最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第271號上 訴 人 縉毅報關有限公司代 表 人 林建甫訴訟代理人 王志中 律師被 上訴 人 財政部關務署高雄關代 表 人 謝連吉上列當事人間關稅法事件，上訴人對於中華民國105年1月6日高雄高等行政法院104年度訴字第257號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人專營冷凍水產之報關業務，受進口業者委任辦理進口冷凍水產貨櫃之報關、通關業務，經臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）檢察官於民國102年4月18日發動偵查，查得上訴人負責人林建甫為求該等進口案件通關便利迅速，自100年8月1日起至102年4月17日止，以每櫃進口冷凍水產貨櫃新臺幣（下同）3,000元計算賄款基礎，按月行賄被上訴人所屬輪值關員，並於102年8月2日以102年度偵字第10189號、第13860號、第17001號、第18616號、第18617號、第18618號及第18619號起訴書起訴涉案關員及部分報關人員。由於上訴人之負責人林建甫在偵訊過程中，坦承其係以上訴人名義，基於對於職務上行為行賄被上訴人關員之犯意，在上揭期間內總計共交付賄款534,000元，故獲高雄地檢署檢察官於103年4月23日以102年度偵字第10189號、第12878號、第13860號、第18616號、第18617號、第18618號、第18619號、第26608號及103年度偵字第7547號、第7548號緩起訴處分書為緩起訴之處分。上訴人因其負責人向被上訴人所屬關員行賄，違反報關業設置管理辦法第25條第3款規定，被上訴人乃以上訴人負責人於前揭期間，按月行賄關員之違法情節，依報關業設置管理辦法第35條轉據關稅法第84條規定，按違法行為次數，對上訴人分別核處不同金額之罰鍰，共計483,000元。上訴人不服，申請復查，未獲變更，提起訴願，亦遭駁回，提起行政訴訟，經原審法院以104年度訴字第257號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人猶不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張略以︰㈠被上訴人針對上訴人行賄關員之持續行為1次寄發20份處分書，已違反按次連續處罰之意旨：上訴人於100年8月間起至102年4月18日，經法務部調查局航業調查處高雄調查站（下稱航調處高雄調查站）調查後，坦承有受關員威脅而以上訴人名義交付賄款予被上訴人所屬機動關員，被上訴人乃1次同時送達20份處分書予上訴人，並「按月」核認計為1次行賄行為，核計為20次行賄行為。惟查本件裁罰依據之報關業設置管理辦法第35條第1項、第2項並無明確規範按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間，上訴人之違規事實亦無改變行為態樣，則依本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議及法務部100年4月28日法律字第1000009439號函示意旨，上訴人行賄海關官員之違章行為係持續存在反覆實施之行為，故需藉由行政管制行為將其違章行為區隔次數，以作為違規次數之計算標準，被上訴人係於103年8月5日始對上訴人之違規行為依法裁處並送達上訴人，則該持續之違規事實因行政機關管制行為介入而區隔為1次違規行為，103年8月5日以前之違規行為均應認屬同一次違規行為之處罰範圍，被上訴人應不得再就上訴人於接獲第1次處分書前所為之其他行賄之違規行為再予以處罰。被上訴人於103年8月5日對上訴人102年4月交付賄款予被上訴人所屬關員之行為予以處罰後，隨即再於同年月6日、7日針對100年8月至102年4月間之行賄行為予以處罰，顯有違按次連續處罰之本旨。