最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第128號上 訴 人 王免
廖誼隆廖誼晉廖玉玲廖玉惠廖德鹿廖德藍廖德榮郭添成（兼郭簡梅之承受訴訟人）郭添益（兼郭簡梅之承受訴訟人）郭添財（兼郭簡梅之承受訴訟人）郭添福（兼郭簡梅之承受訴訟人）林淑珠林淑美林國楨張陳寶玉張齡文張峯銘張斐珺張瓊文張嘉仁共 同訴訟代理人 羅豐胤 律師
蘇仙宜 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 王耀賢 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國104年9月9日臺中高等行政法院102年度訴更一字第11號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人張陳寶玉、張嘉仁、張齡文、張峯銘、張斐珺、張瓊文請求撤銷原處分一及該部分訴願決定暨該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分訴願決定及原處分一均撤銷。
其餘上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔，駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人（改制前為臺中縣政府，因99年12月25日臺中縣及臺中市合併，由臺中市政府承受改制前為臺中縣政府業務）為開發前臺中縣擴大大里（○○○區○區段徵收區為新社區，奉內政部核准徵收原臺中縣大里市○○○段○○○○○○○○號等403筆土地，面積合計26.290681公頃，經被上訴人以89年10月13日89府地區徵字第284424號公告區段徵收在案，並於同年11月發放徵收補償費完竣。迄於91年11月間，被上訴人整地時發現系爭區段○○區○○○○段10-1、10-5、10-6、
11、12、12-1、12-2、14-31、28-3、28-4、28-22、28-23、29及29-5地號等14筆土地（下稱系爭土地）有地下掩埋物，於同年12月及92年1月通知各原土地所有權人及被上訴人所屬環境保護局（下稱被上訴人環保局）、原臺中縣大里市公所等相關單位辦理現場會勘，嗣於92年11月11日研議並決議由被上訴人先行辦理委外監造設計及施工清運作業，於清理前，應先通知原土地所有權人或使用人負責清理。被上訴人以94年2月23日府地區徵字第0940047754號函（下稱原處分一）通知各原土地所有權人（含本件上訴人，其土地及持分如原判決附表所示）負責清理，惟無土地所有權人表示願自行清除（訴外人田武義同意被上訴人代為清除），被上訴人爰代為全數清除完竣，總清除實方體積為124,607立方公尺，總清除費用為新臺幣（下同）160,337,427元。被上訴人乃依廢棄物清理法（下稱廢清法）第11條及第71條規定，以97年6月23日府地區徵字第09701719422號、第00000000000號、第00000000000號函（以上3函合稱原處分二）通知各原土地所有權人或其繼承人繳納應負擔之費用。上訴人及其他土地所有權人或其被繼承人及訴外人林李西垣等土地所有權人，曾於97年7月22日以廖德惟等58人（包括本件上訴人）對於原處分二提起訴願，經行政院環境保護署（下稱環保署）以97年10月2日環署訴字第0970073610號、97年10月3日環署訴字第0970074266號、97年10月16日環署訴字第0970079954號、97年10月29日環署訴字第0970083670號、97年11月19日環署訴字第0970090387號及97年11月25日環署訴字第0970092254號函移被上訴人依行政執行法第9條之程序處理，嗣被上訴人認其異議無理由，經加具意見送環保署審查，環保署以97年12月26日環署廢字第0970093531號函認聲明異議無理由。然上訴人等土地所有權人於環保署異議決定前，即依行政訴訟法第4條第1項規定，對於原處分二提起行政訴訟，經原審法院97年度訴字第445號裁定、本院98年度裁字第3385號裁定、原審法院99年度訴更一字第3號判決及本院100年度判字第2056號判決等裁判後，現由原審法院101年度訴更二字第6號案件審理中。另上訴人等土地所有權人於98年11月16日對原處分二及環保署97年12月26日環署廢字第0970093531號異議決定提起訴願，除其中不服環保署97年12月26日環署廢字第0970093531號異議決定部分，業經該署移由行政院訴願管轄外；其餘經環保署依本院98年度裁字第3385號裁定之意旨，追加原處分一為訴願標的，作成99年5月28日環署訴字第0990026413號訴願決定：「一、原處分關於94年2月23日府地區徵字第0940047754號函於編號1～17、19、23～55訴願人部分訴願不受理；於編號10～11訴願人繼承廖陳阿趾土地部分、編號18、20～22訴願人繼承廖家柔土地部分撤銷；其餘（即編號56～57訴願人部分）訴願駁回。二、原處分關於97年6月23日府地區徵字第09701719422號、第00000000000號、第00000000000號函於編號19訴願人部分訴願不受理；於編號10～11訴願人繼承廖陳阿趾土地部分、編號18、20～22訴願人繼承廖家柔土地部分撤銷；其餘（即編號1～17、編號23～57訴願人部分）訴願駁回。」上訴人等土地所有權人不服原處分一及其訴願決定，提起行政訴訟，經原審法院以99年度訴字第268號判決上訴人等土地所有權人之訴駁回，上訴人等土地所有權人仍不服，除廖德勝、廖德助、廖德涼、廖德賢、廖德煥、林泮池及林清松之繼承人林禹瑭、林禹宏、林禹成等9人未提起上訴而告確定外，其餘均提起上訴，經本院以102年度判字第370號判決「原判決關於駁回本件上訴人及本件未上訴之郭簡梅、林清標、吳林阿惠請求撤銷原處分一及該部分訴願決定均廢棄，發回原審法院更為審理，其餘上訴駁回。」復經原審法院更為審理判決：「原處分一及訴願決定關於上訴人林清標及吳林阿惠之部分均撤銷。其餘上訴人之訴駁回。」。