最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第188號上 訴 人 王建國訴訟代理人 許宜嫺 律師被 上訴 人 國防部代 表 人 高廣圻上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國104年11月26日臺北高等行政法院103年度訴字第1205號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、陸軍第六軍團指揮部於民國102年5月3日辦理列管眷舍新竹市北赤土崎新村（下稱北赤土崎新村）現地會勘作業，初步研判上訴人居住之門牌新竹市○○路○○號（後經門牌整編為同路78之3號，下稱系爭房舍）屬違占戶。上訴人以其居住系爭房舍已逾60年，期間多次自費整修，陳（申）請重新認定其為違建戶。國防部陸軍司令部（下稱陸軍司令部）呈經被上訴人以103年1月00日國政眷服字第0000000000號令（即原處分）審復，上訴人之身分資格仍為違占戶等語。陸軍司令部據以103年2月11日國陸政眷字第1030000685號函轉知上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟。經原審判決駁回。
二、上訴人起訴主張：（一）依辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱眷改注意事項）第陸項、第一款規定，上訴人就其系爭房舍應屬所謂違建戶身分，得依同條項第十四款規定於辦理拆遷補償時，請求核發自拆獎金。（二）自94年至102年間，被上訴人均認定上訴人為「違建戶」身分，上訴人基於違建戶之身分，信賴系爭房舍為其所興建，多年來均依法繳納房屋稅，為信賴具體之表現。被上訴人於94年3月4日辦理北赤土崎村購置住宅及搬遷事宜，並由上訴人於94年3月4日出具遷購申請書，該申請書經公證後並交付被上訴人機關收執，已完成申請手續。上訴人信賴其基於「違建戶」之身分得依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第23條暨其施行細則第21條規定，請領拆遷補償款(按：補償款依「國軍老舊眷村改建違占建戶拆遷補償款發放作業要點」（下稱拆遷補償款發放作業要點）六之規定，包括建物補償費及自動拆遷獎勵金等)，故而放棄價購住宅之權益；上訴人確基於上開信賴基礎而為財產、生活之處置行為。上訴人復無行政程序法第119條信賴不值得保護之情事，被上訴人驟將上訴人身分由「違建戶」變更為「違占戶」，致上訴人多年來以違建戶之身分所為財產處置產生不可預期之變動，並因此遭受不貲之損害，已違誠信原則及信賴保護原則。（三）縱認上訴人之身分屬「違占戶」，然本件於94年辦理拆遷補償程序之行為時，依當時合法生效之拆遷補償款發放作業要點第
2、3、6條規定，亦得依該要點請領自拆獎金，被上訴人今以上訴人屬違占戶而拒絕發放自拆獎金，有違法令規定。縱認「眷改注意事項」於102年12月24日修正條文而增設第陸第十四款條文排除違占戶得以申請自拆獎金之規定；然系爭房舍係於94年間開始辦理拆遷補償程序，依當時辦理眷改注意事項並未有「違占戶辦理拆遷補償，因建築物仍屬公物，不予核發自拆獎金」之規定；嗣被上訴人於102年12月26日修正「拆遷補償款發放作業要點」內容，於第九、(七)增訂「有關自動拆除獎勵(助)金之發給，限於違建戶始得領取並配合於第二期款發放」；並於102年12月24日修正「眷改注意事項」於條文第陸、眷改條例第23條部分、十四增列「違占戶辦理拆遷補償，因建築物仍屬公物，不予核發自拆獎金。」等規定；依中央法規標準法第18條所揭示之從新從優原則及相關實務見解意旨，就此等規定人民權利義務之發生、變動、喪失等之實體法規，於行為後有變更，原則應適用較有利於人民之行為時法，以保護人民既得之權益。拒絕給付自拆獎金之行政處分有違司法院釋字第525、529號解釋闡釋之信賴保護原則之虞。（四）被上訴人就違建戶與違占戶身分之認定基準不一，違反同一事件不得為差別待遇之平等原則，影響人民權益甚鉅等語，求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被上訴人應作成認定上訴人為違建戶之行政處分。3.