最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第248號上 訴 人 行政院農業委員會林務局代 表 人 李桃生訴訟代理人 湯光民 律師被 上訴 人 陳惠堂上列當事人間補助費事件，上訴人對於中華民國104年8月6日臺北高等行政法院103年度訴字第1672號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人原係前臺灣省政府農林廳（民國88年7月1日配合精省，機關裁撤，業務併入行政院農業委員會，下稱農委會）林務局（88年7月1日改隸更名為農委會林務局，下稱上訴人）簡任技正，於85年7月16日屆齡退休生效。其於62年7月間任職於前臺灣省政府農林廳林務局玉山林區管理處（78年7月1日調整簡併為前臺灣省政府農林廳林務局嘉義林區管理處，88年7月1日改隸更名為農委會林務局嘉義林區管理處；下稱嘉義林管處）時，獲配住嘉義市○區○○路○○○巷○號眷舍（下稱系爭宿舍）。於78年5月9日調任前臺灣省政府農林廳林務局屏東林區管理處（88年7月1日改隸更名為農委會林務局屏東林區管理處，下稱屏東林管處）處長，自同年5月10日起配住該處首長宿舍；於83年4月1日調任嘉義林管處處長；於85年4月29日（調任報到日，以下同）調任林務局簡任技正；於同年7月16日退休，並繼續借用系爭眷舍。因該眷舍坐落於檜意森活村計畫（全名為「振興經濟新方案－擴大公共建設投資－阿里山林業村及檜意森活村計畫」）基地範圍內，經嘉義林管處98年6月1日嘉秘字第0985162036號函（下稱嘉義林管處98年6月1日函或原授益處分）通知被上訴人，如於98年8月28日前自行遷出並檢具相關文件，則依騰空標售借貸標準，給予眷舍搬遷一次補助費新臺幣（下同）220萬元。被上訴人於前揭期限內遷出系爭眷舍，並於98年6月間領取補助費。嗣因他人檢舉，上訴人查知被上訴人不符合實際居住之認定標準，以102年8月12日、同年月27日林秘字第1021614468號及第0000000000號函，命嘉義林管處撤銷原核發被上訴人系爭宿舍搬遷一次補助費之原授益處分，並請被上訴人限期返還該筆補助費。嘉義林管處以102年9月9日嘉秘字第1025251123號函（下稱嘉義林管處102年9月9日函）知被上訴人，以其並非系爭宿舍合法現住人，爰撤銷原授益處分，並命被上訴人應返還原受領之眷舍搬遷一次補助費220萬元。嗣上訴人102年9月11日林秘字第1021661107號函（下稱上訴人102年9月11日函），請被上訴人依嘉義林管處102年9月9日函儘速歸還該補助費。被上訴人不服上訴人102年9月11日函，提起復審，前經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）103年2月18日103公審決字第0013號復審（下稱第一次復審）決定書決定，審認林務局於事實未臻明確之情形下，逕認被上訴人85年實際居住於系爭宿舍之日數未達183日，非合法現住人，核有再行斟酌之必要，將該處分撤銷，由該局查明相關事實後，另為適法之處分。案經上訴人103年3月3日林秘字第1031603658號函（下稱原處分），以被上訴人自78年5月9日起至83年4月1日止，任屏東林管處處長借住首長宿舍期間，及自85年4月29日起至同年7月16日止任林務局技正期間，依當年交通狀況，勢必無法往返通勤上班，並實際居住位於嘉義之系爭宿舍，此等情狀實不符合「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」（下稱眷舍房地處理要點）第3點第1項第3款所規定有居住之事實，有宿舍居住事實查考及認定作業原則第5點第1項第2款及第3款所規定之情形，非系爭宿舍之合法現住人，爰撤銷原授益處分，並請被上訴人返還原受領之眷舍搬遷一次補助費220萬元。被上訴人不服，提起復審，經保訓會103年8月26日103公審決字第0190號復審決定（下稱本案復審決定）駁回，遂提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審法院）103年度訴字第1672號判決（下稱原判決）撤銷復審決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：(一)被上訴人於62年7月間任職於上訴人嘉義林管處（即前臺灣省政府農林廳林務局玉山林區管理處）時，即依法配住系爭宿舍，並符合眷舍房地處理要點第3點第1項各款規定，期間上訴人及嘉義林管處從未認被上訴人不符規定而有口頭或書面催討，使用借貸目的並未結束。