上訴人等不服，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：（一） 1、被上訴人就郭雄武（上訴人郭添成、郭添益、郭添財、郭添福之被繼承人）、上訴人廖德榮公示送達部分不合法：本件原處分一均有合法送達予郭雄武之親兄弟即上訴人郭添成、郭添益、郭添財、郭添福等4人，以及上訴人廖德榮之親兄弟即訴外人廖德模、廖德欽、廖德通、廖德耿、廖德昌等5人，被上訴人得向該等親屬探查郭雄武、廖德榮應送達之處所；況依臺中市南屯區戶政事務所104年2月25日中市南屯戶字第1040001054號函所示，上訴人廖德榮於74年11月27日即遷入田心南二巷2號迄今，不可能查無此號。2、被上訴人就上訴人廖德鹿、林淑珠、林淑美寄存送達部分不合法：本件被上訴人自承對上訴人廖德鹿、林淑珠、林淑美函送原處分一之送達證書，其內容所載之欄均未勾選劃記，依最高法院41年台抗字第59號、64年台抗字第481號判例之意旨，不生送達效力。（二）上訴人對系爭土地並無實際管領力，無須負廢清法第71條清理責任之公法上義務：１、上訴人王免、廖誼隆、廖誼晉、廖玉玲、廖玉惠、廖德鹿、廖德藍、廖德榮、林淑珠、林清標、林淑美、吳林阿惠、林國楨等13人部分：（1）上訴人王免、廖誼隆、廖誼晉、廖玉玲、廖玉惠部分：本件原處分一送達同段10-5、11地號原土地所有權人廖德蒲之同居人，嗣廖德蒲於96年12月14日死亡，而94年5月20日陳情書中，上訴人王免、廖誼隆、廖誼晉、廖玉玲、廖玉惠等5人之被繼承人廖德蒲確有參與連署，顯未逾訴願期間，依環保署99年8月6日環署廢字第0990063723號函意旨，被繼承人廖德蒲於96年間死亡時，原處分一尚未確定，繼承人即上訴人王免等5人自無負廢清法第71條清理責任之義務。（2）上訴人廖德鹿部分：本件同段11地號於66年劃入河川區域，82年間上訴人廖德鹿就同段10、11地號土地立同意書，同意將該等土地提供無償交付予第三河川局使用、維護、管理，故不應由上訴人廖德鹿負擔責任。又依本院100年度7月份第2次庭長法官聯席會議決議，本件係經濟部91年1月14日經水利字第9120200470號公告後，上訴人廖德鹿始有管理權，惟該等土地已因區段徵收而移轉登記所有權人為被上訴人，故依廢清法第11條第1款規定，被上訴人應負清除責任。（3）上訴人林國楨部分：上訴人林國楨早於61年12月8日即定居於臺北市，並於臺北市設立「偉勝企業股份有限公司」（該公司現已解散），故上訴人林國楨於61年起即未曾過問系爭土地，87年8月3日系爭土地應有部分僅形式上繼承登記至上訴人林國楨名下，自不得課予注意義務，亦不得謂其有重大過失。（4）上訴人林清標、林淑美、吳林阿惠部分：本件同段10-5（原地號為10）、11地號土地共有人林火炎於54年12月15日死亡，因逾期未辦理繼承登記，分別於73年1月4日、72年12月22日，登記由被上訴人依土地法第73條之1規定執行代管；迄至89年間，被上訴人始通知林火炎之繼承人即林呂西垣（98年6月3日死亡）、林清松（101年5月21日死亡）、林清標、林淑慧、林淑美、林義峰、吳林阿惠、陳林秀慧等8人於89年7月6日辦理繼承登記。而系爭土地位於同段，於48年「八七水災」後根本無從進行農作，故應由被上訴人對系爭土地負有管理維護之責。（5）考諸系爭土地之歷程，原臺灣省水利局於78年間提出大里溪治理計畫第一期實施計畫後，系爭土地於81年開始進行施工，被上訴人於82年間始要求原地主出具「大里溪整治計畫工程用地保留參加區段徵收權利先行提供土地同意書」，惟原地主不知遭沖刷流失的系爭土地位於何處；縱事後系爭土地因大里溪整治計畫而浮覆出現，被上訴人亦未點交系爭土地予原地主。又觀79年至89年大里溪整治前後之空照圖，系爭土地自81年至89年間持續在施工狀態，實際使用人為第三河川局，原地主空有所有權，迄區段徵收移轉土地所有權予被上訴人後，才於91年1月14日公告劃出河川區域，足徵原地主確實無從管領使用系爭土地。２、上訴人郭添成、郭添益、郭添財、郭添福部分：（1）上訴人郭添成、郭添益、郭添財、郭添福與被繼承人郭傳及郭簡梅，長年定居於桃園縣，不曾實際管領過系爭土地。而郭傳於87年7月7日死亡後，上訴人郭添成等4人及被繼承人郭簡梅因根本無從得知其所屬之地何在，因而未辦理繼承登記，臺中市政府地方稅務局大屯分局103年10月15日中市稅屯分字第1033317316號函稱大突寮段10-1地號等14筆土地均無課徵地價稅與田賦之紀錄，自不得課予注意義務，並認定渠等有重大過失。又被上訴人既主張系爭土地於86、87年間遭他人不法棄置廢棄物，則在上訴人郭添成等5人之被繼承人郭傳於87年7月7日死亡前，郭傳為原土地所有人，其有關廢清法第71條責任尚未具體確定，自不得由上訴人郭添成等5人概括繼承。（2）與上訴人郭添成、郭添益、郭添財、郭添福及被繼承人郭簡梅等5人有關同段28-3、28-4、28-23地號土地，於79年間，同樣位於行水區內，原地主實無從管領使用。又觀諸89年區段徵收地籍圖與79年河川圖籍之對照圖橘色區塊，79年當時同段28-3地號土地嗣後逕為分割出28-23地號、28-4地號土地嗣後逕為分割出28-15、28-19、28-
25、28-29地號土地，原土地範圍亦涵蓋堤防內外，且於89年間仍持續施工中，該土地縱因河川整治而浮覆出現，未點交予原地主，原地主無從實際為管領使用。３、上訴人張陳寶玉、張嘉仁、張齡文、張峯銘、張斐珺、張瓊文（下稱張陳寶玉等6人）部分：（1）上訴人張陳寶玉等6人之被繼承人張啟福於90年4月8日死亡。而86、87年間，上訴人張陳寶玉等6人既非系爭土地之所有權人，並無實際管領使用系爭土地，自不得課予注意義務。又上訴人張陳寶玉等6人之被繼承人張啟福於90年4月8日死亡前，張啟福為原土地所有人，其有關廢清法第71條責任既尚未具體確定，自不得由上訴人張陳寶玉等6人概括繼承。（2）與張陳寶玉等6人有關之89年徵收時同段12、12-1、12-2、14-31、29、29-5地號土地，於79年間，同樣位於行水區內，原地主實無從管領使用，再觀89年區段徵收地籍圖與79年河川圖籍之對照圖藍色區塊，79年當時同段14-13地號土地嗣後逕為分割出14-3 1地號、12地號土地嗣後逕為分割出12-2地號土地、29-5地號土地嗣後逕為分割出29-10、29-14、29-25、29- 26地號土地、29地號土地嗣後逕為分割出29-6、29-11、29-21、29-22、29-27、29-29地號土地，原土地範圍亦涵蓋堤防內外，且於89年間仍持續施工中，系爭土地縱因河川整治而浮覆出現，亦未點交予原地主，原地主亦無從實際為管領使用。４、第三河川局103年9月3日水三管字第10350107810號函復有所誤會及不實：（1）從上訴人過去向第三河川局所調取66年公告之「大里溪水系河川圖籍第六七號」，系爭10-5、10-6、11、12、12-1、12-2、14-31、28-3、28-4、28-22、28-2
