最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第117號上 訴 人 太仁開發事業股份有限公司代 表 人 張向主訴訟代理人 許英傑 律師
鍾秉憲 律師葉昕妤 律師被 上訴 人 原住民族委員會代 表 人 林江義被 上訴 人 內政部代 表 人 陳威仁上列當事人間有關補償事務事件，上訴人對於中華民國104年10月6日臺北高等行政法院104年度訴字第525號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人以其合法承租坐落南投縣○○鄉○○段641-1、641-2、641-14地號原住民保留地（下稱系爭土地），由南投縣仁愛鄉公所（下稱仁愛鄉公所）出租予其興建建物使用收益，惟廬山溫泉地區業於99年5月12日經經濟部劃定公告為特定區域，仁愛鄉公所不辦理續租作業，南投縣政府亦廢止其旅館營業登記證，對其造成重大損害等語，委由群策法律事務所於103年7月10日以（103）北群字第103071001號函，依「莫拉克颱風災後重建特別條例」（103年8月29日期滿廢止，下稱重建條例）第20條規定，向前行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會（下稱重建會）及被上訴人原住民族委員會（下稱被上訴人原民會）請求補償，經重建會於103年7月18日以重建家字第1030002103號函請被上訴人原民會查處，並副知上訴人。嗣被上訴人原民會於103年7月31日以原民土字第1030037599號函（下稱原處分）否准所請。上訴人復於103年8月12日委由群策法律事務所以（103）北群字第103081202號函，向重建會請求於2個月內作成補償之決定，重建會以103年8月19日重建家字第1030002504號函（下稱系爭函文）函復，略以重建會於102年3月13日召開研商會議，被上訴人原民會表達原住民保留地租賃契約已明定收回土地條件及收回土地改良物之補償標準規定，廬山溫泉區合法租用國有地之地上物，不符現行補償規定，重建會原則尊重被上訴人原民會意見等語。上訴人不服原處分及系爭函文，提起訴願遭決定不受理，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）按重建條例第4條第1項前段規定，重建會為權責機關，然就本件補償申請，重建會稱應屬被上訴人原民會權責而未敘明法律依據，參酌司法院釋字第524號解釋意旨，重建會之主張顯係推諉重建條例所課予重建會之法定義務而不作為，故系爭函文係明示拒絕上訴人之補償申請，應定性為行政處分。倘認系爭函文非屬行政處分，然重建會業於103年7月14日收受上訴人103年7月10日（103）北群字第103071001號函申請補償，已逾2個月仍未作成補償或拒絕補償之決定，依行政訴訟法第5條第1項規定，上訴人亦得請求重建會作成給付補償金之決定。（二）依重建條例第20條第4項之立法意旨可知，縱無權占用國有地者，仍發與救助金；如為合法使用者，則發與補償金。上訴人向被上訴人原民會合法承租原住民保留地即系爭土地，並於系爭土地上興建合法建物使用收益，經營溫泉旅館天廬大飯店，於八八風災後南投縣廬山地區因地層滑動情形嚴重，於97年政府即決定遷建，廬山溫泉地區並於99年5月12日由經濟部劃定公告為特定區域，嗣於100年8月5日系爭土地之使用分區亦遭變更為河川區，顯有遷村需要。然被上訴人原民會竟不採重建條例之方式予以終止租約並發給補償，而係由仁愛鄉公所依前開使用分區已變更為由，不辦理系爭土地相關續租作業；嗣南投縣政府更發文要求廢止上訴人所經營之天廬大飯店旅館營業登記證等情，係以形同遷村之方式強制上訴人遷離，而上訴人亦因莫拉克風災相關重建程序無法正常營運而被迫遷離，在在均造成上訴人莫大之損害，並與重建條例之立法意旨不符。（三）於八八風災後，南投縣廬山地區因地層滑動情形嚴重，顯有遷村、遷居之必要，依「莫拉克颱風災區劃定特定區域安置用地勘選變更利用及重建住宅分配辦法」第2條、第4條規定，賦予政府限期遷村及遷居之義務，然被上訴人原民會竟怠惰未為之，顯與上開辦法相違。又廬山地區於97年間即決定遷建，至100年9月19日確定遷至福興農場，惟遷建作業延宕竟至今已逾5年，顯與前開辦法相違。