78年5月9日調任屏東林管處處長，除系爭宿舍仍合法獲配供被上訴人暨眷屬使用外，另自5月10日起於屏東另配住該處首長宿舍；後於83年4月1日調任嘉義林管處處長，並與眷屬實際居住於系爭眷舍；後被上訴人於85年4月29日調任上訴人簡任技正，與眷屬實際居住於系爭宿舍，而扣除休假等情事外，有時為公務之便，亦有時自行於臺北市租屋居住，並於同年7月16日退休，並繼續借用系爭宿舍。然原處分以92年12月10日才函頒之眷舍房地處理要點及行政院96年2月7日院授人住字第0960302183號函頒之「宿舍居住事實查考及認定作業原則」，非難被上訴人78年5月9日起至83年4月1日止（任屏東林管處處長）及85年4月29日起至同年7月16日止（任上訴人簡任技正），以被上訴人本人未居住於系爭宿舍為理由，撤銷原授益處分，難謂公平且未符正當法律程序。而本案復審決定又未依職權調閱被上訴人78年5月9日至83年4月1日期間曾否借用系爭宿舍資料，亦未盡調查義務。(二)原處分既無法律合法授權，且原授益處分之條件，被上訴人均已完成，已合法生效，自無撤銷之理。縱原授益處分為有瑕疵，依行政程序法第121條規定，撤銷亦應有2年除斥期間，上訴人於103年3月3日始以原處分撤銷原授益處分，已逾除斥期間，即屬非法。(三)依行政院74年5月18日台74人政肆字第14927號函（下稱行政院74年5月18日函）之說明，眷屬宿舍其借用關係於被上訴人退休後仍然存續。然上訴人卻主張被上訴人於78年5月10日配屬屏東首長宿舍後，系爭宿舍之借用關係即已消滅云云，為此，被上訴人請求依行政訴訟法第164條第1項規定調閱當時公文書，以證明上開調職時上訴人並未與被上訴人有終止借用關係之合意。惟上訴人空言檔案已銷毀，未提出任何證據資料佐證；且依檔案法第12條第2項規定，各機關銷毀檔案，應先制定銷毀計畫及銷毀之檔案目錄，送交檔案中央主管機關審核，則上訴人應仍有檔案目錄可供追跡。是上訴人顯有違行政訴訟法第135條第1項證明妨礙與第165條第1項文書提出命令，法院自可酌認系爭宿舍之性質為眷屬宿舍及未於78年5月10日終止之事實為真實。另上訴人提出要求被上訴人簽署之切結書，其上亦明白記載系爭宿舍由被上訴人與被上訴人眷屬共同簽署為共同借用人，足見上訴人亦明白本件借用性質為眷舍，凡被上訴人或被上訴人之眷屬有居住之事實均係實際居住。(四)縱認如上訴人主張被上訴人至遲在78年5月9日第一次調任時即已構成違法占用系爭宿舍，但上訴人從未通知被上訴人違法，依行政程序法第117條第2款規定，被上訴人無顯有信賴不值得保護，原授益處分自不得撤銷等語，求為復審決定及原處分均撤銷。
三、上訴人則以：(一)行政院為處理國有眷舍房地，92年訂頒眷舍房地處理要點（其前身為已廢止之「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」，下稱眷舍房地處理辦法），其第7點規定，眷舍合法現住人於符合一定要件下，由執行機關按核定騰空標售時之公務人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費，係賦予合法現住人請求發給一次補助費之公法上請求權。
(二)被上訴人自78年5月9日起因職務調動至屏東林管處，為居住之需要，另行借用該處之處長宿舍，而未實際居住於系爭宿舍，依72年4月29日修正後之「事務管理規則」第256條及第259條規定，如無「實際居住」，即屬占用，自未合眷舍房地處理要點第3點第1項之合法現住人及核發眷舍自動搬遷一次補助費予被上訴人。又被上訴人於83年4月1日調職回嘉義林區管理處擔任處長，然未重新辦理申請宿舍借用，係屬持續占用系爭宿舍。依事務管理規則第245條規定，宿舍分為首長宿舍、單身宿舍及職務宿舍三種，廢除「眷屬宿舍」制度，縱使被上訴人83年調職回嘉義林管處有重新申請借用宿舍，該宿舍亦無從認屬眷屬宿舍，僅得以職務宿舍認定之。