3、29及29-5等13筆土地（按部分地號土地斯時尚未遭逕為分割，應參照分割前地號），不僅均位在綠色的「河川區域線」外，更是均位於藍色的「尋常洪水位」外。又觀行政院農業委員會林務局農林航空測量所（下稱農林航空測量所）於65年12月間航空攝影之「中華民國台灣地區像片基本圖」（下稱空照圖），可知系爭土地位於頭汴坑溪與大里溪的匯流處。則系爭土地於66年間公告劃入河川區域時，乃位於可通運之水道，按土地法第12條第1項規定，原地主之所有權已視為消滅，現實上無從管理使用。（2）又第三河川局函復之79年公告之河川圖籍為電腦繪圖，並非79年公告時之原始資料（當時河川圖籍尚未電腦化），且該河川圖籍箭頭所指河川區域線，為當時未存在的河堤（大里溪整治計畫乃於81年開始施工），又該圖所繪10-3地號土地，實際上是在82年5月13日才逕為分割自10地號土地，對照農林航空測量所80年9月4日航照圖，系爭土地當時仍然位於頭汴坑溪與大里溪匯流處的水道中，並無堤防出現，益證第三河川局函所指系爭土地於79年公告劃出河川區域等語，並非屬實。（三）依系爭土地歷年空照圖、河川圖籍及原處分附圖所示「掩埋廢棄物地籍套繪示意圖」，可證系爭廢棄物極有可能在區段徵收完成後進行整地作業時，遭人所掩埋棄置：１、依第三河川局93年5月12日水三工字第09350037430號函、行政院78年12月18日台78經31293號函核定經建會78年12月8日總（78）字第3367號函審議之「大里溪治理計畫第一期實施計畫」函文結論可知，系爭土地位於大里溪、頭汴坑溪匯流處，土地早已沖刷流失而處於行水區內，故原地主空有土地權狀而無從管領利用系爭土地。２、依79年度大里溪水系河川圖籍，系爭土地於當時乃同段10、10-2、11、12、12-1、14-13、28-3、28-4、28-13、29、29-5地號土地，屬「河川區域線」以外之尋常洪水位到達之行水區，另從前開行政院經建會函文可知，大里溪整治計畫預計回填之「新生地」高達80公頃，益證大里溪區域內包含系爭土地等多筆土地，已因洪災沖刷殆盡，經整治回填後，始產生「浮覆新生地」，依土地法第12條第1項規定及本院100年度7月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，系爭土地所有權已視為消滅，自無法為使用管理。３、被上訴人於89、90年間完成區段徵收後，即進行街廓建置工作，嗣得盈開發有限公司（下稱得盈公司）於91年11月20日以91得里字第0196號函向被上訴人地政局表示該公共工程於進行「街廓內」之整地工程時，於道路附近發現地下埋有不明之掩埋物。惟從90、91年間空照圖，以及擴大大里（○○○區○區段徵收計畫可知，系爭土地於遭掩埋廢棄物之前，應已陸續進行相關工作，且其上植被、房舍均遭大面積開挖挖除，故該等廢棄物應可立即發現。４、若將被上訴人101年4月17日答辯二狀所附原處分一附圖「掩埋廢棄物地籍套繪示意圖」以透明紙複印，與「79年大里溪河川圖籍」放大圖重疊予以觀察，可發現地籍套繪示意圖中「螢光筆描繪線」與河川圖籍之「河川區域線」恰巧吻合，而地籍套繪圖中廢棄物分佈範圍之「斜線部分」，均位於河川圖籍中的河川區域線外之「行水區」與「河川區域」，可見被上訴人稱遍佈2.5公頃之廢棄物掩埋範圍，即是大里溪整治後所浮覆出現之新生地，一般私人實難傾倒如此廣大面積之廢棄物。況農林航空測量所判讀被上訴人所聲請之空照圖，
86、87年間或有凹坑存在，惟無法判釋有無遭傾倒廢棄物或垃圾，而係極有可能在區段徵收完成後進行整地、街廓建置作業時，遭人所掩埋棄置。５、被上訴人於99年5月11日訴願補充答辯書提出附件3第1頁圖片，係將「87年4月12日航空照」與「掩埋廢棄物地籍套繪示意圖」相互套繪對照，指摘地表開挖出大坑洞，推測用於掩埋垃圾等語。惟上開對照圖所指掩埋廢棄物範圍竟有位於房舍所在地者（螢光筆標示處），實難以想像如何將掩埋垃圾大量埋於房舍底下。況86、87年空照圖所示部分零星凹坑面積範圍，與原處分一附圖「掩埋廢棄物地籍套繪示意圖」所示之A、B、C、D斜線分佈範圍有極大落差，可證被上訴人未將掩埋廢棄物地籍套繪示意圖與航空照相圖詳加比對。縱如被上訴人所指係不法人士於86、87年間進入開挖土地後再棄置廢棄物，則應會有12萬立方米土方載出與12萬立方米廢棄物載入之紀錄，環保機關自可調查並查獲。６、另本件臺中縣擴大大里「○○○區○區段徵收內垃圾清除工程-統包工程之施工期限為95年4月2日至95年9月8日，而由「透視圖或平面位置圖」可知，藍色部分為「既有房舍」、綠色部分為「空地」，均非垃圾清除工程範圍；再從95年5月11日空照圖可知，原處分一附圖所示C、D區位螢光筆標示之區域，均早已蓋好房舍，絕非垃圾清除工程範圍。由此可知，原處分一附圖所示廢棄物分佈範圍，有部分在被上訴人於95年間進行垃圾清除工程時，早已完成興建建物，而不屬工程範圍，則被上訴人以原處分一附圖所示廢棄物掩埋範圍命原地主清除，顯屬有誤。（四）依原台中縣政府組織自治條例、原臺中縣政府分層負責明細表，原臺中縣政府地政處得否引據廢清法相關規定，以該府之名義，發函上訴人要求限期清除處理，並向其求償清理費用等，已滋生事物（事務）管轄權限疑義等語，故依行政程序法第111條第6款之規定，原處分一自屬無效。（五）參閱學者李建良針對本件撰文之「狀態責任」概念的辨正與運用：《台中大里區段徵收土地掩埋物清理案之一》－最高行政法院102年度判字第370號判決、臺中高等行政法院99年度訴字第268號判決重點評析，該文重構本件污染事件的責任歸屬與義務體系，最後指出被上訴人應係本件之「狀態責任人」，並應負起最終的清除責任等語。求為判決：原處分一及訴願決定關於上訴人之部分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人就被繼承人郭雄武及上訴人廖德榮之公示送達、就上訴人廖德鹿、林淑珠、林淑美等之寄存送達，應為合法：１、上訴人郭雄武、廖德榮部分，依戶政查詢電腦系統，前者最新戶籍地址係「臺中市○○區○○里○○鄰○○路○號」即臺灣臺中監獄，後者最新戶籍地址係「臺中市南屯區向心里1鄰田心南二巷2號」。然在原臺中縣政府承辦人員寄發原處分一後，均遭退回。承辦人員在無法查得上訴人郭雄武、廖德榮其他居住位址時，遂為公示送達。