最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第103號上 訴 人 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 洪國欽 律師
陳子操 律師李倬銘 律師被 上訴 人 李育英訴訟代理人 許永展 律師
林石猛 律師蔡琇如 律師
參 加 人 李建南
李建億李信利李文楷李文章李育嘉李承達李清江陳李秀華李和順李信吉李吉雄上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國104年9月30日高雄高等行政法院102年度訴字第180號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國99年12月27日就其與其他李氏家族共有之坐落高雄市○○段○○段○○○○○○號上建造物即門牌高雄市○○區○○路○○○號「內惟李氏祖厝」（下稱系爭建造物），向上訴人申請指定為古蹟。經上訴人所屬高雄市古蹟歷史建築聚落文化景觀審議委員會（下稱文資審議委員會）於100年6月9日召開100年度第1次會議（下稱100年6月9日審議）決議：「內惟李氏祖厝產權關係複雜，家族內部意見分歧，本次提案仍未有明確共識，基於文化資產之保存須尊重相關所有權人之權益，並考量未來保存工作得以實際落實，請所有權人達成共識後再議。」並以100年6月17日高市府四維文資字第1000063752號函（下稱100年6月17日函），檢送上開會議紀錄予被上訴人。文資審議委員會又於101年4月20日召開101年度第2次會議（下稱101年4月20日審議），就系爭建造物古蹟指定保存案臨時動議，經決議：「1.內惟李氏祖厝案因所有權人未有明確保存共識，本會尊重100年6月9日文資審議委員會決議，本次會議不審查。2.李氏祖厝因開闢道路面臨拆除問題，鑒於該建物仍具有內惟地區發展上之歷史意義，本會建議由文化局函請工務局審慎考量開闢巷道之迫切性、必要性及技術性；並請都市發展局審慎檢討都市○○道路○巷道劃設之適當性，以多元方式思考文化保存與都市發展之競合問題。」被上訴人不服，以上訴人於法定期間內怠為作成指定古蹟之處分為由，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審判決：「訴願決定撤銷。上訴人就被上訴人99年12月27日申請門牌高雄市○○區○○路○○○號「內惟李氏祖厝」指定古蹟之申請案，應依本判決之法律見解作成行政處分。」。上訴人不服，提起本件上訴（按：本件原判決將訴願決定撤銷，惟認案件事證尚未臻明確，僅判命上訴人遵照原判決之法律見解對於被上訴人之系爭指定古蹟申請案作成行政處分，而駁回被上訴人在原審其餘之訴部分，與原判決被上訴人勝訴部分間係單一之課予義務訴訟，於審酌行政訴訟法第200條各款所列方式之裁判前有不可分之性質，上訴人聲明求為原判決廢棄，被上訴人在原審之訴駁回，程序上即無不合）。
二、被上訴人起訴主張：（一）依文化資產保存法（下稱文資法）第14條第4項之文義，古蹟建造物之所有權人即享有申請古蹟指定之公法上請求權。被上訴人為「內惟李氏古厝」之共有人，且為其管理人，並徵得過半數共有人及坐落土地所有人之同意，提出本件申請。依司法院釋字第469號解釋「保護規範理論」，可知該條亦有保障古蹟建造物所有權人指定古蹟之意旨，亦有「法律保護之利益」，被上訴人主張其權益受損害，具有公法上請求權。（二）被上訴人得單獨申請指定古蹟，依文資法第9條第2項、第14條第4項，並無應由全體共有人一同為之或應得全體共有人同意之規定。參照文化部95年6月23日文中二字第0952052990號函釋意旨，終局指定古蹟處分，不以建造物所有人同意為要件，則文資法第14條第4項所有權人提出申請，更無庸以共有人全體提出為必要。被上訴人訴請上訴人依申請作成指定古蹟處分，並非固有必要共同訴訟，無須全體共同起訴。