最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第291號上 訴 人 王平進（原審參加人）訴訟代理人 蕭琪男 律師
朱政勳 律師上 訴 人 內政部（原審被告）代 表 人 葉俊榮
參 加 人 王騰
王甫安被 上訴 人 鍾金龍（原審原告） 之1號
周文隆周萬吉共 同訴訟代理人 廖學興 律師
林倖如 律師上列當事人間巷道爭議事件，上訴人對於中華民國104年11月17日臺北高等行政法院103年度訴字第1557號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人（以下未特別說明者，均指王平進而言）所有位於新北市○○區○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），被上訴人鍾金龍因對同段434-4地號土地有指定建築線需要，遂委託訴外人廣昌測量有限公司，於102年11月25日向原處分機關新北市政府申請認定新北市○○區○○街○○巷○○弄（下稱系爭巷道，含系爭土地及同段457地號土地）為現有巷道。
原處分機關於102年12月31日會同相關單位辦理會勘，經會勘結果認定該巷道為現有巷道，遂以103年2月17日北府城測字第10300262801號公告（下稱原處分）認定系爭巷道為現有巷道。上訴人於103年2月21日提出異議，原處分機關以103年2月25日北府城測字第1030312842號函復：「……二、經查旨揭巷道已繼續和平通行達20年，且為不特定公眾通行所必要者，屬具公用地役關係之巷道，故本案係依新北市建築管理規則第2條第1項第1款及第2項規定據以認定為現有巷道，並無違誤。……」上訴人不服，主張系爭土地僅供特定之鄰地所有人通行，又系爭土地另一端為新北市○○區○○段○○ ○○號土地，該地非道路無法通行，與公用地役關係所稱供不特定公眾通行之要件不符為由，提起訴願，經訴願決定撤銷原處分，被上訴人遂提起行政訴訟。
二、被上訴人（即原審原告）起訴主張：（一）系爭巷道旁之門牌號碼為新北市○○區○○街○○巷○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號等8戶建物，依建物建築前所申請核發之改制前臺北縣政府76指-樹07-1685號建築線指示圖，參以地籍套繪圖可知，上開8戶建物係以新北市○○區○○段○○○○號（重測前為臺北縣○○鎮○○○段○○○○段0000000號）土地所臨都市○○道路（新興街37巷）之境界線為指定建築線，並且以系爭巷道為供公眾通行之私設通路，使上開8戶建物得以通行至計畫道路，顯見系爭巷道於供公眾通行之初，土地所有權人確實無阻止情事。又依新北市樹林區戶政事0000000000000000000000000000號函附之門牌歷史資料，可知門牌最早編釘日期為60年9月1日，故系爭巷道自門牌最早編釘日起供公眾繼續和平通行已逾40年以上，符合「繼續和平通行達20年」之要件。另系爭巷道於領得3個使用執照時，即同意供公眾通行，更係新北市○○區○○街○○巷○○○○○○○號（雙號）等12戶出入唯一道路，且該巷道路口無設置路障、閘門等阻隔設施，任何人均可自由通行，另參新北市樹林區公所0000000000000000000000000號復函之意旨，系爭巷道為樹林區公所管理養護範圍，確符合「為不特定公眾通行所必要」之要件。且依新北市稅捐稽徵處資料，系爭巷道坐落之土地範圍中，目前為被上訴人鍾金龍、周文隆、周萬吉以及訴外人等5人所有之新北市○○區○○段○○○○號土地，符合土地稅減免規則第9條關於私有無償供公眾通行之道路土地地價稅全免規定，故自85年以前迄今地價稅全免，亦可證明系爭巷道客觀上自80年起即被認定為「無償供巷道使用」。