若無法從電腦之戶政查詢系統查詢應受送達者之最新戶籍地址時，此時再要求縣、市政府之承辦人員需另循其他管道查察應受送達者之實際居住位址，屬期待不可能。２、依被上訴人對於上訴人廖德鹿、林淑珠、林淑美所為原處分一之送達證書欄位，確實均未勾選劃記。惟觀之上訴人廖德鹿之送達證書，在「送達處所」欄明確勾選、記載：「改送臺中樹仔腳郵局」，而在「寄存郵局」欄也明確勾選、記載「臺中樹仔腳郵局」；對於上訴人林淑美之送達證書，在「送達處所」欄明確記載：「民權路郵局」，而在「寄存郵局」欄也有勾選寄存郵局，且有記載「臺中民權路郵局」；對於上訴人林淑珠之送達證書，在「寄存郵局」欄也有勾選寄存郵局，且有記載「臺中南屯路（郵局）」，顯徵郵局郵務士將該等郵件分別寄存至臺中樹仔腳郵局、臺中民權路郵局、臺中南屯路郵局以為送達。又參之原處分二送達證書，對於上訴人廖德鹿、林淑美等人之送達，均有明確勾選劃記另一份送送達通知書之放置處所（按此次對於上訴人林淑珠之送達，為其本人收受，並未寄存送達），可徵原處分一送達證書未予勾選劃記，應當僅是郵局郵務士之疏忽所致。（二）上訴人應負廢清法第71條清理責任之義務：１、系爭土地係在86、87年間遭他人非法棄置廢棄物等情，業經原審法院99年度訴字第268號判決審認無誤，林國楨既於87年間繼承取得系爭土地，對於系爭土地又非無事實上管領力，則於87年間成為系爭土地所有權人之林國楨對於系爭土地於87年間遭他人非法棄置廢棄物，自難辭其咎。２、上訴人林清標、林淑美、吳林阿惠於89年7月6日辦妥繼承登記，惟渠等係林火炎之繼承人，而繼承事實於54年間即已發生，渠等殊無可能對於繼承事實、繼承權利全然均未予知悉之理。且渠等既於54年間成為系爭土地之實際所有權人，尚難僅因渠等未辦理繼承登記，即認渠等遲至89年辦理繼承登記後，始對於系爭土地擁有事實管領力。３、上訴人郭添成、郭添益、郭添財、郭添福、被繼承人郭簡梅等人迄至土地被徵收前均未辦理繼承登記，但渠等繼承事實係於87年間發生，渠等殊無可能對於繼承事實、繼承權利全然均未予知悉之理。又渠等既於87年間即已繼承系爭土地，成為系爭土地之實際所有權人，尚難僅因未辦理繼承登記，遽認渠等在87年間尚非系爭土地之所有權人，對於系爭土地毫無事實管領力。（三）上訴人確有廢清法第71條規定重大過失，並應就此擔負清除、處理廢棄物之責任：１、系爭土地確係於86年、87年間遭人侵入，堆放埋藏棄置不明廢棄物體部分，經本院102年度判字第370號判決肯認認事用法並無違誤。又依本件地質鑽探相關資料所示，其地質鑽探僅在系爭土地之外側邊緣進行地質鑽探，並未針對前開區域進行大規模鑽探。而本件地質鑽探之鑽探點實際上僅有2至3個點，且係在系爭土地之外側邊緣進行地質鑽探，並未進入系爭土地之內側區域進行大範圍鑽探，則本件地質鑽探時未能發現遭掩埋棄置之廢棄物，自屬正常。２、臺灣省水利局或經濟部水利署所轄各河川局進行水利工程時，倘若施工廠商有將施工過程中產生之廢棄物逕行運至系爭土地上掩埋棄置，工程司相關人員自應知情，更無容任工程施作承包商掩埋棄置廢棄物之理。３、本件依上訴人卷附委任狀所示，幾為就系爭土地為分別共有之情狀，則上訴人殊無對於其等為系爭土地所有權人等情不清楚之理，且於辦理繼承登記時也不可能對於系爭土地之情狀全無知悉之情。又參照「大里溪整治計畫工程用地保留參加區段徵收權利先行提供土地同意書」等文件，均經上訴人於82年間簽名確認後提出，則上訴人最晚於82年間對於系爭地號土地之實際情況即已清楚知悉，上訴人對於系爭土地確有法律上之權利及利益存在，上訴人自負有維持所有土地秩序狀態之責任。（四）上化環境工程有限公司（下稱上化公司）係採用AUTOCAD電腦繪圖軟體進行電腦作業，以前開原臺中縣政府所交付之系爭土地電子檔數值化地籍圖之各地號土地界址點為基準點，一併參照各界址點之二度分帶座標數值，將界址點以電腦作業套繪入系爭土地上廢棄物分佈位置之現況電子檔數值化地形圖內之相對應之二度分帶座標位置。完成上開電腦作業之套繪流程後，即可從套繪圖上明確確認出廢棄物分佈範圍，及其與電子檔數值化地籍圖上之各地號土地間之相對應位置。（五）本件所爭執之土地使用同意書，其目的在保留土地所有權人之日後參加區段徵收之權利，而同意先行提供土地進行大里溪整治計畫工程，實際負責進行河川整治之權責機關係臺灣省水利局而非被上訴人。又依土地使用同意書，可知臺灣省水利局僅於工程期間為使用及維護。另上訴人未因提供土地而放棄所有權，則日後參加區段徵收之獲益、權利者既然仍係原土地所有權人，故大里溪整治興建工程既然已在82年間結束，則上訴人或其繼承人自應於82年以後，回復其等對於該等土地之管理、維護之責任狀態。且依第三河川局94年8月18日水三產字第09450087170號函之意旨，顯見系爭遭掩埋廢棄物之土地與供大里溪整治工程用地分屬不同之土地。再者，系爭土地使用同意書所稱「先行提供土地」，係單純「進入工作」而言，在法律上並無發生移轉土地權利義務之效果。況系爭土地在後續辦理區段徵收地上物查估時，亦發現其上建有簡易房舍、畜舍、圍牆或水肥池等建築改良物，用於圈養豬隻或為其他使用等情，顯見上訴人於82年間提供系爭土地供臺灣省水利局興建堤防工程，並非全部土地均先行使用，未獲徵用之該等土地所有權仍為上訴人，且上訴人亦未因此喪失系爭土地之管領使用權限。
（六）依最高法院103年度第9次民事庭會議之意旨，土地法第12條第1項所謂私有土地因成為公共需用之湖澤或可通運之水道，其所有權視為消滅，並非土地物理上之滅失，所有權亦僅擬制消滅，當該土地回復原狀時，依同條第2項之規定，原土地所有人之所有權當然回復，無待申請地政機關核准。至同項所稱「經原所有權人證明為其原有」，乃行政程序申請所需之證明方法，不因之影響其實體上權利。系爭土地最晚在大里溪整治興建工程完成之82年間即已浮覆，則上訴人對於系爭土地之所有權，最遲也於82年間浮覆而當然回復其所有權。且依「擴大大里都市○○○區段徵收用地建築改良物調查表」所示，上訴人張陳寶玉、張峯銘、被繼承人廖德通及林陳選等人均在系爭土地上蓋有如夾板或膠板造之簡易房舍、鋼鐵造簡易畜舍、磚造簡易畜舍、鋼架石綿瓦棚、鐵架造水塔、鋼筋混凝土造水肥池、化糞池、磚柱鐵皮棚或膠棚、及圍牆等主要、附屬建築物，並種植有香蕉、芒果、木瓜、番石榴、短期葉菜、水稻等農作物之事實，況上訴人也都以系爭土地原所有權人的地位領取徵收補償金等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依行政程序法第111條第6款，係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯程度之情形，如顯然違反事務權責配置及轄區劃分等情形而言。