最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第100號上 訴 人 達黔生上 訴 人 臺中縣建築師公會代 表 人 陳人忠上 訴 人 彰化縣建築師公會代 表 人 林國治上 訴 人 雲林縣建築師公會代 表 人 洪裕強上 訴 人 嘉義市建築師公會代 表 人 翁壽生共 同訴訟代理人 景玉鳳 律師
林冠儒 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 陳威仁
參 加 人 中華民國全國建築師公會代 表 人 許俊美上列當事人間有關人民團體事務事件，上訴人對於中華民國104年4月28日臺北高等行政法院103年度訴字第1732號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、參加人於民國102年10月16日召開第13屆第1次會員代表大會改選理監事，報經被上訴人以102年12月3日內授中團字第1025062936號函（下稱系爭函）「備查」第13屆理監事簡歷冊。上訴人等及南投縣建築師公會、屏東縣建築師公會以該次大會代表性明顯不足，有欠正當性及公平性，且嚴重影響會員權益等理由，就系爭函等提起訴願，經訴願機關以訴願不合法諭知不受理。上訴人等及南投縣建築師公會、屏東縣建築師公會不服，循序提起行政訴訟。經原判決駁回後，上訴人等仍不服，乃提起本件上訴（南投縣建築師公會未上訴；屏東縣建築師公會上訴逾期，另以裁定駁回其上訴）。
二、上訴人起訴主張：㈠建築師法第39條第1項第3款及第2項規定，建築師公會應將理監事選舉情形及當選人姓名呈報所在地主管社會行政機關與主管建築機關，並由所在地主管社會行政機關轉報內政部核備。是以，被上訴人就參加人所陳報102年10月16日召開第13屆第1次會員代表大會改選理監事名單，依法應「核備」為之。系爭函雖謂「備查」理監事名單，實為「核備」，乃為行政處分，而得對之提起撤銷訴訟。㈡上訴人等公會雖自99年度起即未繳納會費，但依參加人章程第24條、第33規定，應由會員大會決議始能作成停權處分，參加人由理事會作成停權處分，已有未合，且進而剝奪上訴人等公會及臺中市建築師公會、高雄市建築師公會、南投縣建築師公會、屏東縣建築師公會等8個會員公會應選出理事11席、監事3席之名額，剝奪會員公會合法參選之權益云云，以此求為判決撤銷系爭函及訴願決定。
三、被上訴人則以：㈠本件係依人民團體法第54條規定而為理監事「核備」，雖於系爭函中以「備查」文字回覆，係公文慣例之沿用。㈡參加人依其章程第25條之規定，理事會之職責包含審定會員公會之資格、審定會員代表之資格及審定各該會員公會提出之理（監）事選舉候選人參考名單之資格等，而依督導各級人民團體實施辦法第4、5條之規定，被上訴人對於參加人理事會審定完竣後，報請備查之會員代表名冊，基於團體自治原則，應予尊重，系爭函之適法性，並無疑義等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人則略以：㈠上訴人等均非系爭函之相對人，自不得不服該函而提起訴願，其中上訴人達黔生係新北市建築師公會之候補理事，新北市建築師公會並未遭停權，上訴人達黔生系爭函顯無法律上利害關係。㈡上訴人等公會有自99年度起積欠會費超過9個月且經勸告仍不予履行之事實，參加人理事會自得依章程第25條第8款及第40條之規定，予以停權處分，包括不得推薦理監事候選人、指派會員代表出席會員代表大會選舉及被選舉為理監事，而上訴人等公會既遭停權，對於會員代表大會之決議事項即無異議權，彼等之起訴亦欠缺權利保護必要，應予駁回。