㈡本件所適用之報關業設置管理辦法第25條係處罰報關業即法人本身，而另案上訴人公司負責人林建甫因觸犯貪污治罪條例第11條第4項之不違背職務交付賄賂罪經緩起訴在案，因法人公司於事實上無從實際為意思表示行為，均需透過自然人代為意思表示，故實際行賄者應仍屬報關業本身，但因法人無從負擔自由刑，基於刑事政策之考慮，將應對公司處以徒刑之規定，轉嫁於自然人負責，並不因而改變其犯罪主體，是本件不論係刑事責任抑或行政責任，其處罰之主體均為公司本身，屬同一行為主體同時觸犯刑事責任與行政責任，而有行政罰法第26條第1項之適用。㈢本件被上訴人係以報關業設置管理辦法第25條、第35條規定轉據關稅法第84條規定，對上訴人為裁罰性行政處分，報關業設置管理辦法則係基於關稅法第22條第3項制訂之授權命令，其僅能就「報關業者之最低資本額、負責人、經理人與專責報關人員應具備之資格、條件、許可之申請程序、登記與變更、證照之申請、換發、辦理報關業務及其他應遵行事項」等事項為技術性、細節性規定，然觀之報關業設置管理辦法第25條卻明文列舉禁止報關業從事之行為態樣，顯已逾越母法關稅法之授權範圍，又同辦法第35條關於罰則之內容另再輾轉適用關稅法第84條第1項之裁罰種類，亦逾越母法授權範圍。準此，被上訴人所援引適用之報關業設置管理辦法第25條構成要件所作成之裁罰性行政處分，顯已逾越關稅法之授權範圍，不符合法律授權明確性原則，應屬無效等語。求為判決撤銷訴願決定及原處分（含復查決定）。
三、被上訴人則略以︰㈠上訴人負責人林建甫自100年8月1日起至102年4月17日止，按月向被上訴人所屬關員行賄之行為，應認為行政法上之數行為，並未違反按次連續處罰之意旨：
交付賄賂行為本身不具有當然反覆、延續實行之特徵，並不構成繼續犯或狀態犯；又牽連犯、連續犯之概念並不適用於行政罰。是以，林建甫按月之行賄行為，難認為係屬「行政法上之一行為」，且由於每次行賄之目的係為求不同業者委託報運不同冷凍水產貨櫃進口之通關便利迅速和逃避查緝，每次之行賄行為亦都侵害了國家稅收正確性、邊境安全及報關業管理健全性，自應評價為「行政法上之數行為」，而應依行政罰法第25條規定，分別處罰之。又按次連續處罰既以「違規事實持續存在」為前提，所謂「違規事實持續存在」在性質上係指行政法上之一行為而言，而按次連續處罰則係在處理一行為可否藉由行政處分切割成數行為而分別處罰之問題。然本件情形本係屬「數行為」，行政機關於行政罰法第27條第1項之裁處權時效內，本應依法分別裁罰，並無違反按次連續處罰本旨之疑義。㈡依據財政部95年7月25日臺財規字第09500361680號令說明二規定與臺灣高雄地方法院104年度簡字第63號判決意旨，行政罰法第26條第1項規定，應以同一行為主體同時觸犯刑事罰及行政罰始有其適用，如涉嫌違犯刑事法律者與行政罰法者分屬不同主體，即無本條之適用。本件違反刑事法律者為林建甫，而違犯行政罰法者為上訴人，分屬不同主體，自無違反一事不二罰原則。㈢基於關稅法第22條第3項及第84條第1項規定之授權，財政部爰訂定報關業設置管理辦法，據以規範報關業者設置、管理及罰則，符合法律保留之原則，且核其內容具體、範圍明確，並無違法律授權明確性原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠有關違反報關業者之變更登記、證照之申請、換發、辦理報關業務或其他應遵行事項之行政處罰，關稅法第84條第1項已就違反行為義務之制裁與罰鍰額度加以明定，而同法第22條第3項授權主管機關訂立者，包含報關業者之變更登記、證照之申請、換發、辦理報關業務及其他應遵行事項，其內容及範圍，具體明確，而報關業設置管理辦法第25條第3款係就報關業者應遵行事項之範疇所為之規定，符合司法院釋字第313號、第402號解釋授權明確性之意旨，尚無違法律保留原則。另同管理辦法第35條規定就違反行為義務之制裁與罰鍰額度，並未逾越關稅法第84條之規定，是上訴人主張報關業設置管理辦法係基於關稅法第22條第3項規定之授權而制訂之授權命令，其僅能就「報關業者之最低資本額、負責人、經理人與專責報關人員應具備之資格、條件、許可之申請程序、登記與變更、證照之申請、換發、辦理報關業務及其他應遵行事項」等事項為技術性、細節性規定，其中「其他應遵行事項」參酌條文列舉之內容意旨，亦應僅限於報關業者資格之事項，而非漫無限制地擴及其範圍，然報關業設置管理辦法第25條卻明文列舉禁止報關業從事之行為態樣，其子法規定顯已逾越母法關稅法之授權範圍，又同法第35條關於罰則之內容另再輾轉適用關稅法第84條第1項之裁罰種類，亦逾越母法授權範圍云云，自不可採。