或縱上訴人所屬嘉義林區管理處違反規定未排除占用收回，惟此係上訴人機關內部行政責任追究問題，亦無嗣後再依行政院92年12月10日訂定之眷舍房地處理要點第3點及第7點規定，審認其為合法現住人，而核給眷舍自動搬遷一次補助費。又依行政院74年5月18日函及行政院人事行政局90年10月9日九十局住福字第319065號函意旨，職務宿舍借用期間，自以借用人任職各該機關期間為限，且職務宿舍無核發眷舍自動搬遷一次補助費之規定。被上訴人嗣於85年4月29日調職至上訴人任職，並於同年7月16日退休，依一般通念及經驗，被上訴人顯然無法於上訴人所在地（臺北市）及系爭宿舍（嘉義市）間往返通勤上班，而未實際居住於系爭宿舍。是以本案被上訴人自78年5月9日調職至屏東林區管理處時起，至85年7月16日退休，期間因調職，長期未「實際居住」於系爭宿舍，均屬占用系爭宿舍，自不符眷舍房地處理要點第3點第1項規定之「合法現住人」資格，亦不符「宿舍居住事實查考及認定作業原則」第5點第1項第2款關於3個月內居住日數累計未達45日之規定。故原授益處分核屬違法，上訴人於接獲第三人檢舉後，依行政程序法第117條撤銷違法原授益處分，並無違誤。(三)公務人員因任職關係獲准配住宿舍，性質為使用借貸，目的在使安心職責，倘喪失與所屬機關之任職關係，當認借貸目的已完畢，自得請求返還。準此，本案被上訴人與上訴人之使用借貸關係，亦應自其調職或退休無法使用宿舍時起，依借貸目的已使用完畢，使用借貸關係不待終止而消滅，是被上訴人指稱其與上訴人機關民事上使用借貸關係未消滅云云，殊屬誤會。縱系爭宿舍之使用借貸關係於78年5月9日被上訴人調職至屏東林管處時並未消滅，惟被上訴人卻於第一次復審程序之書狀中自認伊自85年4月29日從嘉義調至上訴人本部報到，迄退休止，於嘉義宿舍實際居住天數僅有25天，自不符「宿舍居住事實查考及認定作業原則」第5點第1項第2款之3個月內累計須達45日之規定。故被上訴人不符行政院92年5月7日院授人住字第0920304408號函訂定「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」第1點第1項第2款及行政院96年頒「宿舍居住事實查考及認定作業原則」第5點第1項第2款關於「三個月內居住日數累計未達45日」之「實際居住」規定，被上訴人非合法現住人，自系爭宿舍遷出亦不得依眷舍房地處理要點第7點規定領取一次補助費，原授益處分實為誤發，自得依法撤銷。(四)被上訴人稱原處分以98年10月21日發布之眷舍房地處理要點，溯及適用於78年間發生之事實，原處分適用顯違正當法律程序及不溯及既往原則云云。惟98年6月1日原授益處分核定被上訴人有無居住事實所適用之「眷舍房地處理要點」、「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」及「宿舍居住事實查考及認定作業原則」，雖分別於92年及96年間發布，但嘉義林管處不應發給補償費卻誤發，原授益處分顯然違法，上訴人依原授益處分作成當時之「宿舍居住事實查考及認定作業原則」等規定，撤銷原授益處分，並未違反正當法律程序及不溯及既往原則。(五)被上訴人於復審程序書狀曾載到，其於78年5月9日調至屏東林管處，83年4月1日又調回嘉義林管處，其借住系爭宿舍之目的係因配偶及未成年之子女仍居住於嘉義，得嘉義林管處同意，仍續住系爭宿舍，其間嘉義林管處從未認不符規定而有口頭或書面催討，可知被上訴人於調職期間未「實際居住」系爭宿舍乃心知肚明。然其竟於98年8月13日書立不實之切結書佯稱「於借用期間皆實際住用」，致上訴人所屬嘉義林管處後續接辦眷舍清查作業之承辦人，陷於錯誤而誤發眷舍自動搬遷一次補助費，依行政程序法第119條第1款及第2款規定，無信賴保護，上訴人撤銷原違法授益處分並無不當等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)最高法院86年台上字第964號判例固指「公務人員因任職關係獲准配住宿舍或招待所，係屬使用借貸之性質，其經調職或離職，依借貸之目的，當然應視為使用業已完畢」，但乃指「原任職單位本身為配住宿舍之管理機關者（即公務員係乃向原任職單位借用宿舍）」而言。