。故縱令系爭土地至今未完成所有權移轉登記予參加人，但此僅為私法上所有權屬之問題，與是否為公共設施保留地之認定無涉，系爭土地既不具保留性質，即非屬公共設施保留地。從而，原處分記載系爭土地非屬為公共設施保留地，尚無不合。㈡雖66年5月11日簽立之3紙同意書內記載捐贈面積為0.2341「坪」，然衡諸常情並與土地登記簿登載面積「□公頃貳叁公畝肆壹平方公尺」互核，可知「坪」應係「公頃」之誤載，上訴人徒以該誤載及其他明顯筆誤或疏漏情事，否認系爭捐贈同意書之真實性，並無可採。另系爭土地原共有人之一孫興禮於66年間將土地捐贈參加人後，未辦理所有權移轉登記，以致所有權仍登記在孫興禮名下，72年間（應為71年間之誤植）孫興禮過世，其繼承人乃將繼承取得之系爭土地（權利範圍48分之3，原判決誤植為48分之1）以捐贈為原因辦理所有權移轉登記與永和市（現改制為新北市永和區），故上訴人執上開孫興禮繼承人再為捐贈情事，推論主張系爭土地不可能於66年間捐贈參加人云云，洵難憑採。此外，新北市○○區○○段○○○○號土地，雖亦為系爭捐贈同意書捐贈標的之一，惟81年9月19日以徵收為原因登記所有權人為臺北縣（現改制為新北市），82年2月10日以接管為原因登記所有權人為新北市，管理者為新北市立永和國民中學（下稱永和國中），參加人亦查報該土地目前為永和國中校地，當初校地是由學校自辦徵收等語。是上開土地既非都市○○○○○○道路使用之公共設施用地，且土地所有權人於66年間為捐贈後並未辦理所有權移轉，仍登記為原所有權人所有，則81年間為興辦永和國中而需用該地，由學校自辦徵收，向登記之原所有權人取得，即無可議，且與本件所涉系爭土地情形亦屬有間，上訴人據此否認系爭土地於66年5月間有捐贈情事，自無可取。另被上訴人就本件捐贈標的○○○區○○段○○○號土地，於101年10月25日核發土地使用分區證明書記載「所有權私有部分是為公共設施保留地，土地取得方式為『徵收』」，而為不同認定乙節，業經參加人表明係錯誤記載，已於103年2月27日重新核發土地使用分區證明書，載明「非屬為公共設施保留地」，並於103年4月8日函知申請人原記載有誤應予更正，故已無上訴人所指被上訴人就相同情事而為不同認定之情，併此敘明等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠上訴人於原審已提出系爭捐贈同意書上之明顯謬誤，例如：系爭捐贈同意書均記載「立同意書人孫水土等廿三人」，何以土地共有人為25人，卻記載為23人。又面積單位或記載為坪，或記載為公頃，究為公頃或坪，豈可混為一談。又何以捐贈地號記載5筆，筆數、面積卻仍為3筆。另73年間僅1人捐贈土地，留存即有十數紙資料，然66年間涉及25人之捐贈，卻僅有4紙同意書，顯見66年間之捐贈殊值懷疑。然原判決一方面認此為明顯錯誤，再認定同意書仍屬真實，其理由顯然矛盾。且上訴人曾聲請傳喚證人，即63年間即為福和段591地號土地之共有人，原審亦不予調查，亦有判決未附理由之違法。是本件贈與契約是否屬實，原審未予調查，逕謂贈與一事存在，顯有判決不備理由、理由矛盾之違法。㈡觀諸都市計畫法規定，所謂公共設施保留地係指供公用事業之用，須留待各事業機構依法徵收或購買，再依內政部87年6月30日台內營字第8772176號函釋，所謂「留待……取得……」，自係指徵收、購買後取得土地之所有權，今被上訴人既未取得所有權，如何能以贈與契約存在即認非公共設施保留地。縱本件贈與契約存在，亦僅係債權契約，贈與人僅負有交付贈與標的之義務，與受贈人「取得使用權」毫無關連，且無對抗第三人之效力，被上訴人執贈與契約，即謂已取得使用權，原審亦未為調查，顯有判決未附理由之違法云云。
六、本院查：
