最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第196號上 訴 人 郭明男訴訟代理人 張玉希 律師被 上訴 人 新北市政府社會局代 表 人 張錦麗上列當事人間低收入戶事件，上訴人對於中華民國103年7月30日臺北高等行政法院103年度訴字第459號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人之代表人於民國104年8月1日變更為張錦麗，業據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、緣上訴人前經新北市政府核定符合新北市政府低收入戶與中低收入戶調查及生活扶助核發作業要點（下稱扶助要點）第13點第1項第3款之低收入戶生活扶助等級，以102年5月30日北府社助字第1021874128號函，核准列入新北市102年度低收入戶扶助。上訴人嗣於102年9月6日提出申復，請求將低收入戶生活扶助等級由扶助要點第13點第1項第3款改列為第2款，經被上訴人審查後，以102年9月26日北社助字第1022640576號函（下稱原處分）否准上訴人所請，並由新北市淡水區公所以102年9月30日新北淡社字第1022129997號函轉知上訴人。上訴人不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
三、上訴人起訴主張：上訴人之長女郭淑珊自60年8月13日離開臺灣迄今，在我國已無戶籍，警察機關協尋都無法受理，已屬社會救助法第5條第3項第8款所稱失蹤人口，亦符合同條項第9款未履行扶養義務之情形，自不應將郭淑珊計入上訴人之家庭全戶人口。上訴人之家庭總收入，每人每月均未超過低收入戶之最低生活費用標準，且動產與不動產之總價值亦未超過低收入戶審查標準，應屬扶助要點第13點第1項第2款之低收入戶生活扶助等級，原處分否准其申請改列，自屬違誤等語，求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被上訴人應作成將上訴人之低收入戶生活扶助等級，自扶助要點第13點第1項第3款改列為同條項第2款，並溯及自上訴人向被上訴人申請新北市102年度低收入戶扶助時生效之行政處分。
四、被上訴人則以：上訴人之長女郭淑珊雖已除籍，惟仍屬上訴人之一親等直系血親，且郭淑珊係出國，並非失蹤，另上訴人尚未達經濟陷於困境之程度，故與社會扶助法第5條第3項第8、9款規定均不相符，郭淑珊應列計為上訴人家庭應計算人口範圍。是上訴人全戶家庭總收入合計每月為新臺幣（下同）24,655元，除以列計人口3人，每月平均為8,218元，超過新北市政府公告之102年度新北市低收入戶最低生活費暨家庭財產（即每人每月11,832元）之2/3（即7,888元），故核列上訴人為扶助要點第13點第1項第3款低收入戶生活扶助等級，並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依社會救助法第4條第1項、第4項及第5條第1項、第2項、第3項、第4項暨第5條之1第1項、扶助要點第13點規定，上訴人與其子郭嗣六於上訴人102年9月6日申復時，分別為71歲及11歲，均為社會救助法第5條之3第1項本文所定無工作能力人口，計算其2人薪資均為0元；其長女郭淑珊於申復時則為47歲，為同法第5條之3第1項所定有工作能力人口，其收入依同法第5條之1第1項第1款第1目之⒉、⒊規定，以中央勞工主管機關公布之最近一年各業員工初任人員每月平均薪資24,655元核算。是上訴人全戶家庭總收入合計每月為24,655元，除以列計人口3人，每月平均為8,218元，超過新北市政府公告之102年度新北市低收入戶最低生活費每人每月11,832元之2/3（7,888元）。又依全國財產稅總歸戶財產查詢清單及其郵政存簿儲金簿顯示，上訴人、郭嗣六之動產分別為56元及92元，郭淑珊則為0元。是上訴人全戶家庭財產動產合計為148元，除以列計人口3人平均每人為49.3元，低於新北市政府公告之102年度新北市低收入戶最低生活費暨家庭財產之一定金額，動產每人每年75,000元。上訴人所有之不動產價值共計2,658,545元；郭嗣六與郭淑珊均為0元。是上訴人全戶家庭財產之不動產合計為2,658,545元，低於新北市政府公告之102年度新北市低收入戶最低生活費暨家庭財產之一定金額，不動產金額每戶3,500,000元。被上訴人根據以上計算結果，以上訴人全戶每人每月收入8,218元，與扶助要點第13點第1項第2款所定條件不相符合，以原處分予以否准，並無違誤。