最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第258號上 訴 人 吳鼎詹訴訟代理人 陳淑芬 律師被 上訴 人 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌
參 加 人 吳振鵬
吳振隆吳品蒼(原名吳詩卿)上列當事人間優先承買權事件，上訴人對於中華民國104年12月16日臺中高等行政法院104年度訴字第325號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人依地籍清理條例第13條第1項及地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法（下稱土地代為標售辦法）第4條第6款規定，以民國101年6月8日府地籍字第0000000000A號公告，代為標售101年度第3批地籍清理未能釐清權屬之苗栗縣○○鄉○○○段○○○號土地（下稱系爭土地，面積2,979平方公尺），經被上訴人於101年10月2日依法辦理標售，並以公告代替對優先購買權人之通知。上訴人及參加人吳振鵬、吳振隆、吳品蒼等人於決標之日向被上訴人主張其等於該地建有房屋有優先購買權，嗣經被上訴人101年11月14日府地籍字第1010229128號函復上訴人及參加人吳振鵬、吳振隆及吳品蒼等人略以：「……說明：一、……依上開規定以占有土地總面積之比例計算，吳振隆等2人配比2,139平方公尺，吳詩卿配比840平方公尺。因稅籍資料並無吳鼎詹之持有比例，故本筆土地吳鼎詹無優先承購權……。」上訴人不服，循序提起行政爭訟，經原審法院103年度訴字第5號判決（下稱前案判決）：「訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人對於上訴人請求就苗栗縣○○鄉○○○段○○○號土地有優先購買權之申請案件，應依本判決之法律見解另為處分。」上訴人不服，提起上訴，經本院103年度判字第697號判決上訴駁回而確定在案。嗣經被上訴人104年6月12日府地籍字第1040121576號函（下稱原處分）復上訴人及參加人吳振鵬、吳振隆及吳品蒼等人略以：「……說明：……五○○○鄉○○○段○○○號土地面積2,979平方公尺決標新臺幣（下同）6,255,900元。經實測及重新檢討結果，各優先購買權範圍如下：（一）吳鼎詹之占有面積為120平方公尺，應繳納金額252,000元。（二）吳振鵬之占有面積為1,010.5平方公尺，應繳納金額2,122,050元。（三）吳振隆之占有面積為1,010.5平方公尺，應繳納金額2,122,050元。（四）吳品蒼之占有面積為838平方公尺，應繳納金額1,759,800元。……。」上訴人不服，提起訴願，經內政部104年8月26日台內訴字第1040052009號訴願決定不受理，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）程序部分：按地籍清理條例第12條、第13條、土地代為標售辦法第2條、第9條、第13條規定，並參酌臺北高等行政法院101年度訴字第787號判決意旨，上訴人就申請優先購買代為標售土地之資格、範圍等，被上訴人須依職權先為認定，故上訴人就被上訴人依職權所為之認定有所爭執時，性質上屬公法上爭議，應循行政救濟途徑為之。又依訴願法第1條、行政訴訟法第5條第2項規定，上訴人提起訴願後仍無法獲得權利之救濟，已踐行訴願前置原則，於法定期間內提起本件課予義務訴訟，於法自無不合。