若公務員所配住宿舍之管理機關為上級機關，由上級機關統籌出借，則公務人員無論調往其他下級機關或上級機關任職，配住宿舍均係向管理機關（上級機關）所借用，即無「經調職其他下級機關時，使用借貸之目的，當然視為使用業已完畢」之問題。又行政院人事行政局（101年2月6日改制為行政院人事行政總處）98年9月17日局授住字第0980303310號函及財政部國有財產局101年5月17日台財產局公字第10100131840號函復保訓會，依農委會98年9月7日農秘字第0980155104號函，上訴人各林區管理處經管之國有房地產籍均登記上訴人為管理機關，各所屬林區管理處則於該局監督下代為使用相關房地，且各所屬林區管理處應為上訴人之內部單位，人員於上訴人或所屬林區管理處間調任，不生合法現住人資格疑義；上訴人所屬林區管理處人員申請遷出眷舍一次補助費，應向上訴人提出申請並負責實質審查；眷舍管理既屬國有財產法所訂財產管理事項範圍，調職之認定應以調離眷舍管理機關管理之範圍。而有關國有財產管理機關之認定，國有財產法及其施行細則已有明定，自無從適用行政程序法第2條第2項關於行政機關之定義；而國有財產法第11條規定「以各直接使用機關為管理機關」，直接使用不應囿於文義；依國有財產法施行細則第9條第1項規定，本法第11條所稱管理機關係指直接使用公用財產，依法設置，具有獨立編制及預算，並得對外行文之機關、學校。各林區管理處固係依上訴人暫行組織規程及上訴人各林區管理處暫行組織規程設立，具法定職掌，並各具獨立編制表之機關。惟各林區管理處並未依預算法第20條規定編列單位預算之分預算，即各林區管理處並未另依機關別編製預算，故各林區管理處未具獨立預算。上訴人代表亦表示，因該局經管辦公廳舍（包含眷舍）等房地數量龐大，實際上之使用管理，向來均交由各林區管理處依規定辦理，惟就財產之處分均須經該局同意。據此，系爭宿舍之處分權限屬於林務局，其管理機關應認係林務局。是本件最初係由嘉義林管處102年9月9日函撤銷原授益處分，嗣改由原處分撤銷原授益處分，即此之故。(二)承上，被上訴人任職於嘉義林管處，於62年7月配住系爭宿舍，嗣於78年5月9日調屏東林管處處長，於83年4月1日調任嘉義林管處處長，於85年4月29日調任上訴人簡任技正，實質上均係向上訴人借用系爭宿舍（而非向各林管處借用），且借用從未中斷，使用借貸之目的仍在上訴人統籌出借宿舍之範圍，是以系爭宿舍使用借貸契約並未因被上訴人調職而已當然終止。故上訴人主張被上訴人調職至屏東林管處時，使用借貸契約已當然消滅云云，不足採信。故上訴人主張一旦借用首長宿舍，系爭宿舍借用契約自動終止云云，尚不足採。至於，被上訴人退休後，直至原授益處分作成當時，其借用宿舍乃依據行政院49年12月1日台19人字第6719號令、行政院74年5月18日函（嗣經司法院釋字第557號解釋認定合憲），系爭宿舍之使用借貸契約亦均未終止。(三)依司法院釋字第557號解釋意旨可知，准許「合法借用宿舍」之退休人員得「暫時續住現住宿舍」，俟退休人員居住房屋問題處理辦法公布後再行處理，不得稱為「非合法現住」。又依最高法院90年度台上字第1826號民事判決要旨可推知，72年4月29日事務管理規則修正前合法配住「眷屬宿舍」之退休人員或其配偶（含未成年子女），均有使用、續住眷屬宿舍之權利，其有無居住事實之認定，自應包括「公務員本人」及「配偶（含未成年子女）」共同生活居住之日數在內，而非僅由「公務員本人」之居住日數來計算，方符合眷屬宿舍之定義。從而，據原審法院104年6月17日準備程序之證人即被上訴人女兒陳春蓉證言可知，被上訴人調往屏東林管處及林務局期間，其眷屬（配偶及女兒）均有實際居住於系爭宿舍；縱被上訴人於第一次復審程序之書狀曾承坦「被上訴人調至本局後，每週返嘉義省親，居住日數計25天」等語，亦可知被上訴人係每週往返嘉義與眷屬同住，依一般通念，可認定被上訴人與眷屬共同生活於系爭宿舍內，即不得以「被上訴人個人」3個月內居住日數累計未達45日，作為被上訴人未實際居住之理由。準此，被上訴人雖調職屏東林管處、嘉義林管處、上訴人林務局、直至退休，但向上訴人借用系爭宿舍之借用契約並未當然終止，亦未經意思表示終止，其借用標的既非單身宿舍，則有無居住事實之認定，自應包括「公務員本人」及「配偶（含未成年子女）」共同生活之日數在內，而非僅由「公務員本人」之居住日數來計算。(四)又眷舍房地處理要點第3點第1項第5款（按原判決誤載為第4款）規定之「非調職人員」，目的在於規範已調離眷舍管理機關管理範圍者（即使用借貸契約已因調職而終止者），不得請領搬遷一次補助費。然本件被上訴人雖有調識，但均在上訴人轄下，其向上訴人借用之系爭宿舍，亦屬在眷舍管理機關（上訴人）統籌管理範圍，其使用借貸契約並未因調職而當然終止，此種調職，仍符合眷舍房地處理要點第3點第1項第5款「非調職人員」之定義，難謂被上訴人非屬「合法現住人」。綜上，被上訴人確為合法現住人，原處分非無違誤，復審決定竟予維持亦有未洽為由，因將復審決定及原處分均予撤銷。