（三）上訴人於法令所定期間內怠為處分：依上訴人100年6月9日審議會決議及101年4月20日審議會決議，上訴人自認迄今尚未對系爭建造物指定古蹟案作成准駁。況文資審議委員會僅為上訴人內部單位，上訴人100年6月17日函檢附會議紀錄予被上訴人亦僅是觀念通知，該會議決議之內容亦未對准否指定古蹟做成決定，難謂為行政處分。該函及2次會議違反明確性原則。上訴人100年6月9日、101年4月20日2次會議後，並未通知申請人究竟係「指定古蹟」或「不指定古蹟」之結果，亦未函報文化部備查；且上訴人100年6月17日函檢送會議紀錄予被上訴人，並未將被上訴人列為正本收受人，依上開作業流程觀之，應尚未完成古蹟指定之審議程序。被上訴人99年12月間，依文資法第14條規定提出申請，至今仍未作成任何指定或不指定古蹟之具體結論，該指定古蹟審查之作業期間，至今已遲誤4個月以上，構成行政訴訟法第5條第1項怠為處分之違法。（四）依上訴人公告之「古蹟指定作業」第3條第1款規定，上訴人於受理人民申請古蹟指定後，應籌組專案小組於審議前到場會勘。上訴人於本件審議過程，並未籌組專案小組至現場會勘，違反上開行政規則。縱使文資審議委員會委員確於當日前往現場勘驗，然約僅花費約10-15分鐘，等同於未經會勘程序，其審議之會勘程序亦有違反正當程序。且依100年6月9日審議之會議紀錄，僅踐行朗讀完案由、所有權人代表表示意見、上訴人工務局新建工程處、都市發展局表達意見後，即逕為決議，委員審議過程、表決情形如何均付之闕如，有無就其實體要件予以審議、判斷，實非無疑。（五）被上訴人於101年11月16日就內惟李氏祖厝另行申請登錄歷史建築乙案，固經上訴人於102年3月12日否准登錄，惟上訴人102年3月12日登錄歷史建築之駁回處分係被上訴人提起本件行政訴訟後之作為，自不能補正本件指定古蹟申請案之瑕疵，且上訴人此舉毋寧係用行政處分干擾訴訟繫屬中之司法審判，當不可作為本案古蹟申請審查之駁回依據等語，求為判決：訴願決定撤銷。上訴人應就被上訴人99年12月27日申請指定內惟李氏祖厝為古蹟之申請案，作成「准予指定為古蹟」之行政處分。
三、上訴人則以：（一）依文資法第1條規定意旨，其立法目的均係針對公共利益即文化資產之保存與活用，而不涉及一般人民之特定權利或利益。文資法係基於公共利益而生，並不兼具保障特定人民權利或利益之內涵。主管機關對於指定古蹟案之審查與決定，係基於公益目的，本於職權為之，有關古蹟指定審查程序之發動，亦屬主管機關之職權事項，不以人民（包括所有權人）提報為前提。故文資法第14條第1項規定，純係基於公益目的，授予行政機關指定古蹟之權限，並無同時保護並實現特定人民私益之意旨，縱依「保護規範理論」，亦無從導出文資法第14條第4項為保護特定個人法律上利益之規定，得資為公法上請求權依據。（二）本案爭議緣於上訴人欲拓寬道路而有拆除系爭建造物之疑慮所引起，參加人即共有人李建南同意開闢道路，與被上訴人意見不同，100年6月9日審議會會議紀錄更記載「李氏祖厝產權關係複雜，家族內部意見分歧」，足見所有權人間內部意見不一。古蹟之指定攸關人民之財產權，自應由全體所有人一同申請，被上訴人以共有人身分，單獨提出申請指定古蹟，於法不合。（三）被上訴人於99年12月2日向上訴人陳情並提報內惟李氏祖厝為古蹟後，上訴人旋於99年12月28日邀集內惟李氏祖厝所有權人及相關單位進行會勘，並於100年6月9日由文資審議委員會委員再次進行現場勘查及同日召開第1次審議會，乃作成「…請所有權人達成共識後再議」之決議，已明確表示應獲所有權人達成共識為前提，而有駁回被上訴人申請之意涵，尤以嗣後召開101年4月20日審議決議重申100年6月9日審議之結論，更見100年6月9日審議已有作成駁回處分甚明，被上訴人指上訴人有怠為處分，洵有誤解。被上訴人除申請本件古蹟指定外，又於101年11月16日就內惟李氏祖厝另行申請登錄歷史建築乙案，經文資審議委員會於102年3月12日審議作成駁回登錄歷史建築之處分。而古蹟指定與歷史建築登錄相較，其文化資產保存必要性更高，內惟李氏祖厝既經文資審議委員會審議認定不予登錄歷史建築，則依舉重以明輕之法理，內惟李氏祖厝自無再指定為古蹟之可能。