最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第209號再 審原 告 傑太日煙國際股份有限公司代 表 人 習芮華訴訟代理人 李念祖 律師
牛豫燕 律師劉昌坪 律師再 審被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 黃世傑上列當事人間菸害防制法事件，再審原告對於中華民國104年10月1日本院104年度判字第576號判決，本於行政訴訟法第273條第1項第1款事由，提起再審之訴，本院判決如下：
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
理 由
一、緣再審原告贊助財團法人弘道老人福利基金會（下稱弘道基金會）辦理「不老夢想圓夢列車」計畫（下稱系爭計畫），經民眾陳情疑涉菸害防制法之規定，案經衛生福利部國民健康署（下稱國民健康署，改制前為行政院衛生署國民健康局）將前揭陳情資料函轉再審被告查處。嗣經再審被告於民國102年8月5日訪談再審原告受託人張卓立並製作調查紀錄表，審認再審原告於100年6月至102年6月間藉由提供經費捐助及志工服務以贊助系爭計畫，透過媒體露出贊助之訊息，提升其企業形象，進而增加民眾對其好感與對產品之認同感及購買意願，已達直接或間接造成菸品宣傳行銷或提升吸菸形象之結果，違反菸害防制法第9條第8款規定，乃依同法第26條第1項規定，以103年3月17日北市衛健字第00000000000000號裁處書（下稱原處分），處再審原告新臺幣（下同）500萬元罰鍰。再審原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟。經臺北高等行政法院103年度訴字第1232號判決駁回其訴，復經本院104年度判字第576號判決（下稱原確定判決）駁回上訴確定在案。再審原告仍不服，又以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之情事，提起本件再審之訴（關於再審原告以行政訴訟法第273條第1項第14款事由，提起再審之訴部分，本院另以裁定移送於臺北高等行政法院）。
二、再審原告起訴意旨略謂：㈠本件再審原告提起撤銷之訴之標的為原處分，而原處分之作成理由乃係認定：「透過大量媒體露出『贊助』之訊息，策略性的將受處分人公司名稱或商標（JTI）呈現在媒體內容」，基於不告不理原則及司法之被動性、個案性性質，原確定判決理由應僅限於原處分據以裁罰之行為，殊不得恣意擴張闡釋再審原告得否使用或揭露公司英文簡稱；迺原確定判決逕行於判決中作成再審原告完全不可以公司名義贊助公益活動之見解，認為菸商於贊助活動中「完全不得出現公司名義」，顯已逾越原處分之內容範圍及再審原告之上訴聲明範圍，形成對於再審原告更不利益之憲法權利之限制，違反不利益變更禁止原則及訴外裁判禁止原則，形成司法判決之自我擴權，顯然不符權力分立原則，明顯構成裁判違背法令，違反行政訴訟法第195條第2項規定。㈡菸害防制法於98年1月11日後，刪除原第9條第3項「菸品製造、輸入或販賣業者，得以其『公司名義』贊助或舉辦各項活動」，其修法理由為：「…未來相關活動之規範仍回歸第一項各款有關禁止以特定方式促銷菸品或為菸品廣告之規定」，該立法理由中不但沒有表示不得以公司名義贊助或舉辦活動，尚且表明「仍回歸第一項各款有關禁止以特定方式促銷菸品或為菸品廣告之規定」，而第1項各款規定乃係禁止以特定方式促銷菸品或為菸品廣告，並未規定以公司名義贊助或舉辦活動，即一概屬於法律所禁止之特定方式。