㈡查上訴人之負責人林建甫，得知被上訴人所屬機動隊關員有收賄之訊息後，竟基於對於被上訴人所屬機動隊關員職務上行為交付賄賂之犯意，自100年8月1日起至102年4月17日止，以每櫃3,000元計算賄款基礎，按月行賄被上訴人所屬輪值關員，總計534,000元，此有各該調查筆錄及偵查筆錄等影本附原審卷可稽；訴外人林建甫前揭行為涉犯貪污治罪條例第11條第4項對於公務員職務上之行為交付賄賂罪部分，亦經高雄地檢署檢察官緩起訴在案，此有上開緩起訴處分書影本附原審卷足稽，洵堪認定。㈢貪污治罪條例第11條第2項、第4項之行賄罪從文字觀之，尚難憑以認定立法者於制定法律時，即已預定該犯罪當然涵蓋多數反覆實行之行賄行為在內，此與實務上所承認之集合犯，係從犯罪構成要件之文義上判斷，迥然不同。
故上開行賄罪，難認係集合犯，因此，就刑法修正施行後多次行賄之犯行，應採一罪一罰。上訴人負責人林建甫係按月統計委託上訴人報關之冷凍水產品進口商進口之貨櫃數量，以每櫃3,000元計算賄款基礎，與被上訴人所屬機動隊代表侯旭聰期約後，再由林建甫將每月上訴人計算之賄款總額交予侯旭聰，由侯旭聰收受賄款後再與被上訴人所屬機動隊其他關員朋分，其每月不同貨櫃所交付賄款，乃係在密切接近之時地實施，侵害同一之法益，各行為之獨立性極為薄弱，依一般社會健全觀念，在時間差距上，難以強行分開，在刑法評價上，以視為數個舉動之接續施行，合為包括之一行為予以評價，較為合理，應屬接續犯；至於各月之給付，既無不能區別之情形，則應分論併罰。本件上訴人之負責人林建甫於執行報關業務時，行賄關員，除其負責人林建甫已涉犯貪污治罪條例第11條第4項之行賄罪外，上訴人因其負責人向被上訴人所屬關員行賄，已違反報關業設置管理辦法第25條第3款規定，則被上訴人以上訴人負責人自100年8月1日起至102年4月17日止，按月行賄關員之違法情節，依報關業設置管理辦法第35條轉據關稅法第84條規定，按違法行為次數，對上訴人分別核處不同金額之罰鍰共計483,000元，並無違誤。㈣本件涉犯貪污治罪條例第11條第4項之行賄罪者，為上訴人負責人林建甫，而違反報關業設置管理辦法第25條第3款規定，應依關稅法第84條規定處行政罰者為上訴人，兩者在法律上並非同一人格主體，自無行政罰法第26條第1項之適用。上訴人主張其負責人林建甫因觸犯貪污治罪條例第11條第4項之不違背職務交付賄賂罪經緩起訴在案，係因法人公司於事實上無從實際為意思表示行為，均需透過自然人代為意思表示，故實際行賄者應仍屬報關業本身，但因法人無從負擔自由刑，基於刑事政策之考慮，將應對公司處以徒刑之規定，轉嫁於自然人負責，並不因而改變其犯罪主體，是本件不論係刑事責任抑或行政責任，其處罰之主體均為公司本身，屬同一行為主體同時觸犯刑事責任與行政責任，而有行政罰法第26條第1項之適用云云，自不足取。綜上所述，上訴人之主張並無可採。被上訴人以上訴人負責人向被上訴人所屬關員行賄，致上訴人違反報關業設置管理辦法第25條第3款規定，乃按上訴人之負責人在前揭期間，按月行賄關員之違法情節，依報關業設置管理辦法第35條轉據關稅法第84條規定，按違法行為次數，對上訴人分別核處不同金額之罰鍰，共計483,000元，並無違誤，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。茲就上訴理由再予論述如下：