另對於廬山地區依前開辦法應予以遷村、遷居，本件即符合重建條例第20條之規定應予以補償。（四）況廬山溫泉地區補償事宜，前經查估系爭土地之地上物補償費為新台幣（下同）2億4,340萬8,553元，被上訴人內政部所屬營建署亦於100年12月20日、102年1月4日予以發放私有土地及合法地上物補償費，就本件系爭土地上之合法建物，被上訴人原民會自應依重建條例規定予以補償為是。惟相關機關竟均相互推諉，未能依法辦理，期間並經監察院對此補償案提出糾正案。另行政院於103年3月28日以院臺建字第1030015512號函所檢附之重建會103年3月12日重建家字第1030000693號函及附件，其中所記載監察院之意見，除可證明上訴人主張本件已有實質遷村之事實存在外，並可證監察院亦認被上訴人確有消極不作為之疏失；實則，系爭土地之使用分區業於100年8月5日經公告變更為河川區時，已然造成實質遷村、遷離之情況，依法重建會即應辦理補償，監察院糾正意見確屬的論。（五）依莫拉克颱風災後重建特別預算案內容可知，該預算案賦與被上訴人內政部所屬營建署執行「辦理土地價購、徵收及地上物拆遷補償等所需經費3,052,700千元。」之權限，依司法院釋字第520號解釋及其理由書意旨，被上訴人內政部自應受預算案之拘束，除在合義務性裁量之範圍外，應不得拒予執行預算案之內容，否則即屬違法。惟被上訴人迄今均怠惰未為細究本件補償是否為被上訴人內政部依預算案應發給補償之義務範圍，自已違反其義務等語，聲明求為判決：1、先位聲明（關於被上訴人內政部部分）：訴願決定及系爭函文均撤銷；被上訴人內政部對於上訴人103年7月10日之申請事件，應作成給付上訴人2億4,340萬8,553元補償金之行政處分。2、備位聲明（關於被上訴人原民會部分）：訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人原民會對於上訴人103年7月10日之申請事件，應作成給付上訴人2億4,340萬8,553元補償金之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人原民會部分：1、重建條例第20條第4項有關「承租公有土地者得予終止租約」中之「租約」，係公有土地出租人與承租人本於私法自治、契約自由原則，於當事人意思表示一致之情況下所締結之民事契約，則上訴人函請被上訴人原民會依重建條例規定作成之補償決定，顯係行政訴訟法第107條第1項第1款規定「訴訟事件不屬行政訴訟審判之權限者」，應以裁定駁回。2、有關南投縣廬山溫泉地區被劃入莫拉克颱風災區特定區域範圍內公有土地地上物補償問題，被上訴人原民會係依據重建會於101年4月19日第41次工作小組會議及101年5月16日第29次委員會議決定辦理。又被上訴人原民會經檢視相關規定，依原住民保留地租賃契約第9條第1項第1款規定，出租人有「政府因實施國家經濟政策或興辦公共事業需要者」，得於6個月前通知承租人終止租約收回土地，收回土地時得比照原住民保留地開發管理辦法第41條之規定，由鄉（鎮、市、區）公所按「不動產土地、建物基準價格評定標準」補償。惟依重建條例第20條第4項及「莫拉克颱風災區劃定特定區域說明書」等規定，經劃定為特定區域，政府不會主動徵收災民之土地及地上物；又依相關規定並無規範公有土地應強制收回列管，被上訴人原民會亦無辦理是項特定區域土地收回列管之計畫，故並無依租賃契約規定需要辦理終止租約收回土地及補償土地改良物之情形。3、按符合重建條例第20條第4項補償規定之前提是「被劃定之特定區域，須限期強制遷居、遷村者」，該構成要件是針對因風災而致無自住房屋者而言，不含溫泉區遷建；縱認上訴人符合「被劃定之特定區域，須限期強制遷居、遷村者」之要件，該條項「承租公有土地者得予終止租約，並依契約及相關法令予以補償」之規定，亦授權公產機關可以裁量是否要終止租約，被上訴人原民會經裁量結果，認不宜主動終止租約，且被上訴人原民會之意見亦經102年3月13日之協調會議作成決議表示尊重。另同樣是公產機關之財政部國有財產署亦於101年2月24日由重建會召開之土地徵收研商會議表示，與該署訂有租約者，於租約終止時，原則上承租人自行拆除地上物騰空返還，且承租人不得要求任何補償。4、本件有權作成都市計畫使用分區變更之機關非被上訴人原民會，如由土地管理機關補償業者財產所受損失，將造成計畫決定機關與土地管理機關權責失衡的不合理現象。