故修法後，判斷菸品業者支持與參與相關公益活動是否違反本法時，應視個案之具體情節，回歸依本項之各款情形加以判斷，即便出現公司名稱，亦非當然構成菸品廣告。且查，立法委員江玲君等亦曾於100年4月13日之立法院第7屆第7會期第9次會議，提案修正菸害防制法之規定，當時即欲將該法第2條之「菸品贊助」定義，修訂為「指以公司、個人或菸品品牌名稱對任何事件、活動或個人採取任何形式之捐助或協助」，且該法第9條第9款亦擬增訂「以菸品贊助之方式為宣傳」為菸品廣告之規定等，由上開提案尚未修法前，菸害防制法之現行規定並未限制菸品業者以公司名稱協助公益活動。次查，考證立法資料，菸害防制法當時提案修法時，丁守中立法委員曾提案第9條修正為：「任何人不得為廣告或為菸品贊助。」惟於立法委員審查會時，黃淑英立法委員即指出：「其實比較行政院版第9條與其他版本的精神，可以發現兩種不同的看法，一種是任何人不得為菸品廣告或贊助，另一種則是衛生署這種條列式的立法。」而後通過之正式條文則為行政院版本之條列式方式，顯見修法之真意絕非全面或絕對限制以任何方式為菸品贊助或菸品廣告，而係僅於符合該條各款所定情事時，方予以禁止。復查，第9條之修正於進行立法委員審查會議時，主席曾詢問與會委員如對於第9條採取全面禁止菸品贊助行為有無意見，當時盧天麟立法委員、楊麗環立法委員均表示該條文禁止菸品廣告或促銷行為，其對象應為消費者。最後全體委員即以此方向通過行政院提案草案，由上開立法時之討論過程，益證修法後之第9條規定，並不包括「非針對消費者」之公益活動支持。再查，本條於審查會逐條討論時，盧天麟立法委員曾就第9條之修正提出詢問：「台啤籃球隊的隊服上印著『台啤』字樣，請問這樣有沒有違法？」當時擔任行政院衛生署國民健康局之局長吳浚明就此問題回答：「如果上面是印著『長壽』就有問題。」盧天麟立法委員進一步提問：「臺灣菸酒公司不可能組成『長壽籃球隊』，他們一定是組成『台啤籃球隊』或『臺灣菸酒隊』，這方面應該沒有問題吧？」吳浚明局長則肯定回答以：「沒有問題。」此均有立法院公報紀錄可資參照，由此更可證明，無論是立法真意或是國民健康署之解釋，菸害防制法修法後之第9條第8款規定，僅適用於「公司產品品牌」不得於公益活動中揭露，並不包括限制「公司名稱」於公益活動中揭露。正因如此，國民健康署乃至於各縣市政府菸害防制法主管機關衛生局，對於菸害防制法第9條第8款修正後之新規定，均認同菸商可贊助公益活動，只要活動中不出現任何「菸品品項」之相關訊息即可，該等機關於其官方網站所設置之菸害防制法「新規定問答集」中並明確表示上開見解。再審原告僅單純支持公益活動，再審被告據以認定構成菸品廣告之6則報導中並無提及任何有關再審原告菸品品項之訊息，故再審原告業已恪遵菸害防制法之中央及地方主管機關對於菸商不得於所贊助之活動中出現菸品品項及與品項相關訊息之要求，因此並未違反菸害防制法第9條第8款之規定。迺原確定判決完全無視上開立法理由及立法過程之討論與說明，逕將第9條第3項規定刪除乙節，曲解為菸品業者於支持之公益活動中，一概不得出現公司名稱，形同全面禁止再審原告正當合法使用公司名稱之權利，顯係以判決通案形成立法性質之法律見解，構成司法權僭越立法權，甚至侵害行政機關對於所主管法律之正當解釋權，違反憲法之權力分立原則，亦與法律保留原則及處罰法定原則均有違悖，顯有適用法規顯有違誤之再審事由。㈢菸害防制法第26條第2項已就廣告業或傳播媒體業者違反第9條各款規定，設有相關違法責任。