本件原處分一並非以臺中縣政府地政局名義為之，被上訴人自為原處分機關甚明。又依廢清法第4條、第5條、第71條第1項等規定，本件被上訴人為主管機關及執行機關，有事務管轄權限，自有權製作原處分一。另改制前臺中縣政府地政處係內部單位，與被上訴人有隸屬關係，上訴人引監察院調查意見之見解，認原處分一有違反行政程序法第19條第4項之規定，自有所誤會。且依行政程序法第11條第1項之之立法理由可知，系爭土地位於改制前臺中縣政府轄區內，被上訴人亦有該事務管轄權，是被上訴人對於其管轄權區域內之系爭土地，依廢清法第71條第1項之規定所為處分，亦無違背有關專屬管轄之規定可言。（二）本件被上訴人所為之送達，均為合法：１、關於「連署陳情書」部分：94年5月20日之「連署陳情書」，確有廖德蒲之署名，該連署視為廖德蒲對原處分一不服，而提起訴願，其效力及於其繼承人之上訴人王免、廖誼隆、廖誼晉、廖玉玲及廖玉惠等5人，是該部分上訴人等人業經訴願程序，其提起本件訴訟，係屬合法。２、關於上訴人廖德榮、郭雄武公示送達之部分：（1）依臺中市南屯區戶政事務所104年2月25日中市南屯戶字第1040001054號函之內容，上訴人廖德榮、郭雄武等2人未於遷出及遷入時辦理戶籍登記，致原臺中縣政府承辦人員無法將原處分一送達於渠等當時登記之戶籍地，已符合行政程序法第78條第1項第1款規定之「應為送達之處所不明」之情形，乃依同條第2項規定依職權對之為公示送達，自屬有據。（2）郭雄武、廖德榮與渠等之兄弟親屬係不同之權利義務主體，且依戶籍法第21條及第48條第1項前段之規定，該2人戶籍地址變更時，自有使其戶籍登記資料與其實際住所地相符合之義務，是被上訴人無須再向郭雄武及廖德榮之親屬探查實際住居所之必要。３、關於上訴人廖德鹿、林淑珠及林淑美寄存送達部分：（1）被上訴人對於上訴人廖德鹿、林淑珠及林淑美等3人所為之寄存送達，業據郵務機關人員實質上完成寄存送達程序，已生合法送達之效力，並不因投遞士返局作業時漏未勾填「置於應受送達處所信箱或其他位置」欄位，而影響其送達效力。（2）行政程序法第74條規定之寄存送達程序，雖以送達證書形式上完整之記載，推定郵件投遞士有依該規定處理，然如有具體事證足資證明郵件投遞士實際上有依該規定程序送達，僅漏未於送達證書上記載，尚不影響送達之效力，上開郵政公司函件業已詳述上訴人廖德鹿、林淑珠及林淑美等3人之寄存送達過程，郵件投遞士均依行政程序法第74條規定處理，已發生送達原處分一之效力。４、綜上，被上訴人原處分一既已合法送達予郭雄武及上訴人林淑美，郭雄武於原處分一送達後之96年9月29日死亡，郭雄武生前及上訴人林淑美均未對原處分一於法定救濟期間提起訴願，原處分一關於該2人之部分業已確定，上訴人郭添成、郭添益、郭添財、郭添福及郭簡梅（其於本件更為審理後之102年8月13日死亡，另由其繼承人即上訴人郭添成、郭添財、郭添福、郭添益等人聲明承受該部分訴訟）為郭雄武繼承人，均未辦理限定繼承或拋棄繼承，應概括繼承郭雄武之權利義務，因原處分一關於其被繼承人郭雄武及上訴人林淑美之部分業已確定，上訴人郭添成、郭添益、郭添財、郭添福、郭簡梅及林淑美等人，即不得提起訴願及行政訴訟，訴願決定予以不受理，即無不合。（三）原處分一並無違誤：１、依農林航空測量所依序所拍攝之空照圖顯示，系爭土地於81年10月12日已全部呈現陸地，不再屬於河川地之行水區，於83年5月30日堤防興建完成，堤防上有道路及開放車輛通行土地，土地所有權人自可行使實質上管理權而使用收益。依空照圖所示，85年4月15日至86年6月23日，該土地之地表之植被係屬正常，植被濃鬱，於86年9月23日，地表植被始遭大面積剷除破壞，於87年4月12日，又經開挖出一處兩側有斜坡之大坑洞，供作掩埋大量廢棄物之用，其鄰近區域亦散佈小範圍被傾倒垃圾及焚化廢棄物之狀況，於87年5月7日至89年4月19日，地表植被又逐漸恢復85年間地表植被濃鬱之狀態，足認系爭土地係於86年及87年間，經他人掩埋大量系爭廢棄物。２、系爭廢棄物係於91年11月間，經被上訴人進行街廓整地作業時，發現系爭土地有地下掩埋物，被上訴人以原處分一通知上訴人清除系爭廢棄物未果，乃於95年3月23日自行委託有而順營造有限公司及義力營造有限公司施工清運，經開挖系爭土地A、B、C、D區塊土地，確有大量廢棄物，經輔以空照圖所示，可認明Ｕ型堤防內側地區至遲係於86年9月間開始，遭不法人士駕駛車輛進入，從事破壞原先林木覆蓋之地表植被，進而挖掘凹坑及掩埋系爭廢棄物等行為。３、系爭土地於89年10月13日經被上訴人公告徵收後，被上訴人委由得盈公司及亞新公司進行地質鑽探及從事街廓整地工程，衡情有心人士於此情形，不致公然在系爭土地以車輛及機具大規模傾倒及掩埋系爭廢棄物。又得盈公司及亞新公司於系爭土地從事地質鑽探，僅為選擇特定地點鑽探土地，並未涉及全面開挖土地，得盈公司於91年間方發現系爭土地有地下掩埋物，於91年11月20日以91得里字第0196號函請被上訴人處理，被上訴人方知悉系爭土地之地下有掩埋系爭廢棄物之情形，並未有違反事理之處。至上訴人於言詞辯論期日方提出95年5月11日空照圖，並於原處分一附圖所示C、D區位以螢光筆標示之區域，該區域固有建物存在○○○區○○○○段12-2及10-5地號2筆土地之部分土地，該2筆土地其他部分亦未有建物存在，縱使被上訴人於95年4月2日至95年9月8日期間清除系爭土地下之掩埋系爭廢棄物，並未及於上開C、D區之螢光筆標示區域，致該區仍得興建建物，惟該部分如無系爭廢棄物不須清除或未清除，係被上訴人以原處分二通知上訴人應負擔實際清除費用，計算金額是否正確之問題，對於上訴人於該2筆土地上應負之清除責任，不生影響亦難以此情而認原處分一該部分有違誤之處。４、按上訴人王免、廖誼隆、廖誼晉、廖玉玲、廖玉惠、廖德鹿、廖德藍、廖德榮、林淑珠、林國楨、張陳寶玉、張齡文、張峯銘、張斐珺、張瓊文及張嘉仁等16人（下稱上訴人王免等16人，另上訴人林清標及吳林阿惠應免除清除系爭廢棄物之責任，如下所述）或其被繼承人為原判決附表所示土地之所有權人，對於土地本有管理使用收益之權能，自應善盡其維護及注意土地依目的管制使用之義務，此為土地所有權人之狀態責任。又被上訴人改制前原臺中縣政府，依其環保局編制表，員額為94人，依此人力及功能，事實上並無法全面全時監控其轄區內，面積廣達2千4百多平方公里內所有土地，土地所有權人尚不得以被上訴人有此權責，即得免除對於土地應盡其維護及注意土地依目的管制使用之義務，則學者李建良之見解、監察院之調查意見，均不得拘束原審法院。