又如事前基於契約自由原則所簽訂之租約，倘事後均可以類此無法預測之不可抗力天然風險，要求出租人變更原契約之補償條件，則未來只要遭逢風災等天然災害，承租人將可要求援引本件案例要求政府比照辦理予以補償，尚非合理。5、有關監察院函之部分，經被上訴人原民會於103年3月6日以原民地字第1030010191號函復重建會辦理情形，嗣經行政院秘書長103年9月10日院臺建字第1030053587號函轉監察院103年9月9日院台內字第1031931053號函，為有關南投縣廬山溫泉地區遷建案，重建會無整合機制亦無追蹤後續辦理情形等情案之續處情形，請確實督促所屬機關自行列管後續各項改善措施，本調查暨糾正案同意結案一案，請查照辦理，並自行列管在案等語，資為抗辯。（二）被上訴人內政部部分：1、重建會103年7月18日重建家字第1030002103號函及系爭函文，均僅為事實敘述及理由說明，並非行政處分亦不生法律上之效果。2、依重建會101年4月19日第41次工作小組會議報告事項五之決定㈡及同年5月16日第29次委員會議報告事項二之決定，廬山溫泉地區由經濟部劃定公告為特定區域後，就公有土地及其地上物部分，本即由各公有土地管理機關依有無承租關係、處理補償事宜，以符合重建條例第20條第4項之立法意旨。上訴人所請求補償之系爭土地係向被上訴人原民會承租，依上開規定及會議決定，益證有關補償爭議主管機關為被上訴人原民會，顯然非屬被上訴人內政部。3、按重建條例第20條第4項規定，顯然於特定區域內有限其強制遷居、遷村者，始有徵收或補償之適用。上訴人所承租之系爭土地管理機關即被上訴人原民會並未強制遷居、遷村及主張終止租賃契約等情事，是上訴人所請求補償自屬於法無據等語，資為抗辯。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）先位聲明部分：上訴人依重建條例第4條第1項前段規定，以重建會為莫拉克颱風災後重建相關事項之權責機關，且無得轉授權之法律規定，就其請求補償之准否，應屬重建會權責管轄範圍，另被上訴人原民會就其得否依重建條例第20條第4項規定申請補償，亦未作出判斷，於103年8月12日具文向重建會請求於2個月內作成補償之決定。重建會以系爭函文函復，依其內容，係重建會就上訴人請求補償事項之權責機關為被上訴人原民會所為之答復，核其性質為事實敘述及理由說明，並非對上訴人之請求有所准駁，不因而產生法律上之效果，自非行政處分，上訴人不得對之提起行政訴訟。又重建條例第20條第4項之規定，權責機關為被上訴人原民會，故上訴人依該項規定，向被上訴人內政部提起課予義務訴訟，並無公法上請求權，訴願決定予以不受理，並無不合。（二）備位聲明部分：1、上訴人於103年7月10日具文依重建條例第20條第4項規定，向被上訴人原民會請求補償。經被上訴人原民會以原處分函復上訴人，依其內容，可知被上訴人原民會已審認無依租賃契約規定需要辦理終止租約收回土地及補償土地改良物之情形，乃以原處分否准上訴人補償金之申請，足見原處分已直接對外產生上訴人申請補償金之具體事件所為否准之法律效果，自屬行政處分。2、依重建條例第20條第2項及第4項之明文可知，重建條例第20條第4項前段所稱「其所有土地及土地改良物得予徵收」之前提要件為「被劃定之特定區域，須限期強制遷居、遷村者」，該前提要件是針對因風災而致無自住房屋者而言，而該條之立法意旨，係指「災民安置」，廬山溫泉地區具有商業營利性質，且溫泉區遷建係屬「產業重建」範疇，故不符合該前提要件之規定；又重建條例第20條第4項後段所稱「承租公有土地者『得』予終止租約，並依契約及相關法令予以補償」之規定，即授權公有土地管理機關可以裁量是否要終止租約，且為高度之行政裁量之法規，並非司法審查之範疇。3、上訴人經申准租用系爭土地，經營旅館業，然因莫拉克颱風導致該區域受創嚴重並經劃定為莫拉克風災特定區域範圍，致其無法續租系爭土地繼續營業，於103年7月10日具文依重建條例第20條第4項規定，向被上訴人原民會請求補償。被上訴人原民會經檢視相關規定，依重建條例第20條第4項規定及「莫拉克颱風災區劃定特定區域說明書」意旨，經劃定為特定區域，政府不會主動徵收災民之土地及地上物；又依相關規定並無規範公有土地應強制收回列管，被上訴人原民會亦無辦理是項特定區域土地收回列管之計畫，故被上訴人原民會並無依租賃契約規定需要辦理終止租約收回土地及補償土地改良物之情形。