參與本件指定審查之委員，既屬關於建築及歷史方面專長之學者專家，且均已就內惟李氏祖厝不應列為歷史建築之理由提出說明，故其作成是否為歷史建築之決議，應認為係一公平及專業之決定，應認具有判斷餘地。（四）依文資法第6條、古蹟指定及廢止審查辦法第3條規定，指定古蹟與否須由審議委員進行專業審查，而非上訴人可自行決定，被上訴人無從依文資法直接請求法院命上訴人做成如聲明所載作成「指定內惟李氏祖厝為古蹟」之行政處分。況古蹟之定義，依文資法第3條第2款之規定，乃涉及專業之認定，性質上屬不確定之法律概念；而關於是否歷史建築之認定，依據文資法施行細則規定，得委託文化學術機構或專家學者辦理之，而古蹟指定審查處理要點及上開規範更規定，應邀集學者專家參與，並就參與之程序及人數詳加規定，故以此學者專家所組成之古蹟指定審查委員會，係基於法令規定對於古蹟審定為求作成公平及專業之決定所組成，其委員會如係獨立行使職權，不受指揮，則應認其審查結果具有判斷餘地，除有恣意等違法判斷外，行政法院對其審查即受有限制等語，資為抗辯。
四、參加人等陳述略以：（一）參加人李承達、李和順均主張：內惟李氏祖厝指定為古蹟可使李氏祖宅成為文化資產而永久保存，作為李氏後代子孫及內惟居民共同文化生活的記憶，均同意指定為古蹟。（二）參加人李建南、李文章、李信吉均主張：被上訴人僅為內惟李氏祖厝所有權人之一，被上訴人在未通知其他所有權人進行協調、獲得全體同意之情形下，即逕自申請指定古蹟，漠視內惟李氏祖厝其他所有權人之保障，有違程序正義，況本件爭議已延宕多年，內惟李氏祖厝已有坍塌之危險，實不應指定為古蹟。（三）參加人李吉雄主張：本件宜透過家族協調後再作妥善決定。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）從文資法第14條第4項規定之文義結構觀之，可認為應屬明確授權所有人享有指定古蹟之公法上請求權之法律規定，該主管機關負有依法定程序審查後，作成准予古蹟指定與否之義務。又參諸文資法第1條規定意旨及94年2月5日文資法第14條第4項修正理由，益徵其規範目的除保障國民享受文化資產之公益外，亦有保障具體所有權之特定人利益。（二）文資法第14條第4項規定，謂「建造物所有人得向主管機關申請…」文義上並未限於須「全體」所有權人一同申請，為達成積極維護文化資產保存之立法目的，解釋上自不應增加法律所無之限制，以免造成所有人申請權行使之限制。文資法第14條第4項所指「建造物所有人」、第9條第2項所指「文化資產所有人」，於體系解釋上，應一致解為共有人各有獨立之古蹟指定申請權、訴訟實施權能，並非「依法律之規定必須數人一同申請或一同起訴」，自無須徵得全體所有人同意或全體所有人一同申請。被上訴人為內惟李氏祖厝共有人之一，故被上訴人以內惟李氏祖厝所有人身分單獨向上訴人申請指定古蹟，與文資法第14條第4項規定要件，尚無不合。（三）100年6月9日審議會之決議文內容，並無古蹟指定或不指定之明確文字，且決議文末尾所謂「…請所有權人達成共識後再議」等語，有無留待後續之審議作最終決定之含意，即生有疑義。而依一般人所具理解能力之標準，即認並非屬終局之處分，尚須等候另次審議後之公文書。再者，上訴人以100年6月17日函檢送會議紀錄予被上訴人，並無表示「古蹟指定或不指定」之明確文字，亦無不服行政處分得提起訴願之教示記載，且公文形式上並非針對申請人所為之處分函，核與行政程序法第96條之規定不符，故就100年6月9日審議及100年6月17日函而論，足信上訴人並未以主管機關之立場，就本件申請案之被上訴人為「駁回申請」之意思表示。上訴人於100年6月9日審議後，確有召開後續處置之審議程序，益徵100年6月9日審議並非終局之審議決定，本件古蹟指定之行政程序尚未終結，應可認定。