被上訴人應作成准予發給上訴人自動拆除獎勵金之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）上訴人所稱之居住處所縱曾略加整修，然因其居住空間既在列管眷舍寡婦樓之2樓主體建物內，其所為之整修，亦均附著於上開列管眷舍之主體結構內。上訴人既自稱未經許可住於上開眷舍2樓，即屬於非經合法程序占有眷舍者，從而被上訴人判定上訴人係屬違占戶，實為合法有據。（二）上訴人既經核定為違占戶，被上訴人依眷改注意事項第陸、十四即無從核發自拆獎金，上訴人所請，於法無據。另其房屋稅籍證明書及繳稅收據，僅係作為房屋課稅及繳稅之依據，至於違占戶及違建戶之認定仍應依眷改條例第23條第1、2項及眷改注意事項第陸、一及第陸、十四之規定予以判定，上訴人主張核不足採。（三）拆遷補償款作業要點在102年12月26日曾經修正，依修正後該要點第9點
（7）規定，僅違建戶始得領取自動拆遷獎勵金，故於本件原處分作成時（即103年1月28日），即應適用修正後之規定等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）系爭房舍係位於俗稱「寡婦樓」之日本海軍第六燃料廠煉油廠遺構內，嗣經被上訴人接受後改為眷舍「北赤土崎新村」，由當時被上訴人所屬聯勤總部予以列管。「寡婦樓」於86年間發生火災，屋頂業經燒燬，惟四面磚牆仍然留存；上訴人及其他原本居住於「寡婦樓」內之人，於火災後自行出資僱工，在「寡婦樓」尚留存之2樓地板及磚牆架設鋼樑作為四面柱子及屋頂頂樑，再覆以鐵皮屋頂，另以木板及烤漆板隔出數間房舍，系爭房舍為其中之1間。則作為系爭房舍骨架之鋼樑，係固定於列管眷舍「寡婦樓」2樓地板及兩側磚牆上，與該列管眷舍之主體結構已無法分離，故系爭房舍並不具有構造上之獨立性，與眷改注意事項第陸項、第一款所定違建物之要件自不相符。上開列管眷舍「寡婦樓」之原有屋頂雖於火災時被燒燬，惟其四面牆壁歷經十餘年仍繼續附著於土地上，故屬民法第66條第1項所稱之定著物，而為被上訴人管理之不動產，被上訴人認上訴人係非經合法程序而占有列管眷舍，屬違占戶，適法有據。而違占戶辦理拆遷補償，因建築物仍屬公物，不予核發自拆獎金，亦無不合。（二）上訴人於原審所提證物1文件上並無任何關於被上訴人或其所屬聯勤司令部留守業務署已核定上訴人為北赤土崎眷村之違建戶，並據以請求法院認證之記載，尚難憑此即認上訴人於102年以前經被上訴人認定為違建戶。上訴人所提證物2、證物10及11，其中會勘紀錄不足以證明上訴人於102年前經認定係違建戶。丈量表亦無權責機關即被上訴人認定上訴人為違建戶之記載。又上訴人所提證物12國防部陸軍司令部令，均記載上訴人及訴外人徐衛中等7戶（按：訴外人徐衛中、曲振臣、曲美真等人經原審另案103年度訴字第1250號判決駁回其訴，其等提起上訴，本院以104年度裁字第1026號裁定駁回上訴確定）身分資格仍為違占戶，上訴人所提證物26係被上訴人（按：原判決誤植為上訴人）建檔資料，其上記載「階級違占戶」，上訴人所提證物均無從證明上訴人係違建戶。（三）稅捐稽徵機關於房屋課稅明細表上所為房屋係屬公有或私有之註記，乃因房屋稅條例第14、15條，對於公有房屋得免徵房屋稅，及私有房屋得免徵或減半徵收房屋稅之情形，分別設有不同規定，故以上開註記，說明房屋如有應減免房屋稅之情形，所應適用之法條為何，與眷改注意事項所定違占建戶之判斷標準無關，上訴人以新竹市稅務局上述函文與課稅明細表，記載系爭房舍係私有，主張系爭房舍非被上訴人列管之建物，自非可採。（四）被上訴人為眷改條例之主管機關，故眷改條例有關違占戶、違建戶之認定及相關拆遷補償款之核撥應屬被上訴人權責，即上訴人究屬違建戶或違占戶不得單以被上訴人所屬內部機關處理過程中之某文書表面文字為基準，應依實質之法律關係為認定。縱令上訴人所提文件曾有稱上訴人為違建戶，然該文件均非屬主管機關所為認定，自不因此影響上訴人為違占戶之認定。（五）國防部97年6月17日國政眷服字第0970007553號令陸、眷改條例第23條部分「十四、違占戶辦理拆遷補償，因建築物仍屬公物，不予核發自拆獎金。」，並非上訴人申請之後法令於102年發生變更，上訴人此部分主張亦無可採。（六）被上訴人以原處分認定上訴人為違占戶，在此之前並未認定其為違建戶，並非有何具體之行政行為資為信賴基礎，自無信賴保護原則之適用。上訴人主張原處分有違反誠信原則，且未保障人民正當合理之信賴，要非可採等語，因之維持原處分及訴願決定，駁回上訴人等之訴。