㈡上訴人之長女郭淑珊雖於60年8月13日即自我國離境，然其所前往地點為日本東京，業據其戶籍資料載明，惟上訴人未曾提出向境管或外交等機關查詢郭淑珊有無返國或在外國行蹤之證明，僅憑郭淑珊離開我國多年，其後均未與上訴人聯絡一節，尚難遽認郭淑珊業已失蹤。又上訴人自承曾向新北市警察局淡水分局中正派出所報案協尋郭淑珊，經警員告知郭淑珊在臺灣無戶籍，依規定不受理報案，郭淑珊既未經警察機關協尋達6個月以上仍無結果，自與社會救助法第5條第3項第8款所定要件不符，故被上訴人未適用該款規定，將郭淑珊自上訴人家庭人口中扣除，並無違誤。上訴人雖主張：社會救助法第5條第3項第8款之規定，因國內警察機關拒絕協尋而永無適用之餘地，並非合理云云，然社會救助之範圍要件資格為何，屬立法裁量問題，上訴人之長女郭淑珊既不符合前揭條件，被上訴人將郭淑珊之工作收入列入上訴人家庭總收入予以計算，即無不合，㈢另上訴人與新北市政府社會救助法第5條第3項第9款處理原則（下稱處理原則）第2條㈠至㈢所定情形均非相符，被上訴人曾於102年4月20日派員訪視上訴人，得知上訴人配偶每月仍有約2萬多元之工作收入；上訴人與其子有出境至加拿大溫哥華及大陸地區之紀錄，故認定上訴人經濟狀況未陷入困境等情，有新北市低收入戶及中低收入戶關懷訪視表可稽，且上訴人對被上訴人所述其配偶之收入狀況及其與長子之出境紀錄，並無爭執。是被上訴人因認上訴人未因郭淑珊未履行扶養義務而陷於生活困境，不符處理原則第2條㈣所定要件，故上訴人之情形與社會救助法第5條第3項第9款規定不合，遂未將郭淑珊自其家庭人口範圍剔除，難謂有何違誤等語，因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略謂：㈠縱依原審認定郭淑珊尚未失蹤（上訴人主張郭淑珊已失蹤），應列入家庭人口計算，然郭淑珊於60年（即5歲）時已出國未歸，為原判決及被上訴人所不爭之事實。惟原判決未指出其如何認定郭淑珊於102年間業已就業之證據，即遽認郭淑珊已就業，並按社會救助法第5條之1第1項第1款第1目之⒉、⒊之已就業之標準計算所得，顯有判決不備理由之違誤。另依同法第5條之1第1項第1款第2目規定，102年4月1日之基本工資為19,047元，換算成上訴人家庭成員每人收入為6,349（19,047/3），低於新北市政府公告之102年新北市低收入戶最低生活費每人每月2/3之7,888元，符合扶助要點第13點第1項第2款之規定，原判決誤用社會救助法第5條之1第1項第1款第1目之⒉、⒊之標準計算郭淑珊之收入，顯違同條款第2目之規定，而有判決不適用法規之違法。㈡上訴人於102年申請低收入補助時，郭淑珊業已成年，上訴人依法不得申請其女之入出境資料。郭淑珊出國40餘年未返台，既然關係認定其是否已失蹤之事實，原審依據行政訴訟法第125條第1項規定，應依職權向內政部移民署函詢郭淑珊之入出境資料，以明實情，惟原審卻怠於依職權調查，徒以上訴人未提供郭淑珊之入出境資料，遽為上訴人不利之認定，顯有違反行政訴訟法第125條第1項規定，亦有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違背法令。㈢原判決以除戶謄本記載郭淑珊出境東京，即認尚非全無線索，非屬失蹤，顯違行政訴訟法第189條第1項之經驗法則。又原審怠於向內政部警政署函詢，是否在臺未設戶籍之人，依其頒定之查尋人口查尋注意事項（94年11月30日修正名稱為失蹤人口查尋作業要點）第2點規定，不受理其報案，亦有違行政訴訟法第125條第1項之規定。再者，縱依該規定，得不受理報案，則有關社會救助法第5條第3項第8款之適用，應作目的性擴張解釋，即在臺出國且無戶籍達6個月以上，亦符合該規定。原判決徒以上訴人未向警察機關報案協尋，不符合社會救助法第5條第3項第8款之規定，而未依法理合理解釋該條款之適用，實屬違法。㈣關於新北市低收入戶及中低收入戶關懷訪視表，上訴人於原審並不知悉，無從表示意見。且被上訴人係於原審言詞辯論時，始稱經訪查結果，上訴人之配偶仍有收入，但未具體指出每月金額。又被上訴人於訴願答辯時主張上訴人配偶100年度有所得21,222元，平均每月收入1,768元。是如原判決係以該訪視表為判決基準，如該訪視表無每年2萬多元之記載，則原判決即有行政訴訟法第243條第2項第6款判決理由不備及理由矛盾之違法；反之，若該訪視表有每年所得2萬多元之記載，則顯與被上訴人訴願答辯之主張不同，原判決未依職權調查，亦有違反行政訴訟法第125條第1項之違法。㈤再者，評估申請人是否符合處理原則第2條㈣之要件，應以評估當時之事實，作為評估之依據，原判決以上訴人申請前1年發生之事實，認定上訴人之生活未陷於困境，實有違行政訴訟法第189條第1項之經驗法則等語。