（四）特定建造物究屬古蹟或歷史建築之判斷標準，文資法並無明文以文化價值之重要性程度為準，反之，依文資法第14條第3項授權訂定之古蹟指定及廢止審查辦法第2條第1項規定及文資法第15條第2項授權訂定之歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第2條第1項規定，可知係就古蹟、歷史建築以不同之法規命令分別規範4項、6項之判斷基準，委由文資審議委員會依上開法定基準予以專業審議判斷。而參照比對兩者基準之差異，固有部分雷同項目之審查基準，亦有部分不同項目之審查基準，故縱認古蹟之資產保存價值高於歷史建築，然其所著重之文化資產特性仍有差異之處，難謂不符合歷史建築登錄基準之建造物，絕無具備古蹟指定基準之可能性。（五）文資法第17條規定係行政程序法第51條第1項、訴願法第2條第2項規定關於行政機關對人民申請案法定應作為期間2個月之特別規定，故就人民依法申請指定古蹟案件之法定應作成處分期間，原則上為6個月，有必要得延長1次，至多僅為1年。本件被上訴人於99年12月27日申請指定古蹟乙案，上訴人迄今仍未作成准駁處分，已逾1年，顯係於法令所定期間內應作為而不作為，自有怠為作成行政處分之情事。（六）建造物是否具備古蹟指定基準之審查，屬於高度專業範疇，應由法定之審議委員會，本於專業素養為判斷。而本件被上訴人申請指定古蹟案，文資審議委員會迄未進入實體審查程序階段，關於是否符合古蹟指定基準乙節，事證尚未臻明確，法院無從代為事實判斷，亦無從進而審查是否該當公法上請求權之要件，被上訴人訴請判決命上訴人作成准予指定古蹟之行政處分，即難准許等語。
六、上訴意旨略以：（一）依民法第819條及第820條規定，共有物之處分及管理均非分別共有人得單獨為之，原判決牴觸民法對於共有物之處分及管理明文規範，有適用法令不當。產權經指定為古蹟後，將對該產權之使用、收益、管理甚至處分產生巨大之限制，申請「產權指定為古蹟」不僅屬重大管理行為，甚至已達限制其自由處分之情形而屬處分行為，換言之，私有建造物經指定為古蹟之後，古蹟之管理維護及使用收益均不得由所有人任意為之，而需依照古蹟管理維護計畫進行修繕，並應適度開放大眾參觀，日後古蹟之所有權移轉時，即應通知古蹟之主管機關，且該移轉若非屬繼承，主管機關就該建造物有優先承買權，足證建造物經指定為古蹟之後，建造物所有權及有所限縮，申請指定古蹟之行為應涉於物之限制處分，至少屬物之重大管理行為。（二）共有物申請指定古蹟，不論是屬對共有物之處分或管理行為，至少應獲得半數以上共有人之同意，且其應有部分亦應過半，或應有部分合計已逾三分之二者，始屬取得指定古蹟之請求權，原判決認任一共有人均得單獨對產權行使古蹟指定請求權，違背民法關於共有物之處分、管理行為之要求。（三）申請指定古蹟對共有物之共有人而言，仍屬需合一確定之訴訟標的，倘未能由適足之共有人偕同提出指定古蹟之申請，使申請指定古蹟之人得藉由同一訴訟程序進行紛爭解決，將造成各訴訟法院判決實務之困難，原判決未查，係適用法令不當。
七、本院經核原判決於法尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：
（一）按文資法第1條規定:「為保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化，特制定本法。」第3條第1款規定：「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：一、古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。…。」第14條第4項規定：