媒體對於相關菸品、藥物或化妝品廣告本依相關法令（如藥事法及化粧品衛生管理條例等）負有自己行為責任，而非由菸品業者、藥商或任何第三人提醒或告知，此為實務上向來所持之見解（臺北高等行政法院100年度簡字第742號及100年度簡字第339號判決、本院100年度判字第1618號判決及103年度判字第394號判決參照），故媒體業者就製播廣告或報導內容必須自己遵循相關法規，依法應負擔自己責任，而無由他人提醒或告知並為其負擔法定責任之理；迺原確定判決竟於法律無明定下，憑空創設再審原告應具有提醒或告知媒體本法責任之義務，不僅形成法律所無之通案效力，顯已逾越司法權權力分立之界線，並違反行政處罰之法定原則。況再審原告事實上根本無法、亦不能防免媒體於報導中使用何種表達方式，原確定判決強課以再審原告提醒或告知媒體法律責任之義務，除與行政處罰法定原則相違外，更已與司法院大法官釋字第689號解釋理由書所明揭之憲法保障新聞自由意旨相牴觸，構成適用法規顯有違反司法院解釋及憲法規定之違誤。㈣亞東關係協會與財團法人交流協會有關投資自由化、促進及保護合作協議（下稱「台日投資保障協議」）已正式簽署，經立法院批准通過並經總統公告，於我國法體系中具有法律之效力。查Japan Tobacco Inc.屬台日投資保障協議下之投資人，而再審原告為Japan Tobacco Inc.之從屬公司，使用其公司名稱之英文縮寫「JTI」贊助公益活動，係屬台日投資保障協議第2條第1項下投資人依據法規或契約授予之權利之「投資」，應適用台日投資保障協議之保障。又「JTI」係再審原告依公司法之規定辦理設立登記時登記使用公司名稱之英文縮寫，是依司法院釋字第399號解釋意旨，再審原告使用其公司名稱英文縮寫「JTI」，係在於識別再審原告公司之主體性，屬於憲法所保障之姓名權內涵。再者，台日投資保障協議第3條第1項及第4條第1項分別揭示「國民待遇」及「最惠國待遇」規定，其核心精神即係「不受歧視原則」。然再審被告在適用菸害防制法第9條第8款及執行第26條所定罰則時，就臺灣菸酒股份有限公司於諸多公益或公共活動中使用並揭露名稱「臺灣菸酒」或「TTL」之行為，向來認定係屬合法而未予任何裁罰。針對其他外國菸品業者英商「英美菸草商務股份有限公司臺灣分公司」、瑞士商「菲利普莫里斯股份有限公司臺灣分公司」以其公司名義使用於所贊助之公益活動而經媒體對外報導之情形，亦認定其並不構成菸害防制法第9條第8款之菸品廣告。卻僅對日商從屬公司再審原告於所支持之公益活動中，使用其公司名稱英文縮寫之行為，逕行認定違反菸害防制法，顯然對於日商從屬公司之再審原告為選擇性、針對性之執法，對於再審原告使用公司名稱英文縮寫之行為予以差別待遇，構成事實上歧視；原確定判決未就原處分係基於再審原告為外國投資者之從屬公司，於執法上予以國籍之事實上歧視予以斟酌，顯然違反台日投資保障協議第3條第1項關於國民待遇及第4條第1項關於最惠國待遇之保障規定，顯已構成適用法規顯有錯誤。㈤至於我國立法院雖於2005年1月審議通過菸草控制框架公約（Framework Convention on Tobacco Control，「FCTC」），並於同年3月30日完成批准程序，然由於我國並未完成加入菸草控制框架公約之締約程序，故菸草控制框架公約對於我國不生國際法上效力，即我國於國際法上就菸草控制框架公約（FCTC）之相關規定，不負有任何國際義務。又任何國際公約，包括該公約在內，規範客體係「締約國」，再審原告亦非菸草控制框架公約之規範客體，當無違反菸草控制框架公約規定之可能。