（二）實體部分：1、依原處分意旨，除上訴人占有範圍經前案判決實質審查，確屬符合地籍清理條例第12條第1項第4款要件外，參加人等人占有之範圍則未經實質之審查，且參加人吳振鵬、吳振隆申請優先購買系爭土地，僅提出房屋稅籍證明，未提出占有系爭土地之四鄰證明，是否符合地籍清理條例第12條第1項第4款「本條例施行前已占有達10年以上，至標售時仍繼續為該土地之占有人」之要件，仍有疑義。被上訴人竟遽以認定參加人吳振鵬、吳振隆占有範圍面積廣達2,021平方公尺，而得申請優先購買範圍即為2,021平方公尺，參加人吳品蒼之優先購買範圍則為838平方公尺。惟被上訴人究係如何認定參加人吳振鵬、吳振隆、吳品蒼之占有範圍，未有調查及說明，已違反行政程序法第43條之規定。退步言，依土地代為標售辦法第13條規定，縱使參加人吳振鵬、吳振隆除建物占有之範圍外，仍有其他占有範圍，且占有之期間自地籍清理條例施行前占有達10年以上（假設），被上訴人仍應實際進行測量各占有人占有範圍之面積後，再依比例計算各占有人得優先購買之權利範圍。然依前案判決之勘驗結果，參加人等人對於系爭土地之占有使用，除建物占用之部分外，大部分面積均未有人占有使用，實無可能各占有人占有面積總和恰為系爭土地面積2,979平方公尺，益徵被上訴人未實質審查各占有人之占有範圍、未實際進行測量，及如何依比例計算之說明。2、系爭土地係上訴人與參加人祖先之土地，向來均由三家共同管理，地價稅及租金亦由三家平均分擔及收取，上訴人對於系爭土地按照房份自有3分之1的管理權力，對此亦有3分之1事實上的管理力等語，聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷；被上訴人對於上訴人101年10月2日申請書之申請，應作成准予上訴人就系爭土地（面積2,979平方公尺），有3分之1優先購買權之行政處分（意即除原處分公告其優先購買權120平方公尺外，應再增加873平方公尺，計算式為：2,979平方公尺/3＝993平方公尺，993平方公尺－120平方公尺＝873平方公尺）。
三、被上訴人則以：（一）程序部分：被上訴人依土地代為標售辦法第13條規定，就一定事實的認識而向相對人民表示的事實通知行為，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行為，僅係觀念通知。又原處分業已敘明「不服上開優先購買範圍者請依土地代為標售辦法第12條規定，請於6月30日前以其他優先購買權人為對象，逕向地方法院提起確認優先購買權範圍之訴，並將訴狀繕本送本府知悉。」且本件已由另一優先購買權人吳品蒼，於104年6月29日就優先購買權範圍之爭議，向臺灣苗栗地方法院提起訴訟在案。參酌本院57年判字第472號判例及司法院釋字第448號解釋意旨，本件屬私法上爭執，應向普通法院請求裁判。（二）實體部分：1、依前案判決之意旨，被上訴人命苗栗縣銅鑼地政事務所就各占有人至現在仍為繼續占有之位置、面積予以重新複丈，該所於104年3月24日現況勘測後並將複丈成果送被上訴人，被上訴人訂104年6月1日召開優先購買權範圍協商會議，上訴人及參加人均到場說明各占有人占有及使用位置，並以104年6月9日府地籍字第1040118972號號函送會議紀錄予各優先購買權人在案。2、依前案判決結果及上開會議紀錄，被上訴人原處分重新核算各優先購買權人所占有使用之範圍，並參酌土地複丈成果圖所示：「89-A係吳振鵬、吳振隆2人所共同使用，該範圍經測量面積為2,021平方公尺。89-B為上訴人使用部分，面積76平方公尺。89-C為吳品蒼使用部分，面積794平方公尺。斜線部分89-D，面積88平方公尺為上訴人及吳品蒼2人共同通行使用，故需2人共同持有每人各1/2。」可知，參加人吳振鵬及吳振隆占系爭土地面積比為2,012/2,979，上訴人占系爭土地面積比為120/2,979；參加人吳品蒼占系爭土地面積比為838/2,9 79，據此認定各優先購買權之範圍。3、所有參加人於收到原處分後分別於104年6月17日及6月29日檢具同意書，同意被上訴人認定分配各優先購買權之面積。是上訴人所實際占有面積並未如其所述達系爭土地總面積之1/3，其他占有人就其所占有使用位置亦無爭執等語，資為抗辯。