（一）按「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。」「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」分別為都市計畫法第42條第1項第1款及第48條所規定。而內政部87年6月30日台內營字第8772176號函釋：「……二、查都市計畫法所稱之『公共設施保留地』，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，仍非屬公共設施保留地。……」係都市計畫法主管機關對都市計畫法所稱「公共設施保留地」之意義，所為之釋示，核與都市計畫法相關之規定意旨相符，得據為認定「公共設施保留地」之依據。
（二）次按市區道路為公物，私有土地不因都市計畫細部計畫劃為道路用地，即當然成為道路，其提供公用，除經徵收、區段徵收、市地重劃方式取得外，亦得經土地所有人之同意取得處分權，作為路基興建道路。又贈與係指因當事人一方以自己之財產為無償給與於他方之意思表示，經他方允受而生效力之契約，民法第406條規定甚明，是贈與標的如為不動產，債務人固負有移轉所有權登記（履行）之義務，然依最高法院69年台上字第1665號判例：「上訴人之被繼承人鄭某既已於生前將訟爭土地出具字據贈與被上訴人，因該地實際上早由被上訴人占有使用中，故應認於贈與契約成立之日即已交付贈與物，並不因被上訴人之土地所有權移轉登記請求權罹於消滅時效而成為無權占有。
」意旨，經都市計畫細部計畫劃為道路用地之土地所有權人將其所有土地贈與該管政府或鄉、鎮、縣轄市○○○○○○道路使用，雖未經辦理所有權移轉登記，因受贈之該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所事實上已將之作為道路使用，自有允受之意思，其使用受贈土地，即不生無權占有情形，該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所亦無須再以他法取得以供公用事業設施之用，且該土地既已作為公共設施之用，性質上已非「公共設施保留地」。
（三）查系爭土地於61年間即經改制前臺北縣永和鎮都市計畫主要計畫劃設為道路用地，迄98年通盤檢討，擬定永和都市計畫細部計畫案仍維持原土地使用分區，且系爭土地已開闢供作新北市○○區○○路○○○路○○巷之道路使用；而系爭土地已據當時全體所有權人即孫水土等23人，分別於66年5月11日及同年5月23日簽訂系爭捐贈同意書，共同將之捐贈與參加人，作為開闢道路之用等事實，為原審依新北市永和區公所104年5月15日新北永工字第1042043540號查報函、系爭土地新北市使用分區管理系統圖及卷附捐贈同意書、登記簿謄本等證據確認之事實。經核原判決為上開事實認定，尚無不依證據或所認定事實與經驗法則、論理法則相違背情形。基此事實，原判決以系爭土地為都市計畫範圍內之公共設施用地，已無留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得後按原目的使用可言，不具保留性質，非屬公共設施保留地，認原處分記載系爭土地非屬為公共設施保留地，於法無誤，揆諸前開說明，並無不合。上訴意旨，以本件贈與契約縱然存在，僅係債權契約，贈與人僅負有交付贈與標的之義務，與受贈人取得使用權無關，主張被上訴人不得因贈與契約，而謂已取得使用權，認原判決有判決不備理由之違法，尚難採取。至系爭捐贈同意書用印人雖為共25人，然其中23人為系爭土地所有權人，孫祝賢為下秀朗段247-2地號土地所有權人，孫祝夫為同段247-3地號土地所有權人。因此，上訴人以系爭捐贈同意書均記載「立同意書人孫水土等23人」，何以土地共有人為25人，卻記載為23人，指捐贈同意書之真實性可議，尚屬誤會。
七、綜上所述，原判決以原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，均無不合，並對上訴人於原審之主張，何以不採之理由，已於理由中，詳為論述。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 1 月 14 日
書記官 吳 玫 瑩