七、本院查：
（一）按：
１、中華民國憲法「前言」揭明：「中華民國國民大會受全體國民之付託，依據孫中山先生創立中華民國之遺教，為鞏固國權，保障民權，奠定社會安寧，增進人民福利，制定本憲法，頒行全國，永矢咸遵。」第一章「總綱」第1條規定：「中華民國基於三民主義，為民有、民治、民享之民主共和國。」第十三章「基本國策」第四節「社會安全」第155條規定：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。」中華民國憲法增修條文第10條第8項規定：「國家應重視社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。」
２、司法院釋字第485號解釋：「憲法第7條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。促進民生福祉乃憲法基本原則之一，此觀憲法前言、第1條、基本國策及憲法增修條文第10條之規定自明。立法者基於社會政策考量，尚非不得制定法律，將福利資源為限定性之分配。．．．惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據；關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。．．．。」又「關於人民自由權利之事項，除以法律規定外，法律亦得以具體明確之規定授權主管機關以命令為必要之規範。命令是否符合法律授權之意旨，則不應拘泥於法條所用之文字，而應以法律本身之立法目的及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。．．．。」亦經司法院釋字第506號解釋理由書（第1段）闡釋甚明。
（二）次按：
１、社會救助法（下稱本法）第1條規定：「為照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害者，並協助其自立，特制定本法。」本條立法理由載明：「社會救助之目的在於維護國民生活尊嚴，而原法之適用對象包括低收入家庭、陷入急難狀況家庭及遭受災害家庭；長期以來政府對於落入貧窮帶人口（包含低收入戶及低所得人），大部分資源較著重於最底層之低收入戶，至於因工作能力、家庭財產或扶養親屬等要件而不符合本法救助規定之低所得人口，除特定群體如老人等外，則較少提供協助。考量邇來經濟情勢變遷急速，此等人口一旦個人或家庭遭逢變故，生活將頓陷困境，如未能及時獲得協助，所遭受衝擊並不亞於低收入戶，爰將其納入本法救助對象範圍，以強化社會救助體系，並協助經濟弱勢者維持生計。」第2條、第3條第1項規定：「本法所稱社會救助，分生活扶助、醫療補助、急難救助及災害救助。」「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第4條規定：「（第1項）本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。（第2項）．．．（第4項）第一項所定家庭財產，包括動產及不動產，其金額應分別定之。（第5項）第一項申請應檢附之文件、審核認定程序等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。（第6項）依第一項規定申請時，其申請戶之戶內人口均應實際居住於戶籍所在地之直轄市、縣（市），且最近一年居住國內超過一百八十三日；其申請時設籍之期間，不予限制。」第5條規定：「（第1項）第四條第一項及前條所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：配偶。一親等之直系血親。同一戶籍或共同生活之其他直系血親。前三款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。（第2項）前項之申請人，應由同一戶籍具行為能力之人代表之。但情形特殊，經直轄市、縣（市）主管機關同意者，不在此限。（第3項）第一項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：尚未設有戶籍之非本國籍配偶或大陸地區配偶。