四、參加人則以：（一）參加人吳振鵬及吳振隆部分：1、按地籍清理條例第12條第1項第4款規定，優先購買權人僅需提出其中一項文件，用以證明有占用10年以上，且至標售時仍繼續占有之事實即足。參加人吳振鵬、吳振隆2人於101年10月8日向被上訴人就系爭土地提出優先購買申請書時，已隨該申請書提出參加人之戶籍謄本、房屋課稅證明書及地價稅繳款書等資料，用以證明參加人確有占用系爭土地，且其占有已達10年以上之事實，足徵參加人2人已依土地代為標售辦法第11條規定提出證明文件，且依手抄戶籍謄本及最新戶籍謄本所示，參加人確自出生後即隨父母住居於現有建物（即門牌號碼同鄉雙潭村8鄰雙連潭103號號房屋）。2、前案判決於審理時，曾於103年3月24日前往系爭土地之現場勘驗，而依該次勘驗筆錄記載內容及現場附圖以觀，足徵該現場附圖照片12左邊之圍牆及穀倉均係由參加人吳振鵬、吳振隆2人或其父執輩所興建者，其興建至少已有20年之久，且該圍牆北側之土地自其父執輩起即占有使用，其已使用至少有幾十年之久等事實。又被上訴人於104年6月1日就系爭土地優先購買權範圍所召開之協商會議，依其會議記錄記載內容可知，上訴人對於圍牆右（北）邊之土地為參加人吳振鵬、吳振隆2人占有使用及其使用至少已達10年之久等事實均不爭執。另依原處分意旨及所附苗栗縣銅鑼地政事務所（下稱銅鑼地政事務所）104年3月24日所製作之複丈成果圖所示，足徵被上訴人業已就上訴人、參加人吳振鵬、吳振隆及吳品蒼所主張占有使用之範圍予以詳細調查，並予以測量在案，且被上訴人原處分所認定之占有使用範圍，亦與履勘筆錄所記載之內容及上開協商會議紀錄相符，自足採信等語，資為抗辯。（二）參加人吳品蒼部分：上訴人與參加人從小就居住於系爭土地之上，其等為堂兄弟的關係，系爭土地之地價稅歷年來均由其等三房分擔繳納。除此之外，其等尚有三甲多的竹園，租給佃農，租金存入農會專戶存摺，並成立管理基金，用以支付房屋稅及地價稅。其迄今仍居住於系爭土地之上，系爭土地應以祭祀公業的方式來處理，但被上訴人後來竟以株式會社的方式來處理，被上訴人處理本件時太強勢，協商會議時其並未表示被上訴人的方案好或不好等語，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）土地代為標售辦法係經地籍清理條例第11條第3項授權，而該條項亦明確授權就代為標售之程序、暫緩代為標售之要件及期限、底價訂定及其他應遵行事項，由中央主管機關定之，從而，土地代為標售辦法第11條第1項第2款就前述優先購買權如何行使、多數優先購買權人申請應如何定其優先購買順序或優先購買權利範圍等細節性、技術性事項，中央主管機關內政部訂定土地代為標售辦法為補充規定。又地籍清理條例既未明文限制僅占有部分代為標售土地之占有人，得為優先購買權人並為承買，則土地代為標售辦法第11條規定多數地籍清理條例第12條第1項第4款之優先購買權人，應如何行使優先購買權之程序（先行協議程序），及如何計算優先購買權利範圍（按占有土地面積與全體申請人占有土地總面積之比例計算），核亦未違反法規範意旨或逾母法之授權範圍。（二）上訴人主張其就系爭土地有3分之1部分（2,979平方公尺/3＝993平方公尺）有優先購買權，但被上訴人原處分僅認定上訴人得就系爭土地中面積120平方公尺部分主張優先購買。