另被上訴人原民會經裁量結果，認為以回歸原住民保留地租賃契約第9條及第10條規定始屬允當，另因契約係規定，被上訴人原民會「得」終止租約，經被上訴人原民會審慎考量不宜主動終止租約等情，且獲102年3月13日召開之協調會議作成決議表示尊重，故被上訴人原民會乃以原處分否准上訴人所請，並無違誤。4、關於監察院糾正報告部分，業經被上訴人原民會以103年3月6日原民地字第1030010191號函復重建會被上訴人原民會辦理情形，案嗣經行政院秘書長103年9月10日院臺建字第1030053587號函轉監察院103年9月9日院台內字第1031931053號函，為有關南投縣廬山溫泉地區遷建案，重建會無整合機制亦無追蹤後續辦理情形等情案之續處情形，請確實督促所屬機關自行列管後續各項改善措施，本調查暨糾正案同意結案一案，請查照辦理，並自行列管在案。足見上訴人此部分之主張不足採據。縱認上訴人此部分主張屬實，亦僅係被上訴人原民會是否確實執行預算及是否涉及行政疏失之問題，實與本件之爭點無涉，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴等詞，為其判斷之基礎。
五、本院按：（一）「（第1項）為推動災後重建工作，由行政院設置莫拉克颱風災後重建推動委員會，負責重建事項之協調、審核、決策、推動及監督。……（第3項）本條例中央執行機關為中央各目的事業主管機關；地方執行機關為直轄市政府、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所。」「中央各目的事業主管機關應於本條例施行後提出災後重建計畫。重建計畫內容應包含家園重建、設施重建、產業重建、生活重建、文化重建，並應遵循國土保育與復育原則辦理。相關重建計畫之預算，行政院應覈實編列。」「（第1項）災區重建應尊重該地區人民、社區（部落）組織、文化及生活方式。（第2項）中央政府、直轄市政府、縣（市）政府得就災區安全堪虞或違法濫建之土地，經與原住居者諮商取得共識，得劃定特定區域，限制居住或限期強制遷居、遷村，且應予符合前項之適當安置。……（第4項）依第二項災區被劃定之特定區域，須限期強制遷居、遷村者，其所有土地及土地改良物得予徵收；承租公有土地者得予終止契約，並依契約及相關法令予以補償。其無承租關係，在公有土地上有實質居住、耕作者，得就其地上改良物酌予救助金。」重建條例第4條第1項、第3項、第5條、第20條第2項、第4項分別定有明文。（二）關於先位聲明部分：原判決以系爭函文係重建會就上訴人請求補償所為之權責機關為原民會之事實敘述及理由說明，並非行政處分，上訴人對於重建會（由內政部承受其業務）並無公法上請求權，故上訴人對被上訴人內政部提起課予義務訴訟，自屬欠缺為訴訟標的之法律關係之要件，其先位聲明為無理由等語，固非無見。惟依重建條例第4條第1項規定，重建會為災後重建之協調、推動及監督機關，同條第3項復規定本條例之中央執行機關為中央各目的事業主管機關。查上訴人係依重建條例第20條第4項規定向被上訴人內政部提出補償之申請，該項前段規定「依第二項災區被劃定之特定區域，須限期強制遷居、遷村者，其所有土地及土地改良物得予徵收。」本件系爭土地係由上訴人向被上訴人原民會承租，固無徵收土地之問題，惟因建物為上訴人所有，故仍有徵收土地改良物之問題，而徵收土地改良物之中央目的事業主管機關為被上訴人內政部。原判決未見及此，僅依重建條例第20條第4項後段「承租公有土地者得予終止契約，並依契約及相關法令予以補償。」之規定，認定本件主管機關為被上訴人原民會，而未依該項前段規定認定主管機關，似有疏漏。上訴意旨主張：依重建條例第4條第1項前段規定，重建會應為執行重建條例相關事項之權責機關，上訴人自得依重建條例第20條第4項向被上訴人內政部（承受重建會業務機關）請求發放補償金，惟原判決未敘明理由即得出重建條例第20條第4項之權責機關為被上訴人原民會之結論，並認上訴人向被上訴人內政部提起課予義務訴訟係屬無公法上請求權，顯有不適用法規之違法。且系爭函文重申本件補償申請不符合現行補償規定，已屬明示拒絕上訴人之補償申請，具有對外法效性而為行政處分，惟原判決認定系爭函文非屬行政處分，顯有違誤等語，揆之以上說明，尚非無據。