且菸草控制框架公約第5.3條並未明揭公司於贊助公益活動時不得揭露公司英文簡稱，又該條既特別強調「應根據國家法律採取行動」，則菸草控制框架公約（FCTC）更無取代我國菸害防制法而直接產生規制人民行為之效果。故無論本法第9條第8款之立法宗旨是否參照菸草控制框架公約之相關規定，原處分及原確定判決皆不得違反台日投資保障協議關於國民待遇及最惠國待遇之保障規定。㈥另依余雪明前大法官、許玉秀前大法官於司法院釋字第577號解釋之意見書意旨，商業性言論受憲法言論自由之保障與其他領域之言論應無二致，政府管制對於其所造成之限制仍應受憲法比例原則至少中度密度以上之司法審查。我國多數學者黃銘傑教授、蕭文生教授、賴祥蔚教授亦認為商業言論應受到至少中度密度以上之司法審查保障。另由美國聯邦最高法院於1980年之Central Hudson Gas & Electric Corp. v. Public Servic
e Commission乙案中，就商業性言論之政府限制，除建立四階層之檢驗標準外（一般稱之為Hudson Test），更直接宣告該案紐約政府對於電力公司促銷電力廣告之全面禁止（blanket ban）之政府管制措施屬於過度之限制手段，因而違憲。聯邦最高法院更於該案中明揭，法院對於政府全面抑制（entirely suppression）商業性言論之政府措施會特別謹慎審查，因法院不允許全面禁止（blanket ban）商業性言論。次查，即使涉及政府管制物品之商業性言論，如酒類商品，政府管制措施亦非絕對合憲。如於1995年之Rubin v. Coors Brewing Co.乙案中，美國聯邦政府為避免啤酒商間進行酒精濃度競賽，依法禁止啤酒類商品標示酒精濃度。最高法院首先強調，商業資訊流通利益之重要性並不亞於政治性言論，而無論系爭管制之社會道德評價為何，縱使如賭博或酒類商品等，亦仍須受到Central Hudson所建立之商業言論四層檢驗（即相當於我國之比例原則）。聯邦最高法院於該案中認為，禁止啤酒商於酒瓶上標示酒精濃度，並無法直接且實質避免啤酒商間之酒精濃度戰爭，系爭管制無法直接達成目的，因而宣告違憲。而於Rubin案後，於1996年之44 Liquomart, Inc. v. Rhode Island乙案中，羅德島州政府立法全面性禁止酒商透過報紙及廣電媒體上之酒類廣告揭露酒類商品價格。本案聯邦最高法院援引上揭Central Hudson所建立之基本原則，直接明揭對於此種對商業言論全面禁止（blanket prohibition）之政府措施，法院會行使更嚴格之審查（special care），而此種限制顯少通過司法之違憲審查。該案州政府之禁止透過廣告揭示酒類商品價格，因此被認定為違憲。另美國聯邦最高法院於2001年之Lorillard Tobacco Co. v. Reilly乙案中，就麻州政府對於菸品廣告之立法亦宣告侵害商業言論而構成違憲。由上揭美國聯邦最高法院之一系列判決可知，對於真實、無誤導性之商品資訊，縱使某些人主觀認為屬於惡習活動，如菸、酒商品相關之廣告，如政府就此等活動使用全面性禁止（complete ban）之措施，將對於商業性言論造成過度之限制而違憲，而法院並不允許所稱「惡習活動」之例外。菸害防制法第9條第8款之規定，如可擴及對於菸品業者於公益活動中揭露公司英文簡稱或名稱之全面性禁止規定，以達到原判決所稱國民健康之目的，顯然無法通過憲法第23條比例原則之檢驗，蓋揭露菸品業者公司英文簡稱與防止促進菸品銷售間，並不存在具體證據可資檢驗之實質關聯性，而事實上除全面禁止外，立法手段上尚存在包括限制揭露菸品名稱及菸品資訊等明顯限制效果較小之替代手段可資選擇。迺原確定判決未查此點，逕以本案所涉乃商業言論，基於國民健康之保護目的，即認定原處分為合法，未查菸害防制法第9條第8款之規定及原處分就菸品業者於所支持公益活動中揭露公司名稱形成全面性之限制（complete ban），而構成憲法所保障商業性言論逾越比例原則之限制，顯已構成適用法規顯有錯誤等語，為此請求廢棄原確定判決，並撤銷訴願決定及原處分。