由此觀之，應認被上訴人原處分已就上訴人所為申請案件，對外作成一定法效意思之規制作用之意思表示，亦即准許上訴人就系爭土地120平方公尺範圍內得行使優先購買權，但否准其餘873平方公尺（即993平方公尺－120平方公尺＝873平方公尺）申請優先購買之意思表示，則原處分顯然已對外發生公法上之法律效果，自屬行政處分。（三）依原審法院前案判決、本院104年度判字第697號判決等意旨，系爭土地係以日據時期會社名義登記之土地，登記名義人為「吳仕騰公嘗合資會社」，故系爭土地並非上訴人祖先之遺產，而係日據時期私法人所有之土地。且上訴人縱為該會社之社員，惟其未於被上訴人98年12月29日公告清理系爭土地受理申請更正登記期間（自99年1月5日起至100年1月4日共1年）內，檢據相關證明文件申請更正登記為「原權利人所有」，故上訴人非系爭土地之共有人，自無據此主張其對系爭土地有優先購買權之餘地。（四）上訴人所提出之苗栗縣政府60、65、67、85、88、91年田賦代金繳納通知書或地價稅繳款書記載，其納稅義務人均為「吳仕騰公嘗合資會社」，且如前述，系爭土地係屬日據時期私法人所有之土地，故上開田賦代金繳納通知書或地價稅繳款書，並無法據以證明上訴人為系爭土地之共有人，而就系爭土地有3分之1的共有權利或管理權力。另上訴人所提出之58、67、79、89、100年度收取地租之收據，惟前3張收據未記載收租地號，因之無從證明與本件之系爭土地有何關連；後2張收據雖記載其係收取雙連潭段82及89地號之地租（其中89年度收租人為上訴人及參加人吳振隆、吳品蒼，100年度收租人僅為上訴人），但此項收租文件，僅能證明承租人與出租人間，有因租賃契約債權關係而產生之收租法律行為，亦無從據以證明上訴人為系爭土地（物權上）之共有人，且就系爭土地有3分之1的共有權利或管理權力。（五）依原審法院前案判決、本院104年度判字第697號判決等意旨，僅認定上訴人為系爭土地現場附圖斜線區域部分確有事實上之管領力，惟因上訴人實際占有面積為何之事證尚未臻明確，仍待被上訴人予以調查釐清，乃判決命被上訴人遵照本院前案判決之法律見解作成行政處分。嗣被上訴人於104年6月1日召開「系爭土地優先購買權範圍協商會議」，經上訴人及參加人到場陳述意見後，並遵照法令規定、前揭確定判決意旨、原審法院前案104年3月24日勘驗筆錄、現場附圖、照片、銅鑼地政事務所土地複丈成果圖及上訴人、參加人於該協商會議上之陳述，以上訴人及參加人各該占有系爭土地面積，與全體申請人占有系爭土地總面積之比例，計算其等各該優先購買權之範圍及應繳納價金，而作成原處分，依法核無不合。上訴人主張被上訴人未就上訴人及參加人占有系爭土地範圍加以實質審查、進行測量、並依法律規定計算其等優先購買權比例云云，亦有誤解，不能採取。（六）地籍清理條例第12條第1項第4款所定優先購買權人，應檢附下列文件之一：「一、占有土地四鄰、土地所在地現任或歷任村里長或土地共有人（含繼承人）一人之證明書及印鑑證明。」或「二、戶籍謄本或其他足資證明於本條例施行前已占有達十年以上，至標售時仍繼續占有事實之文件。」可知地籍清理條例第12條第1項第4款所定優先購買權人，其僅須提出土地代為標售辦法第11條第1項第1款或第2款其中一項文件，用以證明有占用10年以上且至標售時仍繼續占有之事實即足，亦即其為「擇一要件」，而非「併存要件」。依參加人吳振鵬、吳振隆2人於101年10月8日向被上訴人就系爭土地提出優先購買申請書所示，當時該2人已隨該申請書提出其等戶籍謄本、房屋課稅證明書及地價稅繳款書等資料，用以證明其等2人確有占用系爭土地，且其占有已達10年以上之事實，依上開戶籍謄本（含手抄本及最新電腦本）所載，參加人吳振隆及吳振鵬自出生後即設籍於其父吳昌源戶籍內（即門牌號碼苗栗縣○○鄉○○村0鄰○○○000號號房屋），嗣雖於39年5月5日及40年8月2日，分別隨祖母或母親創立新戶或住址變更，惟吳振隆後於50年10月15日隨父遷回該址，吳振鵬自59年3月24日亦改住吳振隆戶內，其等2人迄今均設籍於該址（其中吳振鵬於81年10月3日在該址另立新戶而為戶長）。