「建造物所有人得向主管機關申請指定古蹟，主管機關受理該項申請，應依法定程序審查之。」參諸文資法第1條規定意旨，文化資產保存及活用固以保障國民精神生活之公共利益為其主要立法目的，然文化資產具有多面並存之價值，就其具有文化歷史利益之無形財產價值觀之，為社會性公益性質，歸屬於全體國民；惟另就其具有物理上使用利益之有形財產價值觀之，為具體個別利益性質，則僅歸屬於所有權人。故在文化資產權與所有權交錯重合之領域，即有立法併予保障之必要。所有權人得以確保現在及將來其死亡後該文化資產持續保存之非經濟性利益。再參酌文資法第26條由政府機關酌給管理維護、修復及再利用所需經費補助，及文資法第9章獎勵專章第91條第1項、第92條稅捐優惠之獎勵規定，可探求立法者為因應社會文化發展，促使所有人主動申請指定古蹟，積極保存文化資產，以滿足國民文化精神需求之立法精神，就上開各因素予以綜合判斷，可認定文資法第14條第4項係具有保障特定人意旨之法律，所有權人自得依此條規定享有申請指定古蹟之公法上請求權。再者文資法第14條第4項所指「建造物所有人」、第9條第2項所指「文化資產所有人」，於體系解釋上，應一致解為共有人各有獨立之古蹟指定申請權、訴訟實施權能，並非「依法律之規定必須數人一同申請或一同起訴」，自無須徵得全體所有人同意或全體所有人一同申請。蓋古蹟係年代久遠之建造物，歷經數代之繼承關係，通常具有共有人數繁多且共有狀態複雜之情形，倘解釋為必須全體共有人同意或一同提出申請，將使文資法第14條第4項幾無適用餘地，且與古蹟為人民文化資產，具公益色彩有違。
（二）本件被上訴人與其他李氏家族共有之坐落高雄市○○段○○段○○○○○○號上門牌高雄市○○區○○路○○○號「內惟李氏祖厝」，內惟李氏祖厝左右護龍保留完整，與周邊建物相較，具高度獨特性，為高雄市最早舊聚落之一，亦為目前內惟地區最具悠久歷史及保留最完整之閩南合院建築，其自清朝末年興建至今，其完整保留程度，與周邊建物相較，確實屬高度獨特性。是內惟李氏祖厝具豐富且特別的建築工藝、歷史、人文、宗教特色，有高度獨特性及體現清朝時代閩南合院建築之代表性。因上訴人欲拓寬道路思予拆除，被上訴人乃於99年12月27日，向上訴人申請指定為古蹟。依上開規定及說明，被上訴人自為適格之當事人。原審判決：「訴願決定撤銷。上訴人就被上訴人99年12月27日申請門牌高雄市○○區○○路○○○號「內惟李氏祖厝」指定古蹟之申請案，應依本判決之法律見解作成行政處分。」，業已詳述其得心證之依據及理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，其認事用法並無違誤，所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與司法院解釋、本院判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。
（三）復按，認定事實為事實審之職權，而證據證明力之評價或事實之如何調查，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，並未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。原判決已論明，被上訴人為內惟李氏祖厝共有人之一，有記載其為內惟李氏祖厝納稅義務人之高雄市稅捐稽徵處鼓山分處稅籍資料表影本在卷可參。故被上訴人以內惟李氏祖厝所有人身分單獨向上訴人申請指定古蹟，與文資法第14條第4項規定要件，尚無不合。因之為被上訴人有利之判決，核無違誤。上訴意旨謂依民法第819條及第820條規定，共有物之處分及管理均非分別共有人得單獨為之。共有物申請指定古蹟，不論是屬對共有物之處分或管理行為，至少應獲得半數以上共有人之同意，且其應有部分亦應過半，或應有部分合計已逾三分之二者，始屬取得指定古蹟之請求權，原判決認任一共有人均得單獨對產權行使指定古蹟請求權，違背民法關於共有物之處分、管理行為之要求。申請指定古蹟對共有物之共有人而言，仍屬需合一確定之訴訟標的，原判決未查，係適用法令不當等詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 4 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 沈 應 南法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 3 月 4 日
書記官 楊 子 鋒