三、再審被告答辯意旨略謂：㈠再審原告所提出之「原確定判決認定菸商於贊助活動中完全不得出現公司名義違反憲法權力分立之規定」、「原確定判決自行創設法律所無之限制違反憲法保障之新聞自由」兩項理由，第1項於再審原告104年7月7日上訴補充理由狀第1大點已有所主張，第2項則於再審原告104年5月29日上訴狀第3大點亦已經有所主張，且均經原確定判決予以論明指駁甚詳。然再審原告並未具體指摘原確定判決之理由有何顯然不合於法律之規定，或與司法院現尚有效之解釋，或最高行政法院尚有效之判例顯然違反之處，已難認再審原告之再審之訴為合法。亦即再審原告僅係以其一說之見，於原確定判決已明白表示不採之後，繼續以再審之方式爭執，並非再審制度所設之理由，亦非合法之再審理由。㈡就實體判決理由觀之，菸害防制法第9條立法理由載明：「一、依菸草控制框架公約第13條規定意旨，締約國應廣泛禁止菸品廣告、促銷及贊助，如依憲法規定不能廣泛禁止，則應予限制。『鑒於菸品之廣告性質雖屬商業活動，仍涉及憲法表見自由之基本權利保障問題，爰參酌前揭公約規定，仍採列舉方式就菸品之廣告、促銷更為嚴格限制，以維護國人健康。』二、參考英國及加拿大禁止菸品雜誌廣告之作法，並參酌刑法第201條之1與兒童及少年性交易防制條例第29條法例，於第1項第1款增列各種廣告、促銷方式之禁止規定。」。又查，菸草控制框架公約（FCTC）係由世界衛生組織（WHO）前秘書長布倫德蘭特女士於西元1998年發起。雖然我國尚未加入WHO，但為順應全球化趨勢，立法院已於西元2005年（民國94年）1月審議通過該約，完成國內立法與國際同步接軌，並由行政院轉請總統頒發加入書（Instrument of Accession），於同年3月30日完成批准程序，成為國際間第51個實際宣示批准FCTC的國家，故該公約於我國具有法源之地位。而前揭「菸草控制框架公約」第1條「術語的使用」（C）規定：「菸草廣告和促銷：係指任何形式的商業性宣傳、推介或活動，其目的、效果或可能的效果在於直接或間接地推銷菸草製品或促進菸草使用。」第13條規定：「菸草廣告、促銷和贊助：1.各締約方認識到廣泛禁止廣告、促銷和贊助將減少菸草製品的消費。2.每一締約方應根據其憲法或憲法原則廣泛禁止所有的菸草廣告、促銷和贊助。根據該締約方現有的法律環境和技術手段，其中應包括廣泛禁止源自本國領土的跨國廣告、促銷和贊助。…。」。行政法院歷來見解均肯認我國既為菸草控制框架公約之簽署國，為落實維護國民健康之重大公益，立法者於制定菸害防制法第9條時，已衡酌與憲法保障之言論自由權所產生之法益衝突後，就菸品廣告、促銷等行為作較嚴格之限制，如本院100年判字1592號判決及臺北高等行政法院103年訴字第1601號判決意旨。申言之，任何與吸菸有關之行為，凡其設計之目的為直接或間接促銷菸品或雖非其目的但其效果有可能直接或間接促銷菸品，即均屬菸害防制法所禁止之菸品廣告等語。
四、本院查：㈠行政訴訟法第273條第1項第1款所謂適用法規顯有錯誤，係