五、上訴人上訴意旨略謂：(一)因任職關係獲配宿舍，性質為民法第470條使用借貸，倘借用人喪失與所屬機關之任職關係，使用借貸目的已完畢，配住機關自得請求返還。又上訴人所轄林管處之上級機關雖均為上訴人，惟係不同之獨立機關，並非上訴人之內部單位，若先後兩次配住公有宿舍，無論該宿舍之管理機關係上訴人或所轄林管處，配住之宿舍既有不同，即係分別訂立兩個不同的使用借貸契約（本院100年度裁字第1430號裁定意旨參照）。是以，被上訴人於78年5月9日自嘉義林管處調任屏東林管處，乃屬兩獨立機關，自屬眷舍房地處理要點第3點第1項第5款之調職人員，已喪失系爭宿舍使用權利，故被上訴人與嘉義林管處間就系爭宿舍之使用借貸關係即消滅，被上訴人經屏東林管處再配宿舍，即不得主張系爭宿舍之使用借貸關係續為存在，依事務管理規則第249條第3項前段規定，被上訴人自調職屏東林管處後，未於3個月內遷出系爭宿舍，即屬無權占住，自非合法現住人，不得領取搬遷補助費。惟原判決無視上開法令，遽認系爭宿舍係以上級機關即上訴人為管理機關，縱調往其他下級機關亦非調職，系爭宿舍之使用借貸關係未中斷云云，徒增配住宿舍機關請求返還之要件，擴張法律所無之權利限制，顯有適用法令不當及理由不備之違誤。(二)依眷舍房地處理要點第3點第1項規定可知，眷舍合法現住人應符合該規定所列7款情形，缺一不可；同要點第7點規定，得請領騰空標售眷舍一次補助費者，須符合第3點第1項合法現住人之要件；同要點第1點明定「行政院為強化國家資產管理，有效處理中央各機關學校國有眷舍房地，特訂定本要點。」亦堪認該要點包含處理退休人員居住房屋問題。又行政院74年5月18日函僅謂退休人員准予續住至宿舍處理時為止等語，然被上訴人暫時續住之資格，究於何時消滅並非無疑。惟原判決僅以司法院釋字第557號解釋意旨，未憑任何證據，即率認被上訴人退休後仍有續住系爭宿舍資格，俟退休人員居住房屋問題處理辦法公布後再行處理云云，且續住資格僅屬眷舍房地處理要點第3點第1項第6款，原判決未檢視合致其他各款，又未論及合法續住之時間起訖點，顯有理由不備及適用法規不當之違誤。(三)退休後暫時續住宿舍，乃權宜處置，係暫時性使用借貸關係，與合法配住或續住宿舍有別，不影響已因調職而消滅之使用借貸關係，故本人已符合眷舍房地處理要點第3點第1項第5款之調職人員，其另借用其他宿舍，自難認本人或眷屬繼續使用系爭宿舍具合法權源，其本人或眷屬亦非屬合法現住人（本院104年度判字第79號、103年度判字第474號判決參照）。據此，暫續借用宿舍，應與合法現住之認定脫鉤。惟原判決竟認退休人員之暫時續住宿舍，為合法現住，又未逐一檢視眷舍房地處理要點第3點第1項其他各款要件，顯有不適用法規之違誤。(四)關於眷舍房地處理要點第3點第1項第3款「居住之事實」之認定，有「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」第1點第1項及「宿舍居住事實查考及認定作業原則」第2點之規定，是以「實際居住」之認定標準，尚不及於其他人之居住事實；且借貸關係係存在於受配住宿舍之公務員與機關間，其配偶（含未成年子女）與機關並無使用借貸關係，非認定實際居住之對象。惟原判決竟擴張解釋上開規定，認實際居住日數之計算應包含公務員本人及配偶（含未成年子女）之共同生活日數，顯有適用法規錯誤。縱認被上訴人退休後有續住資格而得繼續借住系爭宿舍，然原判決所憑被上訴人女兒陳春蓉證言內容及當時交通狀況，至多僅能認被上訴人配偶與女兒曾實際居住，尚無從推認被上訴人調至屏東林管處後，仍與眷屬經常共同居住於系爭宿舍之事實，惟原判決據此即認與眷屬均有共同居住生活之事實，顯有理由矛盾與不備之違誤。又依公務人員住宅及福利委員會93年1月15日住福工字第0930300473號函略以，眷舍配住人依使用借貸關係借用眷舍，自應符合「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」之實際居住規定，尚與配偶無涉。