未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬。未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。未與單親家庭未成年子女共同生活、無扶養事實，且未行使、負擔其對未成年子女權利義務之父或母。應徵集召集入營服兵役或替代役現役。在學領有公費。入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達六個月以上。因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計算人口為宜。（第4項）前項第九款直轄市、縣（市）主管機關應訂定處理原則，並報中央主管機關備查。（第5項）直轄市、縣（市）主管機關得協助申請人對第三項第四款及第九款未履行扶養義務者，請求給付扶養費。」第5條之1規定：「（第1項）第四條第一項及第四條之一第一項第一款所稱家庭總收入，指下列各款之總額：工作收入，依下列規定計算：㈠已就業者，依序核算：1.依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。2.最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。3.未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資核算。㈡有工作能力未就業者，依基本工資核算。但經公立就業服務機構認定失業者或五十五歲以上經公立就業服務機構媒介工作三次以上未媒合成功、參加政府主辦或委辦全日制職業訓練，其失業或參加職業訓練期間得不計算工作收入，所領取之失業給付或職業訓練生活津貼，仍應併入其他收入計算。但依高級中等學校建教合作實施及建教生權益保障法規定參加建教合作計畫所領取之職業技能訓練生活津貼不予列計。動產及不動產之收益。其他收入：前二款以外非屬社會救助給付之收入。（第2項）．．．。（第3項）第一項第一款第一目之二、第一目之三及第二目工作收入之計算，十六歲以上未滿二十歲或六十歲以上未滿六十五歲者，依其核算收入百分之七十計算；身心障礙者，依其核算收入百分之五十五計算。（第4項）第一項第三款收入，由直轄市、縣（市）主管機關認定之。（第5項）申請人家庭總收入及家庭財產之申報，直轄市、縣（市）主管機關得予訪查；其有虛偽不實之情形者，除撤銷低收入戶或中低收入戶資格外，並應以書面限期命其返還已領之補助。」第5條之3規定：「（第1項）本法所稱有工作能力，指十六歲以上，未滿六十五歲，而無下列情事之一者：二十五歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作。身心障礙致不能工作。罹患嚴重傷、病，必須三個月以上之治療或療養致不能工作。因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。獨自扶養六歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。婦女懷胎六個月以上至分娩後二個月內，致不能工作；或懷胎期間經醫師診斷不宜工作。受監護宣告。（第2項）依前項第四款規定主張無工作能力者，同一低收入戶、中低收入戶家庭以一人為限。（第3項）第一項第二款所稱身心障礙致不能工作之範圍，由中央主管機關定之。」
２、新北市政府低收入戶與中低收入戶調查及生活扶助核發作業要點（下稱扶助要點）第1點規定：「新北市政府（以下簡稱本府）為辦理低收入戶及中低收入戶調查與生活扶助之申請及審核作業，依社會救助法（以下簡稱本法）第四條第五項、第四條之一第二項、第五條之一第四項、第十條第三項、第十五條第三項及第十五條之一第二項之規定，訂定本要點。」第3點規定：「（第1項）本申請低收入戶及中低收入戶資格者（以下簡稱申請人），應符合下列規定：㈠設籍並實際居住新北市（以下簡稱本市）。㈡最近一年居住國內超過一百八十三日。㈢家庭總收入、動產及不動產未超過本市公告之當年度一定金額。（第2項）第一項第三款所定動產公告金額，參照行政院主計總處公布最近一年家庭收支調查報告之本市平均每戶儲蓄額計算每人每年儲蓄金額。但本要點修正施行後，依前開計算所得每人每年儲蓄金額低於前一年度動產公告金額時，得予以維持。（第3項）第一項第三款所定不動產公告金額，參照內政部地政司統計資料之本市最近一年土地公告現值調幅計算並得以本市各行政區實際漲幅狀況分區訂定之。」