指依確定的事實適用法規錯誤而言，且必須是原確定判決所適用之法規與該案應適用之法規相違背，或其見解與司法院解釋、本院判例有所牴觸者，始足當之。至於法律涵攝及事實認定見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由。
㈡按96年7月11日修正公布即行為時適用之菸害防制法第2條第
4款及第5款、第9條第8款、第26條第1項依序規定：「本法用詞定義如下：……四、菸品廣告：指以任何形式之商業宣傳、促銷、建議或行動，其直接或間接之目的或效果在於對不特定之消費者推銷或促進菸品使用。五、菸品贊助：指對任何事件、活動或個人採取任何形式之捐助，其直接或間接之目的或效果在於對不特定之消費者推銷或促進菸品使用。」、「促銷菸品或為菸品廣告，不得以下列方式為之：……
八、以茶會、餐會、說明會、品嚐會、演唱會、演講會、體育或公益等活動，或其他類似方式為宣傳。」、「製造或輸入業者，違反第9條各款規定者，處新臺幣500萬元以上2500萬元以下罰鍰，並按次連續處罰。」；修正前菸害防制法第9條第3項原明定：「菸品製造、輸入或販賣業者，得以其公司名義贊助或舉辦各項活動。但不得在活動場所為菸品之品嚐、銷售或進行促銷活動。」此一規定於96年7月11日修正時刪除，其修正理由乃因「為杜絕現行菸商利用公司名義贊助活動，卻達到間接菸品廣告之目的，爰刪除第三項，未來相關活動之規範仍回歸第一項各款有關禁止以特定方式促銷菸品或為菸品廣告之規定。」，該第9條之立法理由並載明：「依菸草控制框架公約第十三條規定意旨，締約國應廣泛禁止菸品廣告、促銷及贊助，如依憲法規定不能廣泛禁止，則應予限制。鑒於菸品之廣告性質雖屬商業活動，仍涉及憲法表見自由之基本權利保障問題，爰參酌前揭公約規定，仍採列舉方式就菸品之廣告、促銷更為嚴格限制，以維護國人健康。」準此，菸害防制法第9條規定係以從事各款特定活動之目的或效果是否在於促銷菸品或為菸品廣告，作為限制與否之依據，是以，倘菸商從事捐助等公益活動之目的或效果不在於促銷菸品或為菸品廣告，即無加以限制之必要，反之，倘菸商從事捐助等公益活動之目的或效果，在於促銷菸品或為菸品廣告，不論係採直接或間接訴求方式，均非法規範所許。
㈢原確定判決駁回再審原告於前程序之上訴，其理由略謂：⒈
再審原告贊助弘道基金會辦理「不老夢想圓夢列車」計畫，於活動之海報中確有出現「贊助單位JTI」「公益支持：JTI」「不老追星夢JTI」「不老棒球夢JTI」「不老戰士夢JTI」「不老騎士夢JTI」等圖文字樣，而上開活動並經自由時報、中央廣播電臺（電子報）、聯合報、遠見雜誌等媒體報導，其中自由時報、中央廣播電臺及遠見雜誌於稱呼再審原告時，分別為「傑太日煙國際股份有限公司（JTI）」、「JTI（傑太日煙公司）」及「菸商JTI」、「JTI或稱傑太日煙」等名稱，由是可知，再審原告於贊助系爭計畫時，確實於活動中使用公司名稱，此部分事實為再審原告所不爭執，亦經原審調查屬實。⒉按修正前89年1月19日公布施行之舊菸害防制法第9條第3項明定：「菸品製造、輸入或販賣業者，得以其公司名義贊助或舉辦各項活動。…。」此一規定嗣後於96年7月11日修正時刪除，其修正理由乃認為「未來相關活動之規範仍回歸第一項各款有關禁止以特定方式促銷菸品或為菸品廣告之規定」，而依修正後之第9條規定，促銷菸品或為菸品廣告，不得以下列方式為之：「以採訪、報導介紹菸品或其他物品作為銷售菸品之贈品或獎品。……以茶會、餐會、說明會、品嚐會、演唱會、演講會、體育或公益等活動，或其他類似方式為宣傳。」