㈢系爭函中主旨略謂︰「貴會所送第13屆理監事簡歷冊，予以備查」，參考地方制度法第2條第5款「備查」之定義規定，與核定不同，備查不生核定之法律效果，則被上訴人以系爭函回覆參加人係表示「知悉」而已，並不生法律效果，不得作為撤銷訴訟之對象等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠參加人係經被上訴人許可立案之全國性自由職業團體，其於102年10月16日召開第13屆第1次會員代表大會改選理監事，並依前開人民團體法第54條規定，報請主管機關即被上訴人核備，經被上訴人以系爭函復略以「貴會所送第13屆理監事簡歷冊，予以備查，復請查照。」等語。雖載為「備查」，但系爭函既係就參加人依前開人民團體法第54條規定檢送第13屆選任職員簡歷冊所為處置，被上訴人依其職權督導而以審查核定，是其就此對外所為表示，實質上已具有准予核備之法效性，參照司法院釋字第423號解釋理由書，系爭函應可認為屬行政處分。從而，上訴人對之不服，依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟，其起訴應屬合法。㈡因參加人認為上訴人各公會自99年度起即未繳納會費，而予以停權處分，不得推薦理監事候選人及推派會員代表出席會員大會選舉及被選舉為理監事，則關於當選理監事簡歷冊之核備與否，對於上訴人各公會等因參加人認為係受停權處分，不得推薦理監事候選人及推派會員代表出席會員大會選舉及被選舉為理監事之會員公會而言，自有法律上利害關係，而非僅有事實上利害關係。從而，上訴人各公會對系爭函不服提起撤銷訴訟，應屬當事人適格。至於上訴人達黔生，其乃新北市建築師公會之會員代表，該公會並未受停權處分，當選理監事簡歷冊之核備與否，對於上訴人達黔生個人而言，並無法律上利害關係，是上訴人達黔生對系爭函提起撤銷訴訟，當事人不適格，其起訴應予判決駁回。㈢有關人民團體會員資格之審定，依督導各級人民團體實施辦法第4條及人民團體選舉罷免辦法第5條規定，係屬人民團體理事會之權責，是苟人民團體與會員間就是否具有會員資格產生爭議，自應循普通法院民事途徑解決，行政機關無權逕自認定會員資格。從而，被上訴人於職權監督範圍內，審查後認參加人會員代表名冊已經參加人理事會審定，參加人章程內就各會員公會理監事名額比例亦無規定，而認參加人第13屆第1次會員代表大會選舉理監事，並無違反法令及章程，而以系爭函就參加人所報第13屆理監事簡歷冊予以核備，雖其公文用語記載為備查，與條文用語未合，但實質已生核備之效力，尚難認有違法。訴願決定諭知不受理，雖有未洽，但系爭函經核既無違法，上訴人各公會訴請撤銷系爭函為無理由，應予駁回，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略謂：㈠上訴人達黔生因參加人認為其受停權處分，而被剝奪選舉上訴人等公會所推薦理監事之權，法律上之選舉權利益因此而受影響，難謂無法律上之利害關係。原判決認定上訴人達黔生僅係事實上之利害關係，顯然違背本院75年判字第362號判例之意旨。㈡本案並無上訴人等公會關於參加人會員資格認定之爭執，惟原審卻誤以「違反章程規定一節，核屬會員資格之爭議」為由，迴避依全國建築師公會章程第15條、第24條、第40條及人民團體選舉罷免辦法第30條規定就系爭函文進行實體審理之程序，判決理由不備且矛盾。㈢原判決未依職權詳查系爭函所依據之督導各級人民團體實施辦法是否有違背司法院釋字第724號解釋揭櫫之層級化法律保留原則，當然違背法令。
七、本院按：㈠憲法第14條規定人民有結社之自由，其意旨在保障人民得為
