最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第191號上 訴 人 陳紹基訴訟代理人 林石猛 律師
蔡坤展 律師陳祥彬 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國104年11月18日臺北高等行政法院104年度訴字第625號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、坐落臺北市○○區○○段二小段761、00000000000000000000000000號等土地（下稱系爭土地）原屬都市計畫劃設為污水處理場用地範圍，前經行政院以77年6月15日臺（77）內地字第607447號函核准徵收（下稱系爭核准徵收處分），已經土地所有權人及含上訴人在內之土地承租人領取補償費完畢在案。嗣因飛航限建等因素，復由行政院以78年10月2日臺（78）內地字第742812號函核准撤銷徵收（下稱系爭核准撤銷徵收處分），惟因原土地權利關係人（原地主及三七五承租人）未繳還原領取之補償價款，致系爭核准撤銷徵收處分無法生效，臺北市政府地政處（100年12月20日起更名為臺北市政府地政局）乃依土地法及內政部訂頒之撤銷土地徵收作業規定，於87年9月23日將系爭土地登記為臺北市所有，臺北市政府工務局衛生下水道工程處為管理機關。上訴人主張系爭土地於77年間辦理徵收時，並未一併辦理土地改良物及農作改良物徵收，請求一併徵收；嗣以被上訴人有應作為而不作為之情事，提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）系爭土地之徵收處分雖經撤銷徵收，惟依本院97年度判字第338號判決見解，均認原徵收處分仍屬有效，而依系爭土地徵收時即民國64年7月24日修正公布土地法第215條之規定，顯見改良物之徵收本應於徵收土地時一併為之，且未區分土地改良物之性質是否係合法，均須辦理一併徵收（本院88年度判字第1864號判決亦同此見解），行政機關無裁量權。而現行之土地徵收條例第5條第2項又已增訂關於土地改良物一併徵收之期限，須於土地徵收公告之日起3年內為之，揭示徵收機關不能恣意拖延一併徵收土地改良物之時間。（二）另按「臺北市政府加強清理及處理被占用市產計畫」可知，被上訴人對於未完成地上物徵收之案件，應儘速辦理地上物徵收補償程序；且按臺北市舉辦公共工程拆遷補償自治條例第3條、第7條、第11條第1項、第12條及第21條等規定，被上訴人應循正當徵收補償程序給予上訴人各項補償。查系爭土地之徵收公告日為77年11月30日，至今仍未依法辦理土地改良物之一併徵收，故上訴人依憲法第15條關於財產權之保障及土地徵收條例第8條之法理，請求被上訴人就系爭土地上之改良物及農作改良物為一併徵收之行政處分，於法有據。（三）至於被上訴人稱系爭土地於徵收時並無地上物一節，觀之被上訴人所屬地政處77年11月30日77北市地四字第54058號徵收公告，可證被上訴人明知系爭土地於徵收時，確實有土地改良物及農作物，且土地改良物之範圍及數量本應由被上訴人依照法定程序實施地上物查估作業確認等語，聲明求為判決：被上訴人就系爭土地之土地改良物及農作改良物，應辦理一併徵收之程序。
三、被上訴人則以：（一）按土地徵收條例第2條、第11條、第13條第1項及第14條等規定，僅有國家始為徵收權之主體，一般人民除同條例第8條外，並無請求國家徵收補償其所有土地之公法上請求權；至於人民向需用土地人之請求，係促請需用土地人發動徵收申請權，性質上並非公法上請求權。查系爭土地並無土地徵收條例第8條規定之例外得由一般人民請求徵收之情形，故上訴人並無請求徵收之請求權，更無請求徵收系爭土地改良物及農作物之公法上請求權，其向被上訴人請求一併徵收，即非合法。（二）上訴人無法舉證證明系爭土地於徵收時，確實存有土地改良物及農作改良物；且查系爭土地改良物既非系爭核准徵收處分核准徵收之徵收標的，自非土地徵收條例第60條所指「土地徵收條例施行前，已公告徵收但尚未辦竣結案」者；縱認被上訴人就系爭土地改良物有徵收之必要，則本件請求一併徵收所應適用之法規，應為現行土地徵收條例之相關規定，而按該條例第5條第1項之規定，土地改良物如為依法不得建造之違章建築，則徵收單位並不負一併徵收之義務。查系爭土地改良物為依法不得建造之違章建築改良物，亦經上訴人坦承，被上訴人自無一併徵收、發給補償之法定義務，亦難謂與憲法第15條財產權之保障意旨有違等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按土地徵收條例第1條第1項、第2條、第11條、第13條第1項、第14條等規定，土地或土地改良物之徵收，有核准徵收權限者為內政部，具徵收請求權者則係需用土地人。且土地徵收係國家因公共事業需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪，土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬需用土地人與國家間之函請徵收，以及國家與被徵收人間之徵收補償二面關係，需用土地人與所有權人間不發生任何法律關係。