（二）76年間上訴人同意拆除其所有之建物，暨上訴人配偶梁笑出具土地使用權同意書，以供申請建造執照建築8棟廠房，並於建築基地設置私設道路（即系爭巷道）連接新興街37巷，才能完成新興街37巷12弄10至24號等8間廠房之興建，而78年取得使用執照後，系爭巷道依使用執照圖說之加註，供公眾通行，迄今已超過25年以上，依經驗法則及論理法則，任何人均可因各種有目的或無目的性社會活動之進行（例如拜訪親友、推銷商品、散步等），則新北市政府依新北市建築管理規則第2條第1款、同條第2項，認定系爭巷道為現有巷道並予公告周知，自無違誤，訴願決定撤銷原處分，於法不合。（三）上開土地使用權同意書上梁笑簽名之真正，不容置疑，則訴外人梁笑不僅出具土地使用權同意書，並實際利用該土地通行。又訴外人梁笑於76年至80年間之戶籍地即為上訴人申請部分拆除之既有建物○○○鎮○○街○○○○號」，則訴外人梁笑就上開出具土地使用權同意書及拆除既有建物事，難謂不知或不同意。（四）依新北市政府違章建築拆除大隊104年8月31日新北拆拆一字第1043073438號函，系爭巷道口確實遭行為人王鵬德（即上訴人之子）於103年7月間興建違章建築，經認定為實質違建應優先拆除後，自行拆除；卻又於104年5月間於同地點重建違建，經再次認定為實質違建應優先拆除後，始自行拆除。由此可知，上訴人不只一次違法於系爭巷道巷口興建違章建築，意欲阻斷系爭巷道供公眾通行之事實，顯不可取等語，聲明求為判決：撤銷訴願決定。
三、上訴人內政部（即原審被告）則以：（一）按改制前行政法院82年度判字第2279號、本院100年度判字第433號判決要旨，被上訴人並非新興段437地號土地之所有權人，並無請求將非其所有之土地認定為既成巷道之公法上權利，其對之提起行政訴訟，即非法之所許。（二）依本院99年度判字第550號判決意旨，本件原處分機關依新北市樹林區戶政事務
000 000000000000000000000000號函附之門牌歷史資料，據以認定門牌最早編釘迄今已達20年以上，充其量僅得認定系爭土地是否符合「年代久遠」之要素，關於系爭土地是否「為不特定之公眾通行所必要」之要件，未見原處分機關說明。又系爭巷道除前方接鄰新興街37巷外，後方所接壤者為水溝及新興段503地號土地，並無通路，則系爭土地僅供該通路單側新興街37巷12弄2至24號（雙號）等住戶通行，即只供特定之鄰地所有人或使用人通行，能否認為係供不特定之多數人即公眾通行所必要，而認有公用地役關係存在之既成道路，容有疑義，原處分機關認定系爭土地符合新北市建築管理規則第2條第1款規定之現有巷道，顯屬率斷。（三）查被上訴人所指改制前臺北縣政府76指-樹07-1685號建築線指示圖，並未註明系爭土地為現有巷道；又所謂得認定為現有巷道之私設通路，不論依改制前臺北縣建築管理規則或新北市建築管理規則，均規定私設通路須經土地所有權人出具供公眾通行之同意書，被上訴人未舉證當時有經土地所有權人出具供公眾通行之同意書，其所稱土地所有權人於78年間無阻止情事即屬明示同意供公眾通行之意思，與私設通路之法定要件即屬有違。（四）依新北市建築管理規則第2條規定之現有巷道有4種情形，非僅限於因公用地役關係成立之現有巷道，同規則第14條規定之現有巷道亦同。訴願決定理由係以系爭巷道為單向出口，且只供特定之鄰地所有人或使用人通行，能否認為係供不特定之多數人即公眾通行所必要而具公用地役關係，容有疑義，並非僅以系爭巷道為單向出口即認定不具公用地役關係，並無被上訴人所稱誤解新北市建築管理規則第14條規定之情形。（五）新興段457地號土地與本案系爭同段437地號，並不具同一性。又依土地稅減免規則第9條之規定，457地號土地是否確係「無償供公眾通行」之稅捐客體，應為免稅與否之稅捐構成要件，然殊無以該土地迄今免徵地價稅之結果，倒果為因推定其供公眾通行之前提事實存在等語，資為抗辯。