(五)參46年6月15日公布之事務管理規則第6條、第16條、第20條規定，各機關編制內之正式人員，得申請單身宿舍或眷屬宿舍，故一旦申配人與公務機關間任職關係不復存在，申配人即無身分資格，申配人及眷屬均喪失居住權利；且被上訴人亦無同規則第16條關於在職死亡或殘工退休之情而頓失經濟基礎得特別延長之情，自應回歸任職關係為處理。又司法院釋字第557號解釋，亦以因退休、調職而離職後，原則應隨即歸還使用之宿舍之旨，為兼顧生活必要時方得酌情暫時續住之權宜措施。又「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」第1點規定，亦將實際居住事實之認定繫諸於借用人本人而非其眷屬。然原判決未查被上訴人調職至屏東林管處任職時尚未退休，且已另配住首長宿舍，原配住關係即無從延續，又無上開規定情形或退休頓失經濟狀況而得特別容許續住，自難以眷屬之居住事實認定為被上訴人之居住事實，故原判決顯有適用法規之違誤。又現行事務管理規則第249條第2項但書之規定，係92年5月15日修正公布，自無溯及效力。(六)被上訴人稱上訴人於借用眷屬宿舍時，如有不合法即應依法終止借用，遲未意思表示終止，違反正當法律程序之受告知權與即時被告知原則，故使用借貸關係仍繼續存在云云。然受告知權內涵在使機關作成公權力決定時，需及時告知程序上當事人或利害關係人行使權利，未包含尚未作成公權力決定前告知違法狀態。是上訴人在尚未以公權力決定處理被上訴人占用系爭宿舍之違法狀態前，無從課予告知義務；嗣上訴人於101年3月間接獲檢舉，查證後始知被上訴人違法占用系爭宿舍，即於102年8月12日以函命嘉義林管處撤銷原授益處分等情。是被上訴人主張顯有誤解等語，求為廢棄原判決。
六、本院查：
(一)按行政院於46年6月6日以台46人字第3058號令頒事務管理規則，適用於行政機關、公營事業機構及公立學校之事務管理，包含上開機關、機構、學校所管領之國有宿舍之管理在內。各機關編制內之正式人員，合於該管理規則所定申配標準者，均得申請配給單身或眷屬宿舍。嗣72年4月29日修正上開事務管理規則全文415條。該次修正前之事務管理規則第20條規定，調職或離職人員，應在三個月內遷出宿舍；修正後第249條則規定，借用人調職、離職及退休時，除法律另有規定外，應在三個月內遷出。是該事務管理規則無論修正前、後，均無有關退休人員得續住宿舍之規定；受配住宿舍人員嗣後因退休原因而離去原任職機關者，本應返還，俾公有宿舍得以循環使用。然行政院在上開事務管理規則72年4月29日修正前，為照顧退休人員生活，曾於49年12月1日以台49人字第6719號令，准許已退休人員得暫時續住現住宿舍，俟退休人員居住房屋問題處理辦法公布後再行處理；該函令係對當時事務管理規則所為之補充規定，依司法院釋字第557號解釋：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」上開函令尚屬必要合理之規範，與當時之事務管理規則意旨無違。又上開事務管理規則72年修正後，對於退休人員配住眷舍，既已規定除法律另有規定外，應在三個月內遷出；行政院為解決修法前後配住眷舍之退休人員如何適用上開規定問題，復於74年5月18日函示：「於事務管理規則修正前配住，而於修正後退休之人員，其所配住宿舍係修正前規則所定之眷屬宿舍者，亦准予續住至宿舍處理時為止」。是以中央各機關學校人員如於72年5月1日(即72年4月29日事務管理規則修正公布生效日)以前依法配住其配住機關管有眷舍，縱於修正後退休，均得續住至宿舍處理時為止。
(二)次按行政院為推行輔助中央公教人員購置住宅政策，強化國家資產管理，有效處理中央各機關學校國有眷舍房地，特訂定眷舍處理要點。依該要點第3點第1項、第4項及第7點第1項分別規定：「本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：(一)於72年5月1日以前依法配(借)住眷舍。(二)為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。(三)有居住之事實。