（三）關於備位聲明部分：１、原判決以重建條例第20條第4項規定之前提要件為「被劃定之特定區域，須限期強制遷居、遷村者」，而該條之立法意旨，係指「災民安置」，廬山溫泉地區具有商業營利性質，且溫泉區遷建係屬「產業重建」範疇，故不符合該前提要件之規定；又該條後段所稱「承租公有土地者『得』予終止租約，並依契約及相關法令予以補償」之規定，即授權公有土地管理機關可以裁量是否要終止租約，為高度行政裁量之法規，公有土地管理機關可選擇是否終止租約，被上訴人原民會基於廬山溫泉區業已被變更為保護區，保護區不得有建築行為且不得為原來之使用，被上訴人原民會如主動終止租約，一來無法用來推動「原住民保留地權利賦予政策」，再者還要負擔業者之損失補償費，被上訴人原民會經審慎考量，不宜主動終止租約，亦經重建會協調會議作成決議表示尊重，被上訴人原民會乃以原處分否准上訴人補償之請求，經核並無違誤等語，固非無見。２、惟依重建條例第5條第1項規定，災後重建計畫內容應包含家園重建、設施重建、產業重建、生活重建、文化重建，並應遵循國土保育與復育原則辦理，並非僅限於家園重建，尚包括產業重建，原判決認重建條例第20條第4項規定之立法意旨僅限於災民安置，廬山溫泉地區具有商業營利性質，且溫泉區遷建係屬產業重建範疇，故不符合該條之要件云云，似已將災後重建限縮為家園重建而不及於產業重建，顯與重建條例第5條第1項規定之立法意旨不符，上訴意旨主張：依重建條例立法沿革過程及文義以觀，均無從得出重建條例第20條第4項之前提要件僅限於「災民安置」之結論；況溫泉產業為廬山地區絕大多數居民之主要收入來源，多數業者或員工即為當地居民，自以盛行溫泉為其文化及生活之中心，故其家園、設施、產業、生活及文化等事項彼此牽連，具有一體性，惟原判決遽認本件溫泉區遷建非為災民安置，而不符重建條例第20條第4項之要件，顯不當限縮並誤解重建條例第20條第4項之規範意旨，自有適用法規不當之違法等語，亦非無據。３、就重建條例第20條第2項及第4項規定之文義觀之，是否作成「限期強制遷居、遷村」或「終止租約」之決定，固屬主管機關之裁量權限，惟其裁量仍應符合法律規範之目的及遵守裁量不得逾越權限及濫用權力之原則，否則即屬違法。依「莫拉克颱風災區劃定特定區域安置用地勘選變更利用及重建住宅分配辦法」第2條、第4條規定，災區經劃定為特定區域者，原則上應限制居住或限期強制遷居、遷村；查系爭土地業經劃定為特定區域，該地區即屬具有危險性且不適宜繼續居住及營業之地區，政府應有協助（或強制）限期遷居、遷村之義務，且實際上仁愛鄉公所不再辦理上訴人之續租作業，而南投縣政府亦廢止其旅館營業登記證，以事實上形同遷村之方式強制上訴人遷離，此時主管機關對於是否有強制限期遷居、遷村必要之裁量權是否應予限縮，非無研求之餘地。又被上訴人原民會對於系爭土地是否終止租約，經裁量之結果認不宜主動與上訴人終止租約，其裁量之依據為：廬山溫泉區業已被變更為保護區，保護區不得有建築行為且不得為原來之使用，原民會如主動收回，一來無法用來推動原住民保留地權利賦予政策，再者原民會還要負擔業者之損失補償費等情，完全從被上訴人原民會之立場予以考量，而完全未慮及災區之人民及店家所受之損害，其裁量權之行使是否偏頗失衡，亦非無斟酌之餘地。原判決就上開裁量之瑕庛，均未予論斷，上訴意旨執此指摘原判決有不備理由之違法，非無理由。４、上訴意旨另主張：實際上被上訴人等就莫拉克風災相關補償金之發放，並未要求須辦理限期強制遷村、遷居後方給予補償，被上訴人等於本件卻強調須符合強制遷村、遷居方得發放補償金，已與被上訴人等以往發放補償金之流程及標準不符等語，是否屬實，事涉是否違反平等原則，亦有查明之必要。（四）綜上所述，原判決既有如上之違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件尚有部分事實仍待原審法院調查審認，爰將原判決廢棄發回，由原審更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 21 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 沈 應 南法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 3 月 21 日
書記官 伍 榮 陞