最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第221號上 訴 人 陳麗玲訴訟代理人 蔡志揚 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 張天欽 律師
張雨新 律師
參 加 人 睦昇建設股份有限公司代 表 人 許憲宗訴訟代理人 陳建勳 律師上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國104年12月30日臺北高等行政法院104年度訴字第579號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、參加人於民國99年5月28日委託邑相更新規劃股份有限公司，依都市更新條例第19條規定，向被上訴人申請報核「臺北市○○區○○段四小段121地號等39筆土地更新事業計畫案」，被上訴人於100年8月1日至100年8月30日辦理公開展覽，並於100年8月18日召開公聽會，復經103年3月31日臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱審議會）第161次會議審查決議修正後通過，並由被上訴人分別於103年7月22日及10月8日舉辦聽證，嗣被上訴人以104年3月5日府都新字第10332709102號函（下稱原處分）准予核定實施。上訴人曾於100年8月30日依都市更新條例第22條第3項規定，以台北29支郵局000301存證信函向參加人、審議會及臺北市都市更新處（下稱都更處）表示撤銷同意，惟經被上訴人都更處以101年2月15日北市都新事字第10130029500號函認上訴人撤銷同意之存證信函於100年8月31日始送達，已逾除斥期間，而不受理上訴人撤銷同意；另上訴人於原處分作成前曾就聽證程序聲明異議，亦經被上訴人駁回，上訴人不服原處分（本件無庸經訴願程序），遂提起本件訴訟。
二、上訴人起訴主張：上訴人所為撤銷同意，與行政程序法第24條、第27條所定之「撤回申請」無異，依法應以郵戳日期為憑，內政部100年10月25日台內營字第1000207110號函釋（下稱內政部100年10月25日函釋）認為撤銷同意須於通知達到相對人實施者時始發生效力，而認上訴人撤銷同意信函於100年8月31日送達已逾除斥期間，而不受理上訴人撤銷同意，違反都市更新條例第22條第3項規定；臺北市政府處理都市更新案撤銷同意作業程序（下稱作業程序）第4點採到達主義，顯與行政程序法注重人民權利保護之意旨有違，不符法律保留原則。又本件於上訴人合法撤銷同意後，報核時之同意比例已無法達到都市更新條例第22條第1項所定之同意門檻，本案繼續進行審議程序顯非適法。另依法規明文規定，聽證程序須經過半數以上委員之出席始得進行審議及表決，則本件兩次聽證會議，均僅有同1位都市更新審議委員出席，顯與內政部辦理都市更新聽證程序作業要點（下稱系爭作業要點）第4點前段規定不符，內政部103年8月13日台內營字第1030224884號函（下稱內政部103年8月13日函）所為釋示與系爭作業要點意旨不符。且本件原公開展覽之事業計畫已有重大變更，原處分未依法重新踐行公開展覽、公聽會及徵求同意之程序，違反都市更新條例第19條及第19條之1規定；本件選配原則確有違法，被上訴人於更新後分配位置申請書說明選配原則之限制，並提供民眾簽署，難謂未對人民發生任何效力，內政部96年5月9日會議紀錄限縮都市更新條例第19條第3項之變更定義，已違反法律保留原則。況上訴人於聽證程序陳述及攻防，均未見原處分說明何以不採納上訴人主張之理由，原處分已違反行政程序法第108條第1項規定及釋字第709號解釋所揭之「斟酌及說理義務」。再者，上訴人於100年8月30日存證信函中已表明不參加本件都更之緣由，如被上訴人對於「權利義務是否相同」有疑義，應依職權請上訴人說明，而非逕予通知上訴人撤銷未符合法定程序等語，聲明求為判決：撤銷原處分。