五、上訴意旨略以：(一)被上訴人於94年3月4日辦理北赤土崎新村購置住宅及搬遷事宜，並由上訴人於該日出具遷購申請書於意願選項勾選「(三)依眷改條例第23條及其施行細則第21條規定，領取地上物拆遷補償款，於主管機關公告期限內領款後搬遷，並放棄價購住宅之權益。」該申請書經公證後並交付被上訴人收執，已完成申請程序。是上訴人是否符合「申請自動拆除獎勵金」之條件，當以行為時之法令，即94年間合法生效之相關法令規定以資判斷，若嗣後法規更迭，依程序從新實體從舊原則及從輕從優原則，當應適用舊法規以保障人民既得之權益。(二)被上訴人為辦理違占建戶拆遷補償款之發放事宜，於92年10月31日發布「拆遷補償款發放作業要點」，該作業要點於本件94年間辦理拆遷補償作業時仍合法施行適用，該要點第2、3、6條既明訂規範對象為「違占建戶」，不論國防部存證有案之違建戶及違占戶均為自動拆除獎勵金之發放對象，上訴人均得請求給付自動拆遷獎勵金。是上訴人基於對94年3月4日合法生效施行之「拆遷補償款發放作業要點」及「眷改注意事項」規定之正當合理信賴，確信其無論基於違建戶或違占戶之身分，均得依上開規定申請自動拆遷獎勵金，並已為財產、生活之處置，原判決遽以國防部97年6月17日修正之「眷改注意事項」之規定溯及適用，實違背法律不溯及既往原則，亦已侵害人民信賴利益。(三)系爭房屋具構造上及使用上之獨立性，未依附於日遺建物寡婦樓、且訴外人苗根寶於他案所證述之內容僅得證明「舊有寡婦樓僅餘磚牆，火災後住戶斥資僱工以鋼樑固定既有磚牆，避兔磚牆倒塌」之事實，是由兩造間之資料均足證系爭房屋自有內隔牆之存在，係獨立於寡婦樓之既有磚牆，原判決實無由以訴外人苗根寶之證述內容驟以認定系爭房屋直接附屬於寡婦樓而欠缺構造上之獨立性。況上訴人屢次澄清訴外人苗根寶所述鋼樑係為固定寡婦樓遺留磚牆以避免倒塌之用，並非系爭房屋之結構，原判決卻漏未斟酌此部分事實，亦未載明為何不採納此部分主張之理由，核有判決理由不備之處。縱認系爭房屋有部分依附於寡婦樓，然並非僅以依附之事實即得推定為附屬建物，法律上判斷仍應以「構造上或使用上獨立性」為判斷依據，而稅捐機關就系爭房屋獨立核課房屋稅，並認定屬私有建物，原審當得援此部分認定系爭房屋係屬具「構造上及使用上獨立性」之建物。(四)被上訴人業於94年4月28日以國防部(94)勁勢5726號函作成確認上訴人為「違建戶」身分資格，原判決僅以該文件上載階級違占戶等字，即驟以判斷該函認定上訴人身分係屬違占戶，卻未審究國防部94年4月28日(94)勁勢5726號函係登載「補建新竹市『北赤土崎新村』王建國違建戶眷籍資訊」之實質內容，顯然就上訴人所提證據漏未斟酌而有理由不完備之違誤等語。
六、本院經核原判決於法尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：
（一）按眷改條例第23條第1項前段規定：「改建、處分之眷村及第4條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。…」第2項規定：「前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。」又依眷改注意事項第陸、一規定：「凡於85年2月6日以前非經合法程序占有眷舍者，為違占戶，若屬撥地自建或配合主管機關令頒『老舊眷舍整村整（修繕）作法要點』辦理整村整建列管之房舍，因私自頂讓或其他原因經註銷居住憑證，符合補件作業者，亦同；非附屬於既有眷舍而未經核准自行興建構造上及使用上具有獨立性之建築物，為違建戶。」可知違占戶係占有產權屬公有之眷舍，性質與自行興建而原始取得建物所有權之違建戶不同。系爭房舍係違占戶，附合於原眷舍而為該不動產之一部同屬國有財產，法理上上訴人對之並無所有權或事實上之處分權，故違占戶依法既不得自行拆除其占有之國軍眷舍，而僅能將該國軍眷舍依法交還被上訴人或被上訴人所屬軍種機關後，由被上訴人或被上訴人所屬軍種機關自行處理。
（二）系爭房舍係位於俗稱「寡婦樓」之日本海軍第六燃料廠煉油廠遺構內，嗣經被上訴人接受後改為眷舍「北赤土崎新村」。「寡婦樓」於86年間發生火災，屋頂業經燒燬，惟四面磚牆仍然留存；上訴人及其他原本居住於「寡婦樓」內之人，於火災後自行出資僱工，在「寡婦樓」尚留存之2樓地板及磚牆架設鋼樑作為四面柱子及屋頂頂樑，再覆以鐵皮屋頂，另以木板及烤漆板隔出數間房舍，系爭房舍為其中之1間。作為系爭房舍骨架之鋼樑，係固定於列管眷舍「寡婦樓」2樓地板及兩側磚牆上，與該列管眷舍之主體結構無法分離，屬民法第66條第1項所稱之定著物，而為被上訴人管理之不動產，為原審依職權確定之事實。