(四)未曾獲政府各類輔助購置住宅。(五)非調職、轉任、辭職、解僱、解聘(含不續僱、不續聘)、撤職或免職人員。(六)有續住之資格。(七)所居住之眷舍仍屬配(借)住機關管有。」「合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理。」「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區之眷舍房地，於92年12月31日以前，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起三個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。由各機關學校造具審查合格具領清冊(格式如附件二)送執行機關請領。」依上開規定足見請領眷舍處理要點「一次補助費」之要件有二，即申請人必須為合法現住人，且於行政院核定騰空標售之日起三個月內自行遷出。本件上訴人原授益處分係依「眷舍房地處理要點」第7點規定所作成（見原審卷第158頁），故本件被上訴人是否系爭宿舍之「合法現住人」，可否合法領取依原授益處分所給付之搬遷一次補助費220萬元，端視被上訴人就系爭宿舍之借用，是否符合上述「公法」上之規定，而與民法上「使用借貸」關係無涉。此外，依「公務人員任用法」第18條第1項規定：「現職公務人員之調任，依左列規定：...。」依其第4項訂定之「現職公務人員調任辦法」第3條規定：「所稱調任，指具有擬任職務法定任用資格人員，於不同職務間之調整。」；惟公務人員任用法第26條之1第1項第2款則規定：「二、自免職或調職令發布日起至離職日止。」準此，公務人員不同職務間之調整，法定用語為「調任」；惟其發布之人事命令稱為「調職令」，可知，「調任」與「調職」應屬同一概念，易言之，本件上訴人不同林管處間職務之調整，既屬「調任」，亦屬「調職」。
(三)就系爭宿舍之「借用」流程而言：依被上訴人98年8月13日所簽立之切結書，系爭宿舍係被上訴人於62年7月任職於嘉義林管處時所借用之「公有眷舍」（見原處分卷第4頁），依46年6月15日公布之「事務管理規則」第玖章「宿舍管理」編第1條規定，宿舍分為「單身宿舍」、「眷屬宿舍」及「寄宿舍」3種類，以及依第6條第1項第2款「凡有直系親屬或配偶隨居任所者，得申配眷屬宿舍」規定（另依46年6月修訂之宿舍管理手冊第1章所規定之「宿舍種類」之區分亦同。且其所謂「眷屬宿舍」，指配給本機關有直系親屬配偶，隨居住所之人員居住。），可知，被上訴人之所以得配住系爭宿舍，係因其配偶、直系親屬隨其居住於嘉義林管處之「任所」。又依第20條規定：「調職或離職人員，應在3個月內遷出宿舍，受撤職處分人員除獲准者外，應於1個月內遷出，逾期不遷，以佔用公產及交代不清，依法處理。」嗣上該規則於72年4月29日修正，修正後第245條規定：「本規則所稱宿舍管理，係指有公用宿舍之各機關，對左列宿舍之借用及管理等事項：（一）首長宿舍。（二）單身宿舍。（三）職務宿舍。」第249條第2項規定：「宿舍借用期間，以借用人任職各該機關期間為限。借用人調職、離職及退休時，應在3個月內遷出；受撤職、免職處分時，應在1個月內遷出。逾期不遷出者，應即依約辦理，其為現職人員者，並應議處。」另行政院於94年6月30日修正之宿舍管理手冊（按事務管理規則於94年6月29日業已廢止）第3點規定：「本手冊所稱宿舍之種類如下：（一）首長宿舍..（二）單房間職務宿舍...（三）多房間職務宿舍：供本機關編制內人員因職期輪調、職務特別需要或服務偏遠地區，有配偶、未成年子女、父母或身心障礙賴其扶養之已成年子女隨居任所者借用之宿舍。..」可知無論修正前或修正後之事務管理規則，均無退休後仍得續住宿舍之規定。且本件被上訴人借用系爭宿之初，係屬於其配偶、直系親屬隨其嘉義林管處任職時之「隨居任所」所借用之「眷屬宿舍」；但被上訴人於78年5月9日調職屏東林管處擔任處長時，亦向上訴人借用屏東林管處之「首長宿舍」，依當時之宿舍管理規手冊，被上訴人之配偶及直系親屬若欲與被上訴人「隨居任所」，即應與被上訴人同赴屏東，隨居屏東林管處之「首長宿舍」，而不得再借用系爭宿舍，始符合事務管理規則之規定。