三、被上訴人則以：依都市更新條例第22條第3項後段規定，可知地主在公開展覽期間並非可任意撤銷同意書，仍以出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務不相同為前提要件。上訴人於97年5月5日出具同意書，且於100年8月18日公辦公聽會時發言要求被上訴人提升行政效率，又上訴人欲撤回同意之理由係與實施者未達成共識，此非有權利義務不相同之事，上訴人未證明有權利義務不相同之事，難謂有都更同意書撤銷權可言；退言之，上訴人欲撤銷都更同意書，應向實施者為之，內政部100年10月25日函釋、作業程序第4點均要求地主撤銷同意書，以通知達到相對人實施者，始生效力，上訴人謂撤銷同意書為公法上申請行為，實無可採。故縱上訴人有撤銷權，其撤銷表示是在100年8月31日被上訴人所屬都更處，在同年9月1日到達實施者，已逾公開展覽期間而不生效力。又系爭作業要點第4點前段之規定，業經內政部103年8月13日函釋示為訓示規定，出席人數如何並不影響聽證效力，且觀都市更新條例及其子法、行政程序法第54條以下之聽證程序章節，無須全體審議會委員出席聽證，本件已依法舉行2次聽證，無違正當程序。另都市更新條例第19條、第19條之1所稱變更，係指都更事業計畫經主管機關核定公告發布實施後，再依本條例規定辦理計畫變更事宜，而本件僅涉及被上訴人審議修正實施者都更事業計畫內容，無都市更新條例第19條、第19條之1適用；且依都市更新條例第19條第5項規定，事業計畫經被上訴人審議修正時，依法無須公開展覽，更無須重新取得地主同意。且依都市更新權利變換實施辦法（下稱權變辦法）第11條第1項規定，都更事業計畫有表明選配方式者即從之，若否，則可由地主自由選配，更新後分配位置申請書亦僅係原則說明；且選配原則與選配結果如何找補，係屬二事，本件審議會同意之選配原則即無違反本條例第31條第2項規定之情形。都更事業計畫中財務計畫可行性，為審議會判斷餘地，上訴人既言本件共同負擔比高達31.82％偏高，不合市場行情，當應負舉證之責；且審議會也斟酌地主在（含上訴人）聽證中就共同負擔之陳述，下修共同負擔比例，也將審議會第186次會議紀錄寄送上訴人，使其知悉審議會採納或不採納之理由，已盡說理義務等語，資為抗辯。
四、參加人則以：上訴人雖依都市更新條例第22條第3項有於公開展覽期間撤銷原簽訂同意書之權利，然其以存證信函方式撤銷原簽訂同意書之意思表示，參照民法第95條第1項，應以通知到達參加人時，始生效力；上訴人寄發之台北29支郵局000301號存證信函於100年9月1日始送達參加人，其撤銷同意書之意思表示已逾越都市更新條例第22條第3項、同條例施行細則第11條第2項所定期間。又上訴人主張都市更新條例施行細則第11條第2項有「人民或團體於前項公開展覽期間內提出書面意見者，以意見書送達或郵戳日期為準」等規定，惟上開施行細則第11條第2項與都市更新條例第22條第3項之撤銷權行使期間之規定已有不同，實無比附援引之餘地，上訴人誤以為經上開施行細則規定，已將非對話意思表示之到達主義原則更改為發信主義原則，認為應以該存證信函之投遞郵戳為憑，實屬無稽。綜上，上訴人未合法依都市更新條例第22條第3項規定撤銷同意，故「台北市○○區○○段四小段121地號等39筆土地都市更新事業計畫案」之地主同意比例符合規定，被上訴人核准參加人報核之都更事業計畫並無違誤；退步言，縱上訴人表示撤回同意書之意思表示並未逾越都市更新條例第22條第3項之規定期限，然因其出具同意書與參加人向被上訴人聲請報核時之都市更新事業計畫之權利義務並無不同，故上訴人亦不得任意撤回其同意等語，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按都市更新條例第22條第3項之立法理由，乃考量更新案件操作實務，所有權人於簽訂更新同意書後，始由實施者擬定都市更新事業計畫報核，並由主管機關辦理公開展覽，民眾於公開展覽期間對於計畫內容如認為有影響其權益，應有撤銷原簽訂同意書之權利，惟公開展覽期滿後，除有民法第88條、第89條及第92條規定撤銷原因或經雙方達成協議者外，不容任意撤銷，以維都市更新事業推動之安定性。另依作業程序第4點之規定，依都市更新條例第22條第3項規定有撤銷權人，其撤銷之意思表示，應於都市更新事業計畫公開展覽期滿前，以通知達到相對人即實施者時，發生效力。本件上訴人雖於100年8月30日以台北29支郵局000301存證信函向參加人表示撤銷同意之意思表示，然該存證信函於同年9月1日始送達予參加人，則上訴人所為撤銷權之意思表示係於公開展覽期滿後始達到參加人，上訴人撤銷權之行使因已逾除斥期間而不生撤銷之效力，要可認定。