第10點規定：「（第1項）申請低收入戶資格，經審查其家庭總收入、動產及不動產超過本市公告之低收入戶當年度最低生活費及家庭財產之一定金額，但符合本市公告之中低收入戶最低生活費及家庭財產之一定金額者，由本局或區公所逕予核定其中低收入戶資格。（第2項）申請中低收入戶資格，經審查其家庭總收入、動產及不動產未超過本市公告之低收入戶當年度一定金額者，由本局或區公所逕予核定其低收入戶資格。」第11點、第12點規定：「（第1項）申請人如不服本局或區公所審查結果得檢具相關證明文件向原處分機關提出申復。惟申請人提出申復，不影響其依法提起行政救濟之權利。（第2項）申請人之申復經審核通過後，低收入戶、中低收入戶資格或低收入戶生活扶助等級，溯自受理申復之月份，其申復經本府社會局或區公所限期補件者，以申請人備齊文件資料之日為受理申復日。」「（第1項）低收入戶及中低收入戶資格之核定月份以文件齊全日為依據，經審核通過後，溯自文件齊全之當月具低收入戶及中低收入戶資格。（第2項）年度調查結果之核定，自該年度起始月份生效。」第13點規定：「（第1項）本市低收入戶之生活扶助分下列等級：㈠第一款：全家人口均無工作能力且無收入及無財產。㈡第二款：全家人口有工作能力者在總人口數三分之一以下，且家庭總收入平均分配全家應計算人口，每人每月在最低生活費三分之二以下。㈢第三款：家庭總收入平均分配全家應計算人口，每人每月逾最低生活費之三分之二，且在最低生活費以下，及動產及不動產價值均未逾本市當年度公告之一定金額。（第2項）前項扶助等級，本局依本法第五條第三項第九款規定，經派員訪視評估，認定不列入家庭應計算人口範圍者，得由本局參酌申請人及其戶內成員生活情況、工作人口等因素，核定扶助等級，不受前項之限制。」
３、新北市政府社會救助法第五條第三項第九款處理原則（100年5月30日訂定發布、100年7月1日起生效；下稱處理原則）第1條規定：「本原則依社會救助法（以下簡稱本法）第五條第四項規定訂定之。」第2條規定：「申請低收入戶或中低收入戶扶助未通過，經新北市政府（以下簡稱本府）評估應負扶養義務人無扶養事實或無力扶養，致申請人生活陷於因境，得派員訪視，以申請人最佳利益考量，符合下列情形之一者，認定應負扶養義務之直系血親不列入家庭應計算人口。㈠與其他家庭成員失聯之老人，應負扶養義務人無法尋獲或經評估無力扶養者。㈡無工作能力之身心障礙者，應負扶養義務人無法尋獲、經評估無力扶養或與一親等直系血親尊親屬未共同生活且無扶養事實者。㈢單親家庭之成員，與一親等直系血親尊親屬未共同生活且無扶養事實者。㈣其他因情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境經本府社會局認定者。」第3條規定：「本法第五條家庭應計算人口範圍，經本府依前點派員訪視以專案認定不列入家庭應計算人口範圍者，應評估家庭生活狀況核定低收入戶或中低收入戶資格及其扶助額度。」
４、綜合前開憲法、憲法增修條文、司法院解釋及社會救助法等規定意旨，可知：
（１）促進民生福祉乃憲法基本原則之一，此觀前揭憲法前言、第1條、基本國策及憲法增修條文第10條之規定自明。惟立法者基於社會政策考量，尚非不得制定法律，將福利資源為限定性之分配；且鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定；關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，使人民擁有一個「符合人的尊嚴的生活條件」，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。社會救助法即本此意旨而制定，觀諸其第1條立法理由記載「社會救助之目的在於『維護國民生活尊嚴』．．．以強化社會救助體系，並協助經濟弱勢者維持生計」亦明。
（２）政府利用有限資源，照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害之人，但為求公平起見，社會救助法就所謂低收入戶或中低收入戶明定標準，而此標準則以「家庭總收入數額」為依據；且本法對所謂「家庭計算人口」（本法第5條）及「家庭總收入計算」（本法第5條之1）之範圍，亦予以訂明，杜絕爭議。其中對於本法第5條第3項第8款、第9款「不列入應計算人口」之適用，本院判斷如下：
甲、第8款部分須具備：應計算家庭人口之人失蹤（離去其住所或居所，經過一定年限，生死不分明）。向警察機關報案失蹤，協尋未獲，達六個月以上。