（四）依「大里溪整治計畫工程用地保留參加區段徵收權利先行提供土地同意書」所示，臺灣省水利局所使用及維護者，僅限於大里溪整治「興建工程之使用及維護」部分，有其時間性，該興建工程係在82年間結束，則上訴人廖德鹿亦應於82年以後回復其維護土地環境衛生之責任。又該同意書所稱「先行提供土地」，應係指當時所應適用之土地法（土地徵收條例係於89年2月2日施行）第231條所規定之「先行使用」，係指單純「進入工作」而言，並無移轉土地權利義務之效果，無法免除本件土地所有權人應負廢清法第71條第1項所規定清除處理廢棄物責任。（五）依64年7月24日修正之土地法第73條之1、75年2月21日修正之未辦繼承登記土地處理要點第8點第1項前段、第9點、89年1月26日修正之土地法第73條之1、內政部89年5月2日（89）台內地字第8964764號函釋、本院92年度裁字第122號裁定等意旨，上訴人林清標及吳林阿惠等2人所有同段10-5（原地號為10）及11地號2筆土地持分，於其被繼承人林火炎於54年12月15日死亡後，雖未辦理繼承登記，而仍取得該等土地所有權，但該等土地經被上訴人登記代管，負責實質管理行為，系爭廢棄物非法於86及87年間棄置於該等土地，屬被上訴人代管期間，故上訴人林清標及吳林阿惠等2人於此期間，難謂有違反其注意維護土地環境之義務，是被上訴人依廢清法第71條第1項之規定，以原處分一通知渠等2人應負清除系爭廢棄物之清除責任之部分，自有違誤。（六）上訴人林國楨雖於87年8月3日始繼承登記取得系爭土地，惟上訴人林國楨之被繼承人生前及上訴人林國楨繼承系爭土地後，均應負注意維護系爭土地之義務，系爭廢棄物於86、87年間非法棄置於系爭土地，如係於上訴人林國楨之被繼承人生前，該被繼承人應負清除責任，上訴人林國楨並未辦理限定或拋棄繼承，依民法第759條之規定，於其被繼承人死亡時取得系爭土地所有權，雖未及時辦理繼承登記，對於其已取得該土地所有權之效力不生影響，應繼承其被繼承人之權利義務，如係於上訴人林國楨繼承後系爭廢棄物始被棄置於系爭土地，縱上訴人林國楨長年於臺北工作及定居，惟並非遠居國外及有其他特別因素，致其不知有繼承事宜之情形，無礙其得知所繼承系爭土地所在及行使管理權，亦應負清除責任。（七）上訴人張陳寶玉等6人之被繼承人張啟福係於90年4月8日死亡，系爭土地於86、87年間遭他人不法棄置廢棄物於系爭土地時，張啟福為土地所有權人，應負責維護系爭土地之狀態責任，乃其有重大過失責任，上訴人張陳寶玉等6人為其繼承人並未辦理限定繼承或拋棄繼承，自應概括繼承張啟福之權利義務，而非渠等本身應負之清除義務，原處分一以渠等已繼承張啟福之清除系爭廢棄物之義務，通知負清除系爭廢棄物之責任，自屬有據，上訴人張陳寶玉等6人上開主張，委無可採等語，為「原處分一及訴願決定關於原告林清標及吳林阿惠之部分均撤銷。其餘原告之訴駁回。」之判決。
五、上訴意旨略謂：（一）原判決未究明系爭土地之歷史變遷，原地主原有土地早於48年「八七水災」遭沖刷殆盡，直到83年間始因大里溪整治工程而「部分」浮覆出現，不僅未點交予原地主，更多次逕為分割為多筆土地，地形地貌產生如此巨變，導致原地主無法確認經界、無從實質管領之事實，確為實情。惟原判決不查，竟徒以81至83年間之空照圖，認為系爭土地已不在行水區而認為原地主可為實質管理與使用收益，顯有調查未盡之違誤。（二）原處分一作成時為94年間，系爭土地最晚已於90年7月19日登記為前台中縣政府所有，上訴人全體已非系爭土地之所有權人、使用人或管理人，揆諸本院94年度判字第422號、96年度判字第1582號判決之見解，核與原處分所依據之廢清法第71條構成要件不合，惟原判決不查，竟仍認上訴人應負清理廢棄物責任，顯有違誤。又上訴人張陳寶玉等6人之被繼承人張啟福於徵收後即90年4月8日死亡，被上訴人既未對張啟福為命清除之行政處分，原判決竟以上訴人張陳寶玉等6人應概括繼承張啟福之清除責任等情，顯有違背法令之情事。（三）受處分人廖德蒲生前已於「連署陳情書」上署名，而有合法提起訴願，既為原判決所肯認，故於繼承開始之前，原處分一關於廖德蒲之部分既然尚未確定，自不發生繼承人即上訴人王免、廖誼隆、廖誼晉、廖玉玲、廖玉惠等5人是否繼承原土地所有人廖德蒲有關廢清法第71條責任之問題。惟原判決駁回處分一關於廖德蒲之繼承人即上訴人王免、廖誼隆、廖誼晉、廖玉玲、廖玉惠等5人之部分，顯非合法。另原判決就本院發回意旨有關上訴人郭添成、郭添益、郭添財、郭添福、郭簡梅等5人繼承郭傳之部分，能否課以注意義務及有無重大過失，均未於判決理由中敘明，即貿然駁回上訴人郭添成等5人之訴，顯有不當。（四）被上訴人已自承原處分一對廖德鹿、林淑珠、林淑美等3人所為原處分一之送達證書，其內容所載之欄均未勾選劃記，依最高法院41年台抗字第59號、64年台抗字第481號判例之意旨，不生送達效力。惟原判決不查，竟未查明當時投遞過程，徒以中華郵政102、104年間函復之函文內容，遽認郵務士漏未勾選，亦未傳喚該投遞人員到院說明當時投遞過程為何，顯有違法。又原處分一均有合法送達予郭雄武之親兄弟即郭添成、郭添益、郭添財、郭添福等4人，以及上訴人廖德榮之胞兄弟即廖德模、廖德欽、廖德通、廖德耿、廖德昌等5人，揆諸本院98年度裁字第2672號裁定、臺灣高等法院95年度交抗字第529號等見解，原臺中縣政府應尚得向其他已受送達之親屬，探查郭雄武、廖德榮應受送達之處所，不得推諉無其他查察應收送達者之途徑與管道。況依臺中市南屯區戶政事務所104年2月25日中市南屯戶字第1040001054號函所示，上訴人廖德榮於74年11月27日即遷入田心南二巷2號迄今，不可能查無此號。且住所係採實質概念，不以登記為要件。惟原判決逕以郭雄武、廖德榮未依戶籍法規定辦理遷入遷出戶籍登記，逕認已符合公示送達者，自非適法。（五）農林航空測量所判讀被上訴人所聲請之空照圖，86、87年間或有凹坑存在，惟無法判釋有無遭人為開挖或傾倒廢棄物或垃圾，原判決卻逕自為擴大解釋，徒以地貌變化為理由，認定系爭土地至遲於86年9月間遭不法人士挖掘凹坑掩埋廢棄物，顯與所憑證據不同。況系爭土地於89年10月間經公告徵收後，於90年間即開始進行全面性的基地開挖工程，有上訴人於原審程序中所提之90、91年間數張空照圖可稽，被上訴人直到整地工程、街廓建置完成後，於91年11月間進行「街廓內」整地工作時，始發現街廓內遭掩埋廢棄物，則本件實不能排除在區段徵收完成後進行基地整地工程時，遭人以合法掩護非法棄置所為，原判決就上訴人上開主張不論，徒以常理推論徵收期間不至於遭人掩埋廢棄物等情，顯有不備理由之違法。（六）原處分一附圖所示廢棄物分布範圍，有部分在被上訴人機關於95年間進行垃圾清除工作時，早已完成興建建物，而不屬工程範圍，則原處分一附圖所示廢棄物掩埋範圍命原地主清除，顯屬有誤，自屬違法處分而應予撤銷，非僅僅如原判決所述係被上訴人以原處分二通知上訴人應負擔實際清除費用計算金額是否正確之問題。又原判決未具體審究上訴人林國楨長年定居臺北，僅於87年8月3日因形式上為繼承登記，實無從實質管領，且倘若於上訴人林國楨繼承前遭他人不法棄置，被上訴人既未對其被繼承人為行政處分，上訴人林國禎自無繼承其被繼承人之清理責任可言，原判決理由顯有認事用法之違誤。