等，上開規定係以菸商從事前揭活動之目的是否為促銷菸品或為菸品廣告作為限制與否之依據，是以，倘菸商從事上開活動之目的不在於促銷菸品或為菸品廣告，即無加以限制之必要，反之，倘菸商從事前揭活動之目的，在於促銷菸品或為菸品廣告，不論係採直接或間接訴求方式，均非法規範所許。本件再審原告贊助系爭活動，雖在現場並未直接為菸品廣告，惟其在現場活動中確實以顯名贊助方式將公司名稱對外公開，雖其僅顯示公司英文名稱，惟對於吸菸人士或對於菸品市場之從業人員而言，均得從上開英文名稱知悉再審原告贊助系爭活動。按以顯名方式贊助活動，不能排除宣傳贊助公司之可能性，對公司商譽及市場價值乃屬正向提升，對消費者而言，不能排除可能因此增加對贊助商產品之消費，以表示支持或認同贊助公司之經營理念。此種企業贊助行為實為對施受兩方有利，惟因再審原告所銷售之商品長久以來即具高度爭議性，不論國內外，對菸品採取管制之態度大致相同，菸草控制框架公約（FCTC）之制定即本於此旨，此種對於特定商品採取全球性之管制措施者，縱非絕無僅有，亦屬少見。是再審原告在促銷商品以及贊助活動上遭受管制，主要係因其所販售之商品性質使然。承前所述，修正前菸害防制法第9條第3項允許「菸品製造、輸入或販賣業者，得以其『公司名義』贊助或舉辦各項活動。」之規定，於96年7月11日修正刪除，而其刪除理由即係援引菸草控制框架公約第13條規定意旨，修法理由同時認為係為杜絕現行菸商利用「公司名義」贊助活動，卻達到間接菸品廣告之目的。足見限制菸商以公司名義贊助活動，確為修法之目的，而其考量因素即認為以公司名義贊助活動，亦將間接達到菸品廣告之效果。是由上開修法過程及理由，可知本件再審原告以顯名方式贊助系爭活動，自已違反菸害防制法之規範。⒊再審原告指稱禁止菸品輸入業者於公益活動中提及廠商公司名稱，乃屬對人民姓名權、言論自由、財產權，以及職業自由之過當限制而屬違憲云云。按憲法第11條固規定人民有表現意見之自由，惟此一權利之行使並非毫無限制之可能性與必要性，倘此一自由與公共利益、社會秩序相違時，在無違比例原則、必要性原則等前提下，仍得加以限制（憲法第23條參照），例如於飛機上不可戲言劫機、戲院中不可謊稱火警，即為適例。質言之，言論保障與否端視其言論內容與表現之場合，以及對於公益之影響等，非謂不論其言論內涵及其表現場合以及對於公益之影響，均一律無條件地加以維護。本件再審原告係從事菸品業務，此一商品對於國民健康具有重大影響，在衡量再審原告之私益保障與國民整體公共利益之維護兩者間，自仍以保障國民健康此一公共利益為先，在此前提下，限制再審原告以公司名義贊助公益活動，藉以避免吸菸人口之增生，應認為符合憲法限制個人表現自由之要件。況限制再審原告以顯名方式贊助活動，並未剝奪其從事經濟行為，再審原告於其所販售之菸品上仍得正常標示公司名稱，亦未限制其以隱名方式贊助活動。至有關監督媒體記者部分，上訴人指稱原審不當賦予審查義務云云。惟查，原審所述意旨僅在強調再審原告於媒體報導活動事宜時，既明知法令對於菸品業者有特別限制規定，即應於媒體製作專訪或報導時適時告知或提醒媒體勿刊登公司名稱，此種提醒行為與監督審查仍有不同。⒋至再審原告所稱國民健康署及各縣市政府主管機關衛生局均認同菸商可贊助公益活動，僅要求不得出現菸品品項之相關訊息，詎原審竟採納國民健康署嗣後之102年10月11日國健菸字第1029911263號函釋，認為再審原告贊助行為直接或間接宣傳行銷或提升吸煙形象而為處罰，顯有違信賴保護原則一節。經查，菸害防制法於96年7月11日修正時既已刪除菸品製造、輸入或販賣業者，得以其公司名義贊助或舉辦各項活動之規定，其立法理由明指將各項相關贊助活動規範回歸第9條第1項各款之規定，足見菸品製造、輸入或販賣業者以其公司名義贊助或舉辦各項活動，倘其贊助行為被認為具有促銷菸品之可能性時，即不應允許。