㈠、按「報關業者之最低資本額、負責人、經理人與專責報關人員應具備之資格、條件、許可之申請程序、登記與變更、證照之申請、換發、辦理報關業務及其他應遵行事項之辦法，由財政部定之。」、「報關業者之變更登記、證照之申請、換發、辦理報關業務或其他應遵行事項，違反依第22條第3項所定之辦法者，海關得予以警告並限期改正或處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰；並得連續處罰；連續處罰3次仍未完成改正者，得停止6個月以下之報關業務或廢止報關業務證照。但其情節重大者，廢止其報關業務證照，不受連續處罰3次之限制。」分別為關稅法第22條第3項及第84條第1項所明定。又「本辦法依關稅法第22條第3項規定訂定之。」、「報關業不得有下列行為：．．．三、對於海關員工與職務有關之行為，行求、期約或交付賄賂或其他不正利益。」、「（第1項）報關業違反第13條第1項、第25條、第30條規定者，海關得依關稅法第84條規定，視其情節輕重，予以警告並限期改正或處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰。（第2項）報關業違反第25條第2款、第3款、第30條規定者，除依前項規定處罰外，並得連續處罰；連續處罰3次仍未完成改正者，得停止6個月以下之報關業務；其負責人或授權掌理報關業務之經理人因而受有期徒刑1年以上宣告確定者，廢止其報關業務證照，不受連續處罰3次之限制。」行為時(100年6月14日修正)報關業設置管理辦法第1條、第25條第3款及第35條亦分別定有明文。從而，原判決審認：上訴人之負責人林建甫於偵查中坦承基於對於被上訴人所屬機動隊關員職務上行為交付賄賂之犯意，自100年8月1日起至102年4月17日止，以每櫃3,000元計算賄款基礎，按月行賄被上訴人所屬輪值關員，總計534,000元，林建甫前揭行為涉犯貪污治罪條例第11條第4項對於公務員職務上之行為交付賄賂罪部分，亦經高雄地檢署檢察官緩起訴在案，此有上開緩起訴處分書影本附原審卷足稽，洵堪認定。上訴人因其負責人向被上訴人所屬關員行賄，已違反報關業設置管理辦法第25條第3款規定，則被上訴人以上訴人負責人自100年8月1日起至102年4月17日止，按月行賄關員之違法情節，依報關業設置管理辦法第35條轉據關稅法第84條規定，按違法行為次數，對上訴人分別核處不同金額之罰鍰共計483,000元，並無違誤等情。因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。揆諸前揭規定，原判決於法尚無違誤。
㈡、次按前揭報關業設置管理辦法第35條及關稅法第84條規定，賦予主管機關得視違章「情節輕重」分別給予違章者警告並限期改正或處6,000元以上及3萬元以下罰鍰之處分。
是被上訴人審酌上訴人之負責人林建甫長期勾串進口業者行賄被上訴人關員，期間長達1年9個月，行賄金額高達534,000元，違法情節甚為嚴重等情，於法定裁罰範圍內分別核處總計483,000元之罰鍰，於法並無不合。上訴意旨指稱被上訴人顯有裁量怠惰及未說明上訴人之違章情節如何嚴重致須處以罰鍰之程度，原審疏未慮及，遽認原處分並無違法，顯已忽略報關業設置管理辦法第35條第1項有法律效果選擇之比例原則問題，原判決應有適用法規不當之違誤云云，尚不足採。
㈢、又按「本件A公司自92年6月起所為持續違反郵政法第6條第1項規定之遞送信函、繳費通知單之營業行為，經交通部於93年4月28日依郵政法第40條第1款處以罰鍰及通知其停止該行為（即第1次處分），該第1次處分書所載違規行為時間，雖僅載為92年6月至10月間，惟A公司自92年6月起所為之遞送信函、繳費通知單之營業行為，為違規事實持續之情形，該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為，交通部應不得再就A公司於接獲第1次處分書前所為之其他遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰。嗣交通部於93年9月14日通知A公司就其另於93年5、6月間所為遞送信函、繳費通知單之營業行為陳述意見，並於93年12月24日處以罰鍰並通知其停止該行為（即前處分），此乃處罰A公司於接獲第1次處分書後之持續營業行為，該前處分亦有切斷A公司於接獲前處分書前之違規行為單一性之效力。交通部既已對於A公司於接獲第1次處分書後至接獲前處分書前所為遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰，自不得再就A公司於此期間之任何時段所為違規行為，予以處罰。