（七）原判決理由，一方面以被上訴人人力不足，事實上無法全面監控系爭土地，認定林清標、吳林阿惠以外之上訴人應負重大過失責任，另一方面又以被上訴人代管上訴人林清標、吳林阿惠因繼承而共有之系爭大突寮段10-5（原地號為10）、11地號而有實質管理行為為由，認定林清標、吳林阿惠無庸負重大過失之責，何以代管系爭土地而有實質管理權限之被上訴人無重大過失，其他共有人卻有重大過失，顯有未妥。又原判決理由以原處分一係以上訴人王免等16人或其被繼承人仍為於系爭土地所有人期間，而非於系爭土地於89年10月13日公告徵收後，同年11月間發放徵收補償費完竣後所應承擔之狀態責任。惟原處分一並非對上訴人林國楨之被繼承人，以及上訴人張陳寶玉等6人之被繼承人張啟福所為，何以上訴人林國楨與張陳寶玉等6人應承擔狀態責任，可見原判決前後理由顯有矛盾。（八）本件大里溪整治計畫工程之真正具事實管領力者，係原臺灣省水利局、原臺中縣政府。又上訴人廖德鹿從未在大突寮段10、11號地號蓋有建築物、種植農作物，亦未領取地上物補償費，從未佔有管理系爭土地，實毋需負責。另系爭土地於八七水災後，於66年劃入河川區域，依法即應由河川局管理及負責。本件係經濟部91年1月14日經水利字第9120200470號核定公告以劃出河川區域之確定時間點以後，上訴人廖德鹿始有管理權，但此時系爭土地已因區段徵收而移轉登記所有權人為原臺中縣政府，故本件不應由上訴人廖德鹿負擔責任。（九）中央研究院法律學者李建良研究員，特別針對本案撰文探討「狀態責任」的概念及運用，並檢討前審判決，該文重建本件污染事件的責任歸屬與義務體系，最後指出被上訴人始為本件之「狀態責任人」等語。
六、本院按：
（一）本案尚未確定部分：本院前次判決將原處分一及訴願決定關於王免等24人部分廢棄發回原審法院，其餘廖德惟等27人部分因判決駁回渠等之上訴而告確定。發回部分經原審判決將原處分一及訴願決定關於林清標及吳林阿惠部分撤銷，該部分因被上訴人並未上訴而告確定。又郭簡梅於原審審理中之102年8月13日死亡，該部分由同為上訴人之郭添成、郭添益、郭添財、郭添福聲明承受訴訟。故本案尚未確定部分為當事人欄所列上訴人等21人，核先敘明。
（二）上訴無理由部分：
１、關於訴願逾期，起訴不備要件部分：⑴關於郭雄武之送達：按行政程序法第78條第1項第1款所謂「應為送達之處所不明」，係指依社會一般觀念，不知其應為送達處所，既非以行政機關主觀不明為標準，亦非以客觀之絕對不能為準，而係依一般認為相當之方法探查後，仍不知其應為送達之處所者，即可認為不明。原判決已敘明：經函詢臺中市南屯區戶政事務所查詢郭雄武之戶籍遷徒事宜，該所於104年2月25日以中市南屯戶字第1040001054號函稱郭雄武並未依規定於遷出及遷入時辦理戶籍登記，致原臺中縣政府承辦人員無法將原處分一送達於郭雄武當時登記之戶籍地，已符合行政程序法第78條第1項第1款規定之「應為送達之處所不明」之情形，乃依同條第2項規定依職權對之為公示送達，自屬有據等語，經核並無違誤。上訴意旨徒以原處分一均有合法送達予郭雄武之親兄弟即郭添成、郭添益、郭添財、郭添福等4人，原臺中縣政府應尚得向其他已受送達之親屬，探查郭雄武應受送達之處所，不得推諉無其他查察應受送達者之途徑與管道云云，核無足採。
⑵關於上訴人林淑美之送達：原判決已敘明：中華郵政股份有限公司臺中郵局102年12月16日中郵字第1021000832號函稱，所送達林淑美之函件經該局94年3月1日、2日各按址投遞1次，均無人受領，爰依行政程序法第74條規定作郵務送達通知書2份，1份黏貼於應受送達人住居所門首，另1份置於應送達處所信箱，原函件於94年3月2日寄存於所轄臺中民權路郵局，完成寄存送達程序，該送達證書因投遞士返局作業時一時不察漏未勾填「置於應受送達處所信箱或其他位置」欄位等語，足認被上訴人對於上訴人林淑美所為原處分一之送達，業據郵務人員實質上依行政程序法第74條之規定完成寄存送達程序，已發生合法送達之效力，並不因投遞士返局作業時漏未勾填「置於應受送達處所信箱或其他位置」欄位，而影響其送達效力。上訴意旨所援引之最高法院41年台抗字第59號判例，業已停止適用，至於另引之64年台抗字第481號判例，僅在闡述寄存送達之兩項要件缺一不可之意旨（即將應送達之文書寄存送達地之自治或警察機關、並製作送達通知書黏貼於應受送達人住居所門首），並未言及若送達人確有製作送達通知書置於應受送達人之信箱，惟漏未於送達證書上勾選之情形，自不能與本件已實質完成寄存送達僅漏未勾填之情形相提並論，上訴意旨核無足採。⑶綜上，原處分一對於郭雄武及上訴人林淑美之送達既屬合法，而郭雄武及林淑美均未在陳情連署書上署名，有連署書在卷可稽，是上訴人林淑美之訴願業已逾期，訴願機關為不受理之決定，即無不合，其提起本件訴訟，即屬不合法。至於郭雄武則於96年9月29日死亡，由其繼承人即上訴人郭添成、郭添益、郭添財、郭添福、及於原審審理中死亡之郭簡梅等5人提起訴願，惟因渠5人均未參與連署，是渠5人之訴願均已逾期，訴願機關為不受理之決定，亦無不合。（上訴人郭添成、郭添益、郭添財、郭添福、及於原審審理中死亡之郭簡梅等5人之土地所有權除繼承自郭雄武外，亦有部分繼承自郭傳，惟郭傳於87年7月7日即已死亡，自不可能參與連署，而郭簡梅則於原審審理中死亡，由上訴人郭添成、郭添益、郭添財、郭添福聲請承受訴訟，是上訴人郭添成、郭添益、郭添財、郭添福、及於原審審理中死亡之郭簡梅等5人之土地無論繼承自郭雄武或郭傳，均已訴願逾期，併予指明。）是原審將林淑美、郭添成、郭添益、郭添財、郭添福（包括承受自郭簡梅部分）等5人之訴予以駁回，並無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