四、上訴人王平進（即原審參加人）則以：（一）依本院101年度判字第231號判決要旨，所謂公共地役關係之存在，係以該道路供不特定之多數人（即公眾）通行為限，本件系爭巷道僅供同巷道2至24號（雙號）特定之12戶出入，顯不符合「供不特定公眾通行」之要件。又依行政訴訟法第136條、本院101年度判字第288號判決、94年度判字第1008號判決等意旨，被上訴人關於「系爭巷道供高達12戶出入」之主張不符「供不特定公眾通行」要件，又被上訴人空泛指稱依經驗法則及論理法則，任何人均可因各種有目的或無目的性社會活動之進行通往系爭巷道等語，核未提出何等具體事證以實其說，足認被上訴人未就系爭巷道業供不特定公眾通行（尤指其具體位置及範圍）之權利發生要件事實，善盡舉證責任。（二）本件系爭巷道僅供同巷道2至24號（雙號）特定之12住戶出入所必要，顯不符合「供不特定公眾通行所必要」之要件；縱如被上訴人所稱「任何人亦可因各種有目的或無目的性社會活動之進行（例如拜訪親友、推銷商品、散步等），通往系爭巷道」等語云云，然通行主體固然符合不特定之公眾之要件，惟並未滿足本院104年度判字第276號、103年度判字第423號判決及司法院大法官釋字第400號解釋「通行所必要」之意旨，系爭巷道自無從認定業已成立公用地役關係。（三）被上訴人稱本件8間廠房以系爭巷道為唯一通路，而往來巷道之人（拜訪親友、推銷商品、散步等）為不特定多數人等語，足證被上訴人自承僅該8間廠房相關人等（核屬特定之多數人）有通行系爭巷道之必要；至於往來巷道之不特定多數人即公眾，則未必有通行之必要（如散步目的），顯見被上訴人將本件「有通行必要之特定人」及「無通行必要之不特定公眾」合併認定為「不特定之公眾通行所必要」，洵有誤解。（四）被上訴人據以主張之系爭同意書3紙訴外人梁笑之簽名樣式顯有不同，此為一望即知之瑕疵，殊難逕認係梁笑所親簽，故系爭同意書之真正，存有真偽不明之疑義，依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條之規定，本應由依該文書主張權利者（即被上訴人）就文書之真正，負舉證責任。又縱認系爭巷道業經土地所有權人同意供通行，對象亦僅及於特定人（即供系爭8棟廠房興建之用），仍無從據此逕認定「供通行之初，所有權人無阻止」、「繼續和平通行達20年」、「供不特定公眾通行之必要」等要件於客觀事實上業已存在等語，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依行政訴訟法第4條第1項、第3項及第24條規定，如訴願決定撤銷或變更原處分，以致訴願人以外之利害關係人之權利或法律上之利益受有損害者，該利害關係人即得以訴願決定為標的，訴願機關為被告，於法定期間內對之提起撤銷訴訟，並只須表明其權利或法律上之利益，有因其所主張之違法訴願決定受損害，即屬合法（本院103年度判字第430號判決要旨參照）。本件被上訴人鍾金龍所有坐落新北市○○區○○段○○○○○○號土地、被上訴人周文隆所有坐落新北市○○區○○段○○○○號土地及其上645建號建物、被上訴人周文隆、周萬吉所有坐落新北市○○區○○段○○○○號土地及其上649、65
0、651建號建物、被上訴人周文隆、周萬吉所有坐落新北市○○區○○段○○○○號土地及其上合法建物，均緊鄰系爭巷道，因新北市政府認定系爭巷道為具有「公用地役關係」之現有巷道，而可依該現有巷道指定建築線，顯為法律上利害關係人，因訴願決定撤銷原處分，致被上訴人等人未來將無法依該巷道指定建築線，其權利或法律上之利益受有損害，被上訴人等提出行政訴訟，自屬適格。（二）系爭巷道旁之門牌號碼為新北市○○區○○街○○巷○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號等8戶建物，領有改制前臺北縣政府工務局核發之78使字第786號使用執照，而依上開建物建築前所申請核發之建築線指示圖（改制前臺北縣政府76指-樹07-1685號），比對地籍套繪圖，可看出前揭8戶建物係以新北市○○區○○段○○○○號（重測前為臺北縣○○鎮○○○段○○○○段0000000號）土地所臨都市○○道路（新興街37巷）之境界線為指定建築線，並且以系爭巷道為私設通路，使上開8戶建物得以通行至計畫道路，且依地籍圖及現況圖可知，上訴人申請部分拆除之房屋，門牌號碼○○○鎮○○街○○○○號，坐落於上訴人配偶梁笑所有之重測前臺北縣○○鎮○○○段○○○○段0000000號土地之一部。