而所謂促銷菸品之可能性，不以其係採取直接或間接之方式達成其促銷菸品之目的而有所不同。上開國民健康署102年10月11日國健菸字第1029911263號函釋乃主管機關對於主管法規適用疑義之解釋，雖其時間晚於再審原告贊助系爭活動之後，惟其解釋內容係就96年修法後法規適用疑義之解釋，其性質僅係就法規修正之原意為目的性解釋，並未逾越法規規範範圍，換言之，上開解釋函並非法規變更，亦未增加法規所無之限制，自不因其說明在後而有影響。原審審酌再審原告以顯名方式贊助系爭活動之行為確實將間接促使消費者基於對再審原告之好感而增加消費，因而認為再審原告之贊助行為確有違反菸害防制法第9條第8款規定情形，雖其見解與國民健康署前揭函釋意旨相仿，惟不能因此即認為原審係受上開函釋之拘束，毋寧應認為原審及主管機關對於菸害防制法修正後對於菸品公司顯名贊助活動適法與否所採取之見解並無歧異等語。經核其適用菸害防制法第9條第8款規定所表示之見解，符合該條規定之立法本旨，其所認定的事實亦與該款規定的要件相契合，並未見有違背本院何則判例。至於商業性言論固亦屬憲法第11條言論自由保障之範圍，但依憲法第23條規定，為增進公共利益所必要者，仍得以法律限制之，此觀司法院釋字第577號解釋文揭示：「憲法第十一條保障人民有積極表意之自由，及消極不表意之自由，其保障之內容包括主觀意見之表達及客觀事實之陳述。商品標示為提供商品客觀資訊之方式，應受言論自由之保障，惟為重大公益目的所必要，仍得立法採取合理而適當之限制。」等語自明；菸害防制法第9條各款既對促銷菸品或為菸品廣告之方式予以限制，則原確定判決為維護國民健康等重大公共利益，鑑於標示菸商名稱之菸品贊助行為，足以導致促銷菸品或為菸品廣告之效果，而將之解為該當菸害防制法第9條第8款規定之禁止行為，並維持再審被告所為法定罰鍰最低度的裁罰處分，乃為落實該法條之立法本旨，並未逾越必要之程度，與憲法第11條保障人民言論自由及第23條比例原則之規定均無違背。又憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等，故行政先例須屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權（本院93年判字第1392號判例要旨參照）；再審原告指摘再審被告對於其他菸品業者以其公司名義使用於所贊助之公益活動而經媒體對外報導之情形，認定並不構成菸害防制法第9條第8款之菸品廣告，卻僅對再審原告於所支持之公益活動中，使用其公司名稱英文縮寫之行為，逕行認定違反菸害防制法，顯然予以差別待遇，構成事實上歧視，原確定判決未就此國籍之事實上歧視予以斟酌，已構成適用法規顯有錯誤云云，無異主張違法之平等，自不足採。綜上，再審意旨無非以其主觀歧異之見解，就原確定判決認事用法之職權行使，指摘為不當，揆諸前開說明，自非屬適用法規顯有錯誤之範疇。其起訴請求廢棄原確定判決，難認有再審理由，應予駁回。
據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 5 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 胡 國 棟法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 5 月 5 日
書記官 楊 子 鋒