由上可知，參加人吳振隆及吳振鵬符合上開「戶籍謄本或其他足資證明於本條例施行前已占有達十年以上，至標售時仍繼續占有事實之文件。」之要件等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略謂：適用地籍清理條例第11條之前提，必須符合該條文第1項之規定，始有土地代為標售辦法第1條之適用。
又欲適用地籍清理條例第11條第1項、土地代為標售辦法第1條等規定，係以上訴人未於被上訴人公告期間內申辦更正登記為前提，惟本件被上訴人之公告並不符合法令規定，上訴人自無法知悉被上訴人公告之事，自無從申辦更正登記。另依地籍清理條例第5條之規定，被上訴人於公告時「應」一併通知上訴人，被上訴人知悉上訴人等之資料，自無不通知之理，若違反應屬無效等語。
七、本院按：（一）「第17條至第26條、第32條及第33條規定之土地，有下列情形之一者，除公共設施用地外，由直轄市或縣（市）主管機關代為標售：一、屆期無人申報或申請登記。二、經申報或申請登記而被駁回，且屆期未提起訴願或訴請法院裁判。三、經訴願決定或法院裁判駁回確定。前項情形，相關權利人有正當理由者，得申請暫緩代為標售。前2項代為標售之程序、暫緩代為標售之要件及期限、底價訂定及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」「依前條規定代為標售之土地，其優先購買權人及優先順序如下：
一、地上權人、典權人、永佃權人。二、基地或耕地承租人。三、共有土地之他共有人。四、本條例施行前已占有達10年以上，至標售時仍繼續為該土地之占有人。前項第1款優先購買權之順序，以登記之先後定之。」「直轄市或縣（市）主管機關代為標售土地前，應公告3個月。前項公告，應載明前條之優先購買權意旨，並以公告代替對優先購買權人之通知。優先購買權人未於決標後10日內以書面為承買之意思表示者，視為放棄其優先購買權。」地籍清理條例第11條、第12條、第13條分別定有明文。又「本辦法依地籍清理條例（下稱本條例）第11條第3項規定訂定之。」「主張優先購買標售土地者，應以同一條件為之，並於決標後10日內，預繳相當於保證金之價款，檢附下列文件，以書面向直轄市或縣（市）主管機關為承買之意思表示，逾期視為放棄優先購買權：一、身分證明文件。二、符合本條例第12條第1項得主張優先購買權之證明文件。三、申請人為土地占有人者，另檢附第11條規定之證明文件。……六、其他經中央地政機關規定之證明文件。」「本條例第12條第1項第4款所定優先購買權人，應檢附下列文件之一：一、占有土地四鄰、土地所在地現任或歷任村（里）長或土地共有人（含繼承人）一人之證明書及印鑑證明。但現任之村（里）長出具蓋有村（里）辦公處印信之證明書者，免檢附其印鑑證明。二、戶籍謄本或其他足資證明於本條例施行前已占有達10年以上，至標售時仍繼續占有事實之文件。但戶籍謄本能以電腦處理達成查詢者，得免提出。占有期間以現占有人之占有期間計；其為繼承或繼受占有者，占有之期間得合併計算。第1項第1款占有土地四鄰之證明人於占有人占有之始至標售時，需繼續為該占有地附近土地之使用人、所有人或房屋居住者，且於占有人占有之始已具有行為能力為限。」「本條例第12條第1項各款所定同一順序優先購買權人有2人以上申請優先購買時，由直轄市或縣（市）主管機關通知申請人先行協議，並於接到通知之日起10日內提出全體申請人購買權利範圍協議書；無法達成協議者，由直轄市或縣（市）主管機關依下列原則計算其優先購買權利範圍及應繳價款：一、本條例第12條第1項第1款至第3款規定優先購買權人，按各申請人土地權利面積與全體申請人土地權利總面積之比例計算。