亦即，需用土地人認其興辦公共事業有必要徵收私有土地，應檢具相關文件，依法定程序向內政部申請徵收，至有無申請徵收必要，需用土地人具裁量權，一般人民並無請求需用土地人向國家申請徵收其所有土地或土地改良物之公法上請求權。是通常情形僅由國家發動徵收程序，一般人民除法律另有規定外（如土地徵收條例第8條），無請求國家徵收其所有土地或土地改良物之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動申請徵收權利，其向需用土地人之請求，僅係促請需用土地人發動徵收申請權，性質上並非公法上請求權（本院101年度判字第465號判決意旨參照）。（二）提起行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟，以人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，為其實體審判要件。其所稱公法上原因，係指人民依法規之規定，基於公法契約之約定或因事實行為而生對國家享有公法上請求權而言。而上訴人之訴，若在法律上無提起給付訴訟之公法上請求權之實體法律依據者，在法律上為無理由者，行政法院應以判決駁回之。（三）承前，本件具有徵收請求權者係需用土地人，法律並未賦予上訴人有請求作成繼續徵收處分之公法上請求權，本件亦非屬土地徵收條例第8條所定例外得由一般人民請求徵收之情形，亦即上訴人並無申請徵收系爭土地地上物或農作改良物之公法上權利，亦無對需用土地人請求發動申請徵收之權利。申言之，需用土地機關並無因人民之請求，即負有徵收土地地上物或農作改良物之一般性之給付義務。從而需地機關之地方政府未擬具詳細徵收計畫書及檢附相關之圖冊等，送請內政部為徵收之核准，人民亦無權經由行政訴訟，請求法院命需用土地機關為上開之行為。又依徵收時土地法第215條之規定，僅在規範需用土地人報請徵收土地時，應一併辦理徵收其改良物，並非人民得申請徵收之請求權依據；另依現行土地徵收條例第5條第2項之規定，係89年2月2日制定公布（101年1月4日修正公布）之規定，而系爭土地係於77年間完成徵收補償程序之土地徵收案件，依法律不溯既往原則，自無上開土地徵收條例之適用，且上訴人之請求亦與該項但書規定之要件不合等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）依土地徵收條例第5條第2項之規定，係賦予土地改良物所有權人得請求一併徵收之法律依據，故只要徵收程序尚在進行中，土地改良物所有權人均得主張適用該規定。本件系爭土地之土地改良物尚未經一併徵收，系爭核准徵收處分於78年遭撤銷，應認徵收程序尚未完成，此另參諸臺北市政府加強清理及處理被占用市產計畫第4頁「土地已徵收，地上物尚未依法補償案件，應屬徵收程序未完成」自明。從而，本件徵收案既尚未完成，且原徵收之合法基礎復經撤銷，有關土地改良物之一併徵收，自應適用現行土地徵收條例第5條第2項規定，方屬適法。惟原判決援引法律不溯及既往原則，認系爭土地徵收之時間在77年間，土地徵收條例於89年2月2日制定公佈，故本件無適用土地徵收條例第5條第2項之餘地，惟本件被上訴人「尚未辦理土地改良物之一併徵收程序」，並無所謂已終結之事實或法律關係存在，則原判決顯有誤用不溯及既往原則，顯有不適用法規及適用不當之違法。（二）依徵收時土地法第215條、土地徵收條例第8條第1項等規定，所謂一併徵收，應指同一時間而言，又土地徵收條例第8條第1項即為完全徵收請求權之體現，土地如已不能依從來之用法為合乎目的之使用，土地所有權人應取得完全徵收請求權。又參諸徵收時土地法第215之規定，被上訴人本有一併徵收土地改良物之義務。則上訴人基於本請求權，請求被上訴人就系爭土地上之改良物及農作改良物應為一併徵收，以糾正系爭土地徵收程序之違法瑕疵，應屬適當，惟原判決未審酌系爭土地徵收之違法態樣，被上訴人不作為之怠惰持續侵害上訴人權利，遽為上訴人不利之論斷，應有判決違背法令之情事。（三）原判決一方面認定，土地徵收係國家因公共事業需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪；另一方面則認定，一般人民並無請求需用土地人向國家申請徵收其所有土地或土地改良物之公法上請求權等語，倘人民不能請求需用土地人向國家申請徵收土地改良物之權，只能坐待需用土地機關依其好惡決定是否辦理土地改良物之一併徵收，則所謂憲法所保障之財產即形同空中樓閣，實非國家之福。另原判決認定上訴人無公法上請求權，作為駁回上訴人於原審之訴之理由，顯有違反公民與政治權利國際公約第2條之規定，而有不備理由之違法。（四）依89年2月2日制定之土地徵收條例第5條第2項之規定，土地改良物應於3年內徵收，但改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，可請求提前同時辦理一併徵收，即依但書規定，改良物所有權人可免受該規定本文之3年期間限制，基於舉重以明輕之原則，改良物所有權人於3年後當然可請求需用土地人辦理一併徵收，此乃法律賦予所有權人之公法上請求權，否則形同一併徵收請求權有3年之時效限制，當無此理。又依本院92年度判字第814號判決、97年度判字第338號判決等意旨，土地徵收與地上物之一併徵收既屬各自獨立之處分，系爭土地徵收處分既未經撤銷失效，且土地現為被上訴人所有，其上之土地改良物即不能長久處於法律地位未知之狀態，自應依一併徵收之方式處理，惟原判決錯誤解釋土地徵收條例第5條第2項規定，縱認改良物一併徵收之期間係屬裁量範圍，然參酌土地徵收條例相關規定，一併徵收亦應有期間限制，原判決誤解需用土地人可長久不辦理改良物一併徵收，因而未適用裁量怠惰之法理，有判決不適用法規之違法等語。