乃交通部嗣又於94年2月21日對A公司93年7月所為營業行為予以處罰（即原處分），有違按次連續處罰之本旨，應認原處分係屬違法。」等情，固經本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。惟查該決議旨在闡明A公司所為之遞送信函、繳費通知單之營業行為，違反郵政法第6條第l項規定，為違規事實持續之情形，該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為，交通部應不得再就公司於接獲第1次處分書前所為之其他遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰之情形。核與本件上訴人之負責人林建甫係按月統計委託上訴人報關之冷凍水產品進口商進口之貨櫃數量，以每櫃3,000元計算賄款基礎，與被上訴人所屬機動隊代表侯旭聰期約後，再由林建甫將每月上訴人計算之賄款總額交予侯旭聰，由侯旭聰收受賄款後再與被上訴人所屬機動隊其他關員朋分，所為係屬行賄行為並非營業行為，且其各月賄款之給付，既無不能區別，應分論併罰之情形。迥然有別，自不得比附援引。則上訴意旨主張上訴人之違規事實並無改變行為態樣，亦無類似其他法規規定「按次」或「按日」連續處罰之時間基準點規定，依本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，上訴人行賄海關關員之違章行為係持續存在反覆實施之行為，故需藉由行政管制行為將其違章行為區隔次數，以作為違規次數之計算標準。被上訴人係於103年8月5日始對上訴人之違規行為依法裁處並送達上訴人，則該持續之違規事實因行政機關管制行為介入而區隔為1次違規行為，103年8月5日以前之違規行為均應認屬同一次違規行為之處罰範圍，被上訴人應不得再就上訴人於接獲第1次處分書前所為之其他行賄之違規行為再予以處罰。被上訴人於103年8月5日對上訴人102年4月交付賄款予被上訴人所屬關員之行為予以處罰後，隨即再於103年8月6日、7日針對101年1月至102年4月間（事實為100年8月至102年3月間）之行賄行為按月予以處罰，顯有違按次連續處罰之本旨云云，亦無可採。
㈣、再按前揭行為時報關業設置管理辦法第25條第3款及第35條第1項已分別明定：「報關業不得有下列行為：．．．
三、對於海關員工與職務有關之行為，行求、期約或交付賄賂或其他不正利益。」、「報關業違反第13條第1項、第25條、第30條規定者，海關得依關稅法第84條規定，視其情節輕重，予以警告並限期改正或處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰。」則上訴意旨仍稱上訴人係進口冷凍水產之報關業者，並非要求關員違法放水查驗，僅係因產品性質無法拖延進口時間，始配合關員之索賄要求，並無任何逃漏稅行為，況上訴人之行為並未使國家稅收之正確性、邊境安全及報關業管理健全性受到侵害云云，要無可採甚明。
㈤、末按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其
主文所由成立之依據。再者，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。而原審已就本件爭點即報關業設置管理辦法第25條及第35條規定是否違反授權明確性原則；按月行賄之行為究為一行為抑或數行為；按月之裁罰是否違反一事不二罰原則；是否違反按次連續處罰之意旨等節，依職權調查證據並斟酌辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 26 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 吳 東 都法官 林 茂 權以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 5 月 26 日
書記官 張 雅 琴