又該547-22地號土地之一部，嗣分割出同地段547-86地號土地，而上訴人配偶梁笑就其所有重測前臺北縣○○鎮○○○段○○○○段0000000號土地，以書面同意提供臺北縣政府「76樹建字第2411號」、「76樹建字第2413號」及「76樹建字第2412號」建造執照建築物（8棟廠房，包括被上訴人周文隆之周隆塑膠廠以及被上訴人周萬吉之萬吉工業社、思穎織襪廠等）使用。且依配置圖現況圖地籍圖、面積計算表及壹層平面圖可知，78年間取得使用執照之8棟廠房，「建築基地」為重測前臺北縣○○鎮○○○段○○○○段0000000000000號二筆土地，「建築線」為其中547-86地號土地與新興街37巷相連接處，並於8棟廠房前留設8公尺寬私設道路（包括547-86地號土地），加註「供公眾通行不計入空地比」，以供通行至新興街37巷，而547-86地號土地重測後○○○鎮○○段○○○○號土地，並移轉為上訴人所有，參諸上訴人若非於76年間申請系爭拆除執照，且實際上拆除既有建物，完成建築基地之「私設通路」，不足以使臺北縣政府核發「78樹使字第786號」、「78樹使字第787號」及「78樹使字第788號」等3使用執照，已難認上訴人配偶梁笑所出具土地使用權同意書並非真正，且面臨系爭巷道8間廠房之一「門牌號碼：新興街37巷12弄24號」房屋，原房屋所有權人為梁笑，80年8月27日始移轉予現所有權人高寬裕，可知梁笑不僅出具土地使用權同意書，其本身亦利用該土地通行，且梁笑於76年至80年間之戶籍地○○○鎮○○街○○○○號」即為上訴人申請部分拆除之既有建物，若謂梁笑並無出具系爭土地使用權同意書之真意，其孰能信？上訴人主張梁笑所出具土地使用權同意書並非真正云云，不足採信。（三）按司法院大法官釋字第400號解釋理由書之意旨，本件系爭巷道既為私設通路，當初土地所有權人自未阻止公眾通行。又依新北市樹林區戶政事務所提供系爭巷道之門牌，及該公所102年12月24日新北樹戶字第1023560947號函所附之門牌歷史資料，可知門牌最早編釘日期為60年9月1日，系爭巷道自門牌最早編釘日起供公眾繼續和平通行已逾40年以上，且前揭臺北縣政府工務局核發之78樹使字第786號使用執照迄今已達25年，其居民及工廠工人上班均只能經系爭巷道通行至計畫道路，足認系爭巷道符合「繼續和平通行達20年」之要件，而系爭巷道所供通行者，包括周隆塑膠廠、萬吉工業社、思穎織襪廠等8棟廠房工人上下班反覆通行之所需，且系爭巷道位於都市計畫「工業區」，其往來訪客、交易之商家、住戶、運送人車眾多，其雖為單向出口巷道（無尾巷），但依其位置、使用對象、頻率，客觀上已可達供不特定公眾通行之程度，佐以系爭巷道為樹林區公所管理養護範圍，而系爭巷道坐落之土地範圍中被上訴人鍾金龍、周文隆、周萬吉為共有人之新北市○○區○○段○○○○號土地，因符合土地稅減免規則第9條規定（私有無償供公眾通行之道路免徵地價稅），故自85年以前迄今地價稅全免，益證系爭巷道自80年起即屬「無償供不特定人通行之巷道使用」，上訴人內政部之主張尚不足採等語，為撤銷原訴願決定之判決。
六、上訴意旨略謂：（一）原判決固有援引新北市建築管理規則、司法院釋字第400號解釋理由書等抽象法規範，惟觀原判決全文，自始未就「既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要」之法規範明文予以適用；又原判決先明示「系爭土地已具有『為不特定之公眾通行所必要』之要件」，然均未對「既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要」要件事實為說明，顯有不適用法規、理由不備之違法。（二）原判決所援引之本院103年度判字第412號判決、100年度判字第730號判決，均與本件事實無法相提並論；實則依上揭兩則判決之意旨，鄰近各住戶雖確有通行之需，亦僅屬特定多數人之私法上袋地通行權，要與公用地役關係有間，則本件系爭巷道僅供特定12住戶出入及8棟廠房工人通行所必要，顯不符合「供不特定公眾通行所必要」之要件；縱認原判決所認「其往來訪客、交易之商家、住戶、運送人車眾多」之情事，仍未滿足「通行所必要」之要件，則原判決顯有不適用法規、不備理由之違法。（三）被上訴人就系爭巷道業經「供不特定公眾通行之必要」要件事實之存在，仍未予善盡其舉證責任；倘本件存有系爭巷道業已成立公用地役關係事實之書面資料（假設語氣），新北市樹林區公所應提供該等資料，今既不存有此書證以證被上訴人之主張，可證被上訴人未盡舉證責任等語。