六、本院按：（一）土地徵收條例第1條第1項規定：「為規範土地徵收，確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。」第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第5條第2項：「前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收公告之日起三年內徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。」第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」行為時土地法第215條規定：「徵收土地時，其改良物應一併徵收。但該改良物所有權人要求取回並自行遷移者，不在此限。」（二）原判決已敘明：依上開土地徵收條例之規定，土地或土地改良物之徵收，有核准徵收權限者為內政部，具徵收請求權者則係需用土地人。土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬需用土地人與國家間之函請徵收，以及國家與被徵收人間之徵收補償二面關係，需用土地人與所有權人間不發生任何法律關係，一般人民除法律另有規定外（如土地徵收條例第8條），無請求國家徵收其所有土地或土地改良物之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動申請徵收權利，其向需用土地人之請求，僅係促請需用土地人發動徵收申請權，性質上並非公法上請求權等語，經核並無違誤。上訴意旨主張行為時土地法第25條及現行土地徵收條例第5條第2項規定，係賦予土地改良物所有權人得請求一併徵收之法律依據，自有一併徵收之公法上請求權云云，核屬對於法令規定之誤解，委無足採。（三）依行政院77年6月15日臺（77）內地字第607447號函（即系爭核准徵收處分）所載，並無任何系爭土地上有土地改良物之記載，上訴人亦無法證明徵收時系爭土地上確有土地改良物，本件自不生一併徵收之問題，且本件並無土地徵收條例第8條法律另有規定之情形。又本件徵收程序確於77年間即已終結，為原判決所確定之事實，故原判決基於法律不溯既往之原則，認本件並無土地徵收條例之適用，並無不合。上訴意旨主張系爭土地之土地改良物尚未經一併徵收，系爭核准徵收處分於78年遭撤銷，應認徵收程序尚未完成，則上訴人請求被上訴人就系爭土地上之改良物應一併徵收，以糾正系爭土地徵收程序之違法瑕疵，應屬適當，惟原判決未審酌被上訴人不作為之怠惰持續侵害上訴人權利，遽為上訴人不利之論斷，應有判決違背法令之情事云云，核屬無據。（四）按土地徵收係國家因公共事業需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪。所謂法定程序包括合理之補償，透過合理之補償使人民受憲法保障之財產權不致落空，此財產權之保障，並非必經由賦予人民對於國家有土地或改良物徵收請求權始能達成。上訴意旨主張倘人民不能請求需用土地人向國家申請徵收土地改良物，只能坐待需用土地機關依其好惡決定是否辦理土地改良物之一併徵收，則所謂憲法所保障之財產即形同空中樓閣云云，自無足採。又土地徵收條例第5條第2項所規定之3年期間係該條例於101年1月4日修正公布時所增訂，其用意在於土地改良物之徵收不宜與土地徵收間隔過久，致土地徵收之法律關係不能早日確定，故有3年除斥期間之規定，係針對徵收機關所為之規定，此與該項但書係針對土地改良物所有權人有所請求時所為之規定，其規範之對象雖有不同，惟併行不悖。上訴意旨主張依該項但書規定，改良物所有權人可免受該規定本文3年期間之限制，基於舉重以明輕之原則，改良物所有權人於3年後當然可請求需用土地人辦理一併徵收，否則形同一併徵收請求權有3年之時效限制，當無此理云云，顯係對於土地徵收條例第5條第2項規定之誤解，不足憑採。至上訴意旨所引本院92年度判字第814號、97年度判字第338號判決，旨在闡明土地徵收與改良物之一併徵收係屬各自獨立之處分，兩者未必同時為之之意旨，與本件之爭點無涉，併予指明。（五）綜上所述，原判決並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 22 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 闕 銘 富法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 4 月 22 日
書記官 伍 榮 陞