２、經實體審查，上訴無理由部分：⑴「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。……。」、「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理，屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。」廢清法第11條第1款及第71條第1項分別定有明文。⑵按廢清法第71條第1項規定，係課容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理之責任，雖行為人以不作為之方式違反該規定，惟基本上仍屬行為責任，而非狀態責任，縱有因故無法對於行為人予以追究，而轉為對於土地所有人追究狀態責任之可能，惟仍應以追究行為責任人為優先順位，無法追究時始轉為追究狀態責任人，而非可逕對狀態責任人予以究責，此為目前實務及學說之見解。是本件既屬行為責任，則判斷何者為系爭土地所有人、管理人或使用人，自應以行為時為準，而非以處分時為準，始符行為責任之本質。查本件系爭土地，依卷附臺中縣大里地政事務所之異動索引（訴願卷第288至339頁），系爭土地似已分別於90年2月10日、3月9日、5月28日、7月17日、7月1○○○區段徵收而移轉登記為臺中縣所有，惟依原判決所確定之事實，本件容許非法棄置廢棄物之行為時係在86年9月至87年間，斯時上訴人王免、廖誼隆、廖誼晉、廖玉玲、廖玉惠、廖德鹿（土地自有部分）、廖德藍（土地自有部分）、廖德榮、林淑珠、林國楨等10人均為系爭土地之所有人，依上說明，自應負容許非法棄置廢棄物之行為責任。至於本院94年度判字第422號、96年度判字第1582號判決之見解，核屬個案見解，自不能拘束本案。上訴意旨主張原處分一作成時為94年間，系爭土地最晚已於90年7月19日登記為前臺中縣政府所有，上訴人等已非系爭土地之所有權人、使用人或管理人，核與原處分所依據之廢清法第71條構成要件不合，惟原判決竟仍認上訴人應負清理廢棄物責任，顯有違誤云云，核無足採。⑶依「擴大大里都市○○○區段徵收用地建築改良物調查表」所示，上訴人等人在系爭土地上蓋有夾板或膠板造之簡易房舍、鋼鐵造或磚造簡易畜舍、鋼架石綿瓦棚、鐵架造水塔、鋼筋混凝土造水肥池、化糞池、磚柱鐵皮棚或膠棚、及圍牆等主要、附屬建築物，並種植有香蕉、芒果、木瓜、番石榴、短期葉菜、水稻等農作物，況上訴人也都以系爭土地所有權人的地位領取徵收補償費，自難推卸其容許非法棄置廢棄物之行為責任。上訴意旨主張原判決未究明系爭土地之歷史變遷，原地主原有土地早於48年「八七水災」遭沖刷殆盡，直到83年間始因大里溪整治工程而「部分」浮覆出現，不僅未點交予原地主，更多次逕為分割為多筆土地，地形地貌產生如此巨變，導致原地主無法確認經界、無從實質管領之事實，確為實情。惟原判決不查，竟徒以81至83年間之空照圖，認為系爭土地已不在行水區而認為原地主可為實質管理與使用收益，顯有調查未盡之違誤云云，核屬無據。⑷按被上訴人為本件廢棄物清除處理之主管機關，負責有關廢棄物清除處理之規劃、監督及取締處罰，若有職務上之監督不週或取締不力，亦僅係應否負行政疏失責任之問題，自不生應由被上訴人負清除處理責任之問題。上訴意旨主張原判決一方面認定被上訴人代管上訴人林清標、吳林阿惠所有之系爭土地而有實質管理行為為由，認定林清標、吳林阿惠無庸負重大過失之責，一方面又認定代管系爭土地而有實質管理權限之被上訴人無重大過失，其他共有人卻有重大過失，顯有未妥云云，亦屬無據。㈤綜上所述，原判決認上訴人王免、廖誼隆、廖誼晉、廖玉玲、廖玉惠、廖德鹿（土地自有部分）、廖德藍（土地自有部分）、廖德榮、林淑珠、林國楨等10人應負廢清法第71條第1項之清除處理責任，並無違誤，上訴論旨仍執前詞主張原判決此部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
（三）上訴有理由部分：
１、按民法第1148條之繼承係概括承受財產上一切之權利與義務，若繼承開始前被繼承人負有清除處理及償還費用等公法上行為或金錢給付義務，縱繼承人係概括承受被繼承人之權利義務，充其量僅為課予義務之潛在對象，義務存在之有無及內容，仍須俟行政機關以行政處分予以確認並具體化，始克存在，從而方足以為義務繼受之標的，亦即該義務須於被繼承人死亡前已經行政處分具體確認後，始適用民法繼承之規定（環保署99年8月6日環署廢字第0990063723號函參照）。換言之，若於被繼承人死亡前未作成限期清除處理之行政處分者，自不能命其繼承人承受該限期清除處理義務。查本件被繼承人張啟福於90年4月8日死亡，被上訴人並未對張啟福作成限期清除處理之行政處分，其繼承人為上訴人張陳寶玉、張嘉仁、張齡文、張峯銘、張斐珺、張瓊文等6人，依上開規定及說明，被上訴人自不能命張陳寶玉等6人承受張啟福之限期清除處理義務。
又張陳寶玉等6人於86年、87年間並非系爭土地所有人，自非容認或重大過失之行為人，被上訴人亦不得直接對張陳寶玉等6人作成限期清除處理之行政處分，是被上訴人以原處分一對於上訴人張陳寶玉、張嘉仁、張齡文、張峯銘、張斐珺、張瓊文等6人作成限期清除處理之處分，即有違誤（本件訴願決定將原處分一關於廖陳阿趾及廖家柔部分撤銷，亦係基於相同之法理）。上訴意旨主張上訴人張陳寶玉等6人繼承開始前，其被繼承人張啟福並未受有限期清除處理之行政處分，自不發生張陳寶玉等6人是否繼承清除責任之問題等語，洵非無據。
２、原判決既有如上之違誤，上訴意旨指摘原判決關於駁回上訴人張陳寶玉、張嘉仁、張齡文、張峯銘、張斐珺、張瓊文請求撤銷原處分一及該部分訴願決定部分違背法令，求予廢棄，為有理由。應由本院本於原審確定之事實，將原判決上開部分廢棄，並撤銷原處分一及該部分訴願決定關於上訴人張陳寶玉、張嘉仁、張齡文、張峯銘、張斐珺、張瓊文部分。
七、據上論結，本件上訴為部分有理由，部分無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 31 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 沈 應 南法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 3 月 31 日
書記官 伍 榮 陞