二、本條例第12條第1項第4款規定優先購買權人，按各申請人占有土地面積與全體申請人占有土地總面積之比例計算。」土地代為標售辦法第1條、第10條、第11條、第13條第1項分別定有明文。（二）原判決對於土地代為標售辦法第11條第1項第2款、第13條第1項第2款，係就未能釐清權屬土地優先購買權如何行使、多數優先購買權人申請應如何定其優先購買順序、及優先購買權利範圍等細節性、技術性事項所為之補充規定，核未違反法規範意旨或逾越母法之授權範圍。原處分已就上訴人所為申請案件，對外作成一定法效意思之規制作用之意思表示，即准許上訴人就系爭土地120平方公尺範圍內得行使優先購買權，自屬行政處分。上訴人未於被上訴人98年12月29日公告清理系爭土地受理申請更正登記期間（自99年1月5日起至100年1月4日共1年）內，檢據相關證明文件申請更正登記為「原權利人所有」，故上訴人非系爭土地之共有人，自無據此主張其對系爭土地有優先購買權之餘地。上訴人所提田賦代金繳納通知書、地價稅繳款書、收取地租收據等均不能證明上訴人為系爭土地之共有人。原處分依原審法院前案判決、本院103年度判字第697號判決、原審法院103年3月24日勘驗筆錄、現場附圖、照片、銅鑼地政事務所土地複丈成果圖、上訴人及參加人於協商會議上之陳述，以上訴人及參加人各該占有系爭土地面積，與全體申請人占有系爭土地總面積之比例，計算其等各該優先購買權之範圍及應繳納價金，而作成原處分，依法核無不合。參加人吳振鵬、吳振隆2人於101年10月8日向被上訴人提出優先購買申請書時，已隨該申請書提出其等戶籍謄本、房屋課稅證明書及地價稅繳款書等資料，用以證明其等2人確有占用系爭土地，且其占有已達10年以上之事實等情，業已闡述綦詳，並說明其判斷之依據及得心證之理由，經核並無違誤。（三）上訴意旨主張須先符合地籍清理條例第11條第1項規定，始有土地代為標售辦法之適用等語。查本件系爭土地確屬地籍清理條例第17條日據時期會社名義登記之土地，且屆期無人申報或申請登記，上訴人亦未否認其未申請更正登記，則系爭土地業已符合地籍清理條例第11條第1項第1款之規定，被上訴人依土地代為標售辦法之規定予以代為標售，自屬合法有據。又依地籍清理條例第5條之規定，其能查明土地權利人或利害關係人者，應於公告時一併通知。本件被上訴人依苗栗地方法院核發「吳仕騰公嘗合資會社」登記資料顯示，該會社已於35年1月6日經總社員同意解散在案，且於35年10月1日辦竣清算人登記，故依地籍清理條例第5條之規定，被上訴人以98年12月30日府地籍字第0980224932號函通知清算人吳其春、吳邱嬌妹、吳傅玉妹在案，有被上訴人104年10月21日府地籍字第1040214202號函在卷可稽，經核符合地籍清理條例第5條之規定。上訴意旨主張被上訴人之公告並不符合法令規定，上訴人自無法知悉被上訴人公告之事，自無從申辦更正登記，另被上訴人未依地籍清理條例第5條規定，於公告時一併通知上訴人，被上訴人知悉上訴人等之資料，自無不通知之理，若違反應屬無效云云，核屬無據。
（四）綜上所述，原判決並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 20 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 帥 嘉 寶法官 楊 得 君法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 5 月 20 日
書記官 伍 榮 陞