乙、第9款部分須具備：應計算家庭人口且應負扶養義務之人，因本法第5條第3項所列第1款至第8款所列以外其他「特殊情形」，未履行扶養義務。申請人因該人未履行扶養義務，致生活陷於困境。經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估，「以申請人最佳利益考量」，認定以不列入應計算人口為宜；至是否以不列入應計算人口為宜，應由上開主管機關本諸訪視（調查）所得，依論理及經驗法則判斷之。
（３）新北市政府依據本法授權訂定之上列扶助要點及處理原則，符合本法立法意旨，均得援引適用。
（三）末按，行政訴訟法第125條第1項、第133條分別規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」第134條規定：「前條訴訟，當事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其他必要之證據。」本條立法理由載明：「．．．按當事人主張之事實，經他造自認者，在辯論主義下，法院原不待當事人舉證，即可認其主張之事實為真實；惟本法就前條之訴訟，既採職權調查證據主義，自無承認自認拘束力之必要，爰規定行政法院仍應調查其他必要之證據，期能發現實質之真實。」第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。．．．。」前開所謂「證據」，包含直接證據與間接證據。稱「直接證據」，凡得逕行證明應證事實之證據均屬之；反之，謂「間接證據」，指依其他已證明之事實，間接的推知應證事實真偽之證據屬之。又所謂「論理法則」，乃指依立法意旨或法規之社會機能就法律事實所為價值判斷之法則而言；稱「經驗法則」，係指由社會生活累積的經驗歸納所得之法則而言，凡日常生活所得之通常經驗及基於專門知識所得之特別經驗均屬之；至「證據法則」，則指法院調查證據認定事實所應遵守之法則而言。是知，審理事實之法院，其認定事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，凡綜合調查所得之各種直接及間接證據，本於論理暨經驗法則得其心證，而為事實之判斷，始稱適法。
（四）本件上訴人前經新北市政府核定符合扶助要點第13點第1項第3款之低收入戶生活扶助等級，以102年5月30日北府社助字第1021874128號函，核准列入新北市102年度低收入戶扶助。上訴人不服，於102年9月6日提出申復書，主張其長女郭淑珊已離開臺灣，數十年來音訊全無，不應列入社會救助法第5條第1項所定應計算人口，另其配偶陳盈旭係未設有戶籍之大陸地區配偶，依同條第3項第1款規定，亦應自應計算人口中扣除，故其全戶應計算人口為其與長子郭嗣六2人，且均無工作能力，家庭總收入平均分配全家應計算人口，每人每月在最低生活費三分之二以下，應改列扶助要點第13點第1項第2款之低收入戶等級等語。
經被上訴人審認郭淑珊為上訴人一親等之直系血親卑親屬，雖依戶籍謄本記載，其已於60年8月10日出境東京，惟查無社會救助法第5條第3項所定情事，仍予列計，故上訴人全戶家庭總收入及財產應計算人口範圍為上訴人、其長子郭嗣六及長女郭淑珊共3人等情，為原審依其全辯論意旨及調查證據結果認定之事實。原審以前揭理由，將被上訴人原處分及訴願決定予以維持，駁回上訴人之訴，其所持理由中關於：「按社會救助法乃為照顧低收入戶及救助遭受急難或災害者，並協助其自立而制定，．．．。故社會救助法所規範之扶助、補助或救助，即本於保護補助性（補充性）原理而為，亦即須於受扶助之家庭總收入不足自給，始由政府介入為救助，俾符公共救助制度所揭櫫之平等待遇、維持生計、補充性、家庭單位及親屬責任等原則。．．．如有一親等直系血親卑親屬（即子女）者，其子女之工作收入及財產，除有社會救助法第5條第3項所定特殊情形外，自應列入同法第4條第1項所定家庭總收入及家庭財產之計算範圍內，否則無異容許申請人不請求子女履行扶養義務，卻要求有限之社會福利資源予以扶助，殊失社會救助法之立法原意。而依『社會救助法第5條第3項第8款』規定，一親等之直系血親卑親屬必須同時具備失蹤，且經向警察機關報案協尋未獲，達6個月以上等2項要件，始不列入低收入戶與中低收入戶家庭應計算人口範圍；所謂失蹤，係指離去其住所或居所，經過一定年限，生死不分明之謂．．．。郭淑珊雖於60年8月13日即自我國離境，然其所前往地點為日本東京，業據其戶籍資料載明，是上訴人欲尋找郭淑珊，並非全無線索；惟上訴人未曾提出向境管或外交等機關查詢郭淑珊有無返國或在外國行蹤之證明，僅憑郭淑珊離開我國多年，其後均未與上訴人聯絡一節，尚難遽認郭淑珊業已失蹤。