七、本院按：（一）「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。前項以外之現有巷道，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」建築法第48條、第101條分別定有明文。「本規則所稱現有巷道，其範圍如下：一、公用地役關係之巷道。二、私設通路，經土地所有權人出具供公眾通行之同意書者。三、捐獻土地為道路使用，經依法完成土地移轉登記手續者。四、本法於中華民國73年11月7日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。前項第一款所稱公用地役關係之巷道，須於供通行之初，土地所有權人並無阻止情事，繼續和平通行達二十年，且為不特定公眾通行所必要者。」新北市建築管理規則第2條定有明文。（二）原判決除引用新北市建築管理規則第2條第2項規定及司法院釋字第400號解釋理由書，將構成既成道路之規範要件「為不特定之公眾通行所必要」適用於本件具體之事實，並參酌上訴人之配偶梁笑所出具之土地使用權同意書3份、臺北縣政府所核發之76年建造執照、78年使用執照、新北市樹林區戶政事務所提供系爭巷道之門牌及門牌歷史資料等證據，就「為不特定之公眾通行所必要」之要件事實加以具體的認定，而得出系爭土地已具有「為不特定之公眾通行所必要」要件之結論，經核其認定事實適用法律，並無違誤。上訴意旨主張原判決自始未就「既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要」之法規範明文予以適用，亦未對該要件事實為說明，顯有不適用法規之違法云云，核無足採。（三）按本院100年度判字第730號判決係以「光武街30巷目前並係當地約60戶人家及在附近工廠上班約120餘人通行所必須，系爭土地業供不特定人通行20年以上，應堪置信」等語。本院103年度判字第412號判決則略以「教會會堂係宏揚宗教、提供心靈成長之場所，經驗上並無僅供特定人出入之理，系爭巷道供南門教會教友等不特定多數人所進出，另外尚有十全印刷廠、南功美術印刷廠存在，可見系爭土地已於當時供不特定多數人使用通行」等語，與本件系爭巷道供通行之歷史與事實相似，是原判決援引上開兩判決，認本件系爭巷道所供通行者，包括周隆塑膠廠、萬吉工業社、思穎織襪廠等8棟廠房工人上下班反覆通行之所需，且系爭巷道位於都市計畫工業區，其往來訪客、交易之商家、住戶、運送人車眾多，其雖為單向出口巷道，但依其位置、使用對象、頻率，客觀上已可達供不特定公眾通行之程度，佐以系爭巷道為樹林區公所管理養護範圍，而457地號土地，因符合土地稅減免規則第9條規定（私有無償供公眾通行之道路免徵地價稅），故自85年以前迄今地價稅全免，益可證系爭巷道自80年起即屬無償供不特定人通行之巷道使用等語，經核其認事用法亦無違誤。上訴意旨主張原判決所援引之上開判決，均與本件事實無法相提並論，本件系爭巷道僅供特定12住戶出入及8棟廠房工人通行所必要，僅屬特定多數人之私法上袋地通行權，顯不符合「供不特定公眾通行所必要」之要件云云，核屬對於具有公用地役關係之既成巷道之誤解，尚無足採。（四）綜上所述，原判決業已說明其判斷之依據及得心證之理由，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 3 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 鄭 忠 仁法官 帥 嘉 寶法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 6 月 3 日
書記官 伍 榮 陞