特定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由。而人民團體職員之選任，無疑是人民團體對其組織規劃的自主決定權之核心，對此種權利，非經法律或法律授權訂定之命令，不得限制。縱有限制，亦須符合比例原則。據此，人民團體法第54條規定選任職員歷簡冊（理監事）須送主管機關「核備」，基於合憲性解釋考量，不宜解為具有審查權之核定性質，以避免主管機關藉核備之名，為核定之實，就職員之選任為實質審查，事前或事後過度介入結社團體之運作，而有抑制結社自由之效果，導致違憲之虞。再者，人民團體職員異動之基礎，為會員選舉，屬於私權行為，本質上不應將其效力要件委由行政機關定奪﹔如有糾紛，所涉者亦為私權之確認，乃為司法機關職權，當事人循訴訟程序取得確定判決後，主管機關再據以辦理即可。苟謂主管機關對人民團體職員異動之「核備」，乃具有審查權，且為該事項之法定效力，勢必使行政權侵入私權之形成，而造成權利體系之紊亂。
㈡是以，本院前就主管機關依人民團體法第54條所為人民團體
理監事簡冊之核備，定性為行政處分之法律見解（本院99年度判字第1243號、100年度判字第1625號、103年度判字第246號參照），業經本院105年1月份第2次庭長法官聯席會議變更，決議︰「人民團體中職員（理監事）透過會員選舉產生，屬於私權行為，並為團體自治之核心事項。有所異動時，依人民團體法第54條應將職員簡歷冊報請主管機關『核備』，徵諸其立法意旨，係為使主管機關確實掌握團體動態，並利主管機關建立資料，核與異動原因（選舉）是否因違法而無效或得撤銷無涉。故報請案件文件齊全者，經主管機關核備時，僅係對資料作形式審查後，所為知悉送件之人民團體選任職員簡歷事項之觀念通知，對該等職員之選任，未賦予任何法律效果，並非行政處分。」在案。前揭本院關於主管機關依人民團體法第54條所為人民團體理監事簡冊之核備，定性為行政處分，而得對之提起訴願、行政訴訟之見解，不再援用，合先敘明。
㈢本件參加人係經主管機關（即被上訴人）許可立案之全國性
自由職業團體，依建築師法第39條第1項第3款及第2項規定，參加人應將理監事選舉情形及當選人姓名呈報所在地主管社會行政機關與主管建築機關，並由所在地主管社會行政機關轉報被上訴人核備。同時，參加人亦屬人民團體（人民團體法第7章參照），其理監事簡歷冊如有異動，依人民團體法第54條，則應逕報由被上訴人核備。本件參加人因理監事改選，逕報請被上訴人以系爭函文予以「備查」，非經參加人報請所在地主管社會行政機關轉報被上訴人，徵諸前揭法文，其法律基礎顯係人民團體法第54條之核備，而非建築師法相關規定。此節，雖未經系爭函文明揭，然業經被上訴人自承在卷，而為原審所查明之事實。揆諸首揭說明，系爭函文所謂備查，無非知悉參加人理監事異動之意，應定性為不生法律效果之觀念通知，而非行政處分，上訴人等以之為對象提起撤銷訴訟，核與行政訴訟法第4條撤銷訴訟之起訴要件容有未合，原應以裁定駁回之。原判決循本院先例，未審酌系爭函其實並未對參加人理監事之選任，有何法律效果，逕誤定性為行政處分，而實體審究，並為無理由予以駁回之判決，尚有所誤。惟原判決作成應予駁回之結論，與本院之認定，並無二致。上訴人執詞原判決漏未審究上訴人達黔生具有當事人適格，又未依職權調查督導各級人民團體實施辦法是否違憲，而有判決理由不備或矛盾之違背法令云云，均係就實體審理範疇而為指摘；本件既有起訴不備要件之不合法，應以程序裁定駁回，即無庸為實體審理，上訴論旨於訴訟之結果，並無影響。
㈣綜上，本件訴訟欠缺起訴要件，原判決未查，逕為實體判決
，乃有所誤。惟原判決雖有違誤，但其就本案為實體審查，認定上訴人之訴應以駁回，其結論與本院所認定應以不合法而駁回其訴，尚無二致，應予維持。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 3 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 闕 銘 富法官 楊 得 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 3 月 3 日
書記官 吳 玫 瑩