又被上訴人於83年4月1日起自屏東林管處處長調任嘉義林管處處長，因被上訴人與其配偶、直系親屬繼續居住於系爭宿舍，應可視為被上訴人自83年4月1日起又與上訴人成立借用「職務宿舍」之契約關係；惟因被上訴人於85年4月29日起即再調任為上訴人技正，迄85年7月16日被上訴人退休，其任職處所位於臺北，其配偶及直系親屬並未隨同被上訴人「隨居任所」，故其配偶與直系親屬自85年4月29日起使用系爭宿舍，已不符合借用系爭宿舍應係「隨居任所」所必要之要件。易言之，自85年4月29日起迄同年7月16日止期間，被上訴人及其配偶、直系親屬借用系爭宿舍，既非「眷屬宿舍」、亦非「首長宿舍」，更非「職務宿舍」至明。而即便在被上訴人自62年7月借用系爭宿舍後長達36年之期間，上訴人未曾對於被上訴人借用系爭宿舍為任何違法、異議、返還系爭宿舍或終止使用借貸關係之意思表示，要無因上訴人未積極排除被上訴人占有系爭宿舍，暫維現狀藉以照顧調職人員之權宜措施，以及其民法上使用借貸關係仍存在，即因此使被上訴人當然成為眷舍房地處理要點所規定之「合法現住人」。
(四)查被上訴人於85年7月16日自上訴人技正一職退休時，其本人於62年7月起借用未還之系爭宿舍，既非「首長宿舍」，亦非配偶及直系親屬「隨居任所」之「職務宿舍」，且其在任職技正期間有居住於系爭宿舍之實際使用日數僅為25日，不符行政院92年5月7日院授人住字第0920304408號函訂定之「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」第1點第1項第2款及行政院96年頒布「事實查考認定原則」第5點第1項第2款「三個月內居住日數累計達45日」之標準，顯然已不符前揭「合法現住人」之規定。而是否「有居住事實」之「合法現住人」當係指「宿舍配住人」而言，與其眷屬是否居住於宿舍無涉，易言之，若本件被上訴人不符「合法現住人」之標準，即便其配偶或直系親屬自借用之初，即實際居住於系爭宿舍，亦與認定被上訴人是否「合法現住人」無涉。詎原判決以1、系爭宿舍使用借貸契約並未因被上訴人調職而當然終止；2、被上訴人是否眷舍房地處理要點第3點第1項第3、4款規定之「眷舍合法現住人」，實際居住日數應包括眷屬之居住日數為由，認定被上訴人確為系爭宿舍之合法現住人，而撤銷復審決定及原處分，即有不合。
(五)惟按「違行政處分於法定期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷...」、「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」行政程序法第117條及第121條第1項分別定有明文。查本件上訴人原授益處分係於98年6月間作成，而上訴人則係於102年8月12日、同月27日以林祕字第1021614468號及0000000000號函命嘉義林管處撤銷原授益處分，請被上訴人返還補助費，上訴人並於103年3月3日以原處分撤銷該授益處分，請被上訴人如數歸還，被上訴人在原審起訴時，即已就上開撤銷權已逾除斥期間提出主張，未見原審審理時，進行調查，因此等事項涉及上訴人原處分是否合法之重要爭點，有待原審法院進行釐清。
(六)承上，原判決認定系爭宿舍使用借貸契約並未因被上訴人調職而當然終止，以及被上訴人是否「眷舍合法現住人」，實際居住日數應包括眷屬之居住日數為由，認定被上訴人確為系爭宿舍之合法現住人，而撤銷復審決定及原處分，既有違誤，上訴意旨求予廢棄，即為有理由，爰廢棄原判決，又因原審未就上訴人原處分之撤銷權是否已逾2年除斥期間進行調查，而此等事實非本院法律審所得逕行審理，爰發回原審法院進一步釐清，另為適法判決。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 19 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 闕 銘 富以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 5 月 20 日
書記官 吳 建 玲