再者，．．．郭淑珊既未經警察機關協尋達6個月以上仍無結果，自與社會救助法第5條第3項第8款所定要件不符，故被上訴人未適用該款規定，將郭淑珊自上訴人家庭人口中扣除，並無違誤」等語部分，揆諸前揭規定及說明，於法固無不合。惟原審就「上訴人與上述處理原則第2條㈠至㈢所定情形均非相符，另被上訴人曾於102年4月20日派員訪視上訴人，得知上訴人配偶每月仍有約2萬多元之工作收入，及上訴人與其子有出境至加拿大溫哥華及大陸地區之紀錄，故認定上訴人經濟狀況未陷入困境等情，有新北市低收入戶及中低收入戶關懷訪視表附原處分卷可稽，復經被上訴人於原審言詞辯論期日陳述明確，且上訴人對被上訴人所述其配偶之收入狀況及其與長子之出境紀錄，並無爭執。是被上訴人因認上訴人未因郭淑珊未履行扶養義務而陷於生活困境，不符處理原則第2條㈣所定要件，故上訴人之情形與社會救助法第5條第3項第9款規定不合，遂未將郭淑珊自其家庭人口範圍剔除，難謂有何違誤」等情部分，則尚有如下所舉速斷之嫌：
１、行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束；行政法院於撤銷訴訟，當事人主張之事實，雖經他造自認，仍應調查其他必要之證據，期能發現實質之真實。又本法第5條第3項第9款及被上訴人訂定之處理原則一致明文，主管機關適用該款規定「認定以不列入應計算人口為宜」，應以「申請人最佳利益考量」，均如上述。查郭淑珊係上訴人長女，其於60年8月13日出境日本東京迄原審辯論終結時，均未與上訴人聯絡，為原審認定之事實，並有戶籍資料附原處分卷可稽。惟依上開戶籍謄本記載，郭淑珊為「00年0月0日出生」，「60年8月13日出境」日本東京時，僅5歲餘之無行為能力人，迄原審「103年7月16日辯論終結」時，長達43年之久，倘在該40餘年中「均未與其父即上訴人聯絡而未履行扶養義務」，揆諸一般社會認知，其情形確屬特殊，於此情形，被上訴人將之計入「家庭人口範圍」，並以郭淑珊於上訴人提出本件申復時為47歲，乃本法第5條之3第1項所定有工作能力人口，其收入依同法第5條之1第1項第1款第1目之2.、3.規定，以中央勞工主管機關公布之最近一年各業員工初任人員每月平均薪資24,655元核算，是否對申請人為「最佳利益考量」，顯非無疑。又郭淑珊當年以5歲餘稚齡，係何原因自我國出境日本東京？當時是何人陪同出境，入住何處？出境後其生活來源如何？長達43年期間有無入出境我國紀錄？就此攸關郭淑珊是否事實上確已達不能履行扶養義務，而有本法第5條第3項第9款規定之情形，原審未予調查審認，尚嫌未洽。
２、上訴人為「30年11月3日」出生；其子郭嗣六係「00年0月00日出生」，於上訴人申請系爭低收入戶生活扶助時，分別為「71歲」及「11歲」，皆為本法第5條之3第1項規定之「無工作能力人」。雖依被上訴人前開102年4月20日訪視紀錄，上訴人固有在臺灣地區尚未設有戶籍（僅有居留證）的大陸籍配偶陳盈旭，上訴人及其子郭嗣六均由陳盈旭於臺灣地區打工賺取生活費，每月有2萬餘元收入之記載；被上訴人訴訟代理人於原審言詞辯論期日並陳述上訴人與其子有出境至加拿大溫哥華及大陸地區之紀錄，原審因認上訴人經濟狀況未陷入困境乙節。查上訴人配偶陳盈旭靠「打工」賺取生活費，確否「每月」皆有2萬餘元收入？該項數額之收入除上訴人陳述外，有無其他確切的資料以資證明？又上訴人係申請被上訴人「102年度」低收入戶扶助，則上訴人與其子郭嗣六縱「曾有」出境至加拿大溫哥華及大陸地區之紀錄，該兩地出境係於何時？出境旅費之來源為何？就此關係上訴人是否因其長女郭淑珊具有未能履行扶養義務之特殊情形，而致上訴人生活陷於困境之事實，原審未予調查判斷，同嫌未洽。
（五）綜上所述，原審判決核有如上違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，應予准許。因本件尚有相關事實未明，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院，由原審重為審理後另為適法判決，以符法制，並昭折服。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 28 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 姜 素 娥法官 許 金 釵法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 4 月 28 日
書記官 莊 俊 亨