則被上訴人認上訴人係非經合法程序而占有列管眷舍，屬違占戶，不予核發自拆獎金，否准上訴人申請核發自拆獎金，依上開之說明，洵非無據。原判決維持原處分及訴願決定，業已詳述其得心證之依據及理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，其認事用法並無違誤，所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與司法院解釋、本院判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。
（三）復按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文。其本文係宣示行政程序進行中，相關法規有變更時，原則上應適用處理程序終結時有效之新法規（從新原則）；但若舊法規有利於當事人，而新法規未廢除或禁止當事人所聲請之事項時，依該條但書之規定，則應適用舊法規（從優原則），俾免行政機關審查之費時，致當事人權利蒙受損失，惟以新法未廢除或禁止當事人所聲請之事項為前提，以維公益。查本件原處分係被上訴人103年1月28日國政眷服字第1030001292號令，為上訴人所不爭執，原處分說明欄一載明係就上訴人103年1月23日申請書辦理（參行政院訴願卷第11頁、第53頁），則被上訴人援引102年12月24日修正「眷改注意事項」於條文第陸、眷改條例第23條部分、第十四款增列「違占戶辦理拆遷補償，因建築物仍屬公物，不予核發自拆獎金。」等規定，否准上訴人之申請，並無中央法規標準法第18條規定從新從優原則之情形。原判決亦已論明，被上訴人97年6月17日國政眷服字第0970007553號令陸、眷改條例第23條部分、十四、違占戶辦理拆遷補償，因建築物仍屬公物，不予核發自拆獎金。並非上訴人申請之後法令於102年發生變更，上訴人主張102年修正前之「眷改注意事項」不論是「違占戶」或「違建戶」均可請領自拆獎金，被上訴人102年修正後之「眷改注意事項」否准發給自拆獎金，違反法律不溯及既往原則及中央法規標準法第18條從新從優原則及信賴保謢原則云云亦無可採。上訴意旨謂原判決有違法律不溯及既往原則、程序從新實體從舊原則及從輕從優原則，暨信賴保護原則，自不足取。
（四）再者，事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。原判決已說明上訴人於原審提出之證物1：聯勤總司令部開會通知、會勘結論及違建戶通知單證物2、原證10、11：國防部會勘紀錄「原以違建戶補建列管」、違建戶戶籍資料、丈量表資格欄「違建戶」資料證物26、原證12：國防部內部建檔管理資料影本乙紙等。
均無從證明上訴人係違建戶。上訴人究屬違建戶或違占戶不得單以被上訴人所屬內部機關處理過程中之某文書表面文字為基準，應依實質之法律關係為認定。則縱令上開所提文件曾有稱上訴人為違建戶，造成上訴人誤解（參原審卷一第41頁陸軍司令部函），被上訴人事後查明予以更正上訴人為違占戶，亦非法所不許。上訴意旨稱被上訴人業於94年4月28日以國防部(94)勁勢5726號函作成確認上訴人為「違建戶」身分資格，原判決僅以該文件上載階級違占戶等字，驟以判斷該函認定上訴人身分係屬違占戶，卻未審究國防部94年4月28日(94)勁勢5726號函係登載「補建新竹市『北赤土崎新村』王建國違建戶眷籍資訊」之實質內容，顯然就上訴人所提證據漏未斟酌而有理由不完備之違誤等，亦不足取。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。另上訴人主張援引之本院100年度判字第1045號、102年度判字第313號判決、最高法院100年度台上字第4號民事判決，均與本件案情有異，本件自不受其拘束。又本院尚無71年判字第556號判例，上訴人主張援引，亦有誤解，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 22 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 闕 銘 富法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 4 月 22 日
書記官 楊 子 鋒