（二）被上訴人依系爭作業要點，分別以103年6月24日府都新字第10331043302號函、103年9月9日府都新字第10331696202號函通知更新地主、相關權利人及審議會委員參與聽證，於103年7月22日14時30分及同年10月8日15時，在臺北市大安區建南區民活動中心辦理2次之聽證，並由審議委員中之張鈺光委員為聽證會主持人。在第1次聽證過程中，因上訴人以書面就系爭作業要點第4點之適用質疑該次聽證程序之合法性，聽證主持人張鈺光委員不敢貿然裁示終結聽證程序，並於會後以「關於『聽證程序』之目的、應出席人員及人數組成、聽證程序所應具備之功能，由於此等程序事項涉及法規解釋適用疑義，且係現行『聽證程序』合法性之前提與先決事項；並聽證程序終結後之處理，將可能影響後續都市更新事業計畫及權利變換計畫核定發布等行政處分之效力。為通案普遍適用之必要，……。」為由，以臨時動議議案提請103年7月28日所舉行之第171次審議會討論，經決議請都更處業務科函請中央釐清相關疑義。嗣經內政部103年8月13日台內營字第1030224884號函之意旨，故有第2次聽證之召開。依2次聽證紀錄之記載內容顯示，進行聽證時，依登記發言人次序進行，以當事人當場發言詢問，並指定受詢人言詞答復，並當場作成書面記錄供詢、答方簽名確認，終結聽證後，依系爭作業要點第15點之規定，以作為提送審議會之審議依據，並於會後將聽證紀錄上網公告於都更處網站，揭露都更資訊，核被上訴人辦理聽證程序，符合司法院釋字第709號解釋要求之公開方式及行政程序法有關聽證程序之規定。又觀審議會第186次會議紀錄內容，審議過程中已將聽證程序所提出之議題依發言次序逐一為討論決議並附有理由，始作成同意系爭都市更新事業計畫修正後通過之決議，亦可知審議會之委員雖未全體出席聽證，惟就參與聽證程序當事人所反應之意見，均已經審議會委員為充分討論。（三）依都市更新條例第19條第2項、第3項、第19條之1等規定，所稱之「變更都市更新事業計畫」「都市更新事業計畫之變更」，係指都更事業計畫經主管機關核定公告發布實施後，再依本條例規定辦理計畫變更者而言，如都市更新事業計畫尚未經核定發布實施，即無變更都市更新事業計畫或都市更新事業計畫之變更可言。本件原處分係涉及被上訴人審議系爭都市更新事業計畫內容，該事業計畫既尚未經核定發布實施，即無都市更新條例第19條、第19條之1之適用。況如上訴人所主張系爭都市更新事業計畫內容經審議會修正後，仍須取得參與計畫之地主及相關權利人同意，再送審議會，則會陷於行政程序上循環不止，亦失去依同條例第16條規定設置審議會之規範本旨。（四）依都市更新條例第31條第1項、第2項規定，係就權利變換後之土地及建築物之分配及差額價金之繳納或發給之規定，屬於權利變換計畫案之範疇，惟本件屬被上訴人以原處分核定系爭都更計畫案是否合法之問題，兩者之階段性有所不同，有關權利變換所生之爭議，則非本件審究之範圍。雖系爭都市更新事業計畫案有表明權利選配原則，然選配原則與分配結果之找補，係屬二事，故本件現階段並無都市更新條例第31條第1項、第2項適用之餘地。況選配原則也可能因權利變換過程中為配合所有權人之需求，透過事業計畫之變更而為變動，尚不生違反都市更新條例第31條第2項、逾越行政程序法第7條及違反「行政自我拘束原則」及權變辦法第11條第1項但書規定等語因將原處分予以維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略謂：（一）依本院98年度判字第692號判決之意旨，都市更新條例對於都市更新事業計畫之同意，具有私法及公法上意思表示之雙重性質，就公法上意思表示而言，性質上與行政程序法第35條「當事人依法向行政機關提出申請」相同，故依同法第49條、都市更新條例施行細則第11條第2項等規定，應以郵戳日期為準，顯與私法上意思表示不同，法務部88年11月19日（88）法律字第040516號函示之意旨相同。惟作業程序第4點在無法律依據及法律授權下，逕以行政規則採取「到達主義」，顯有違反憲法第23條法律保留、司法院釋字第709號解釋理由書等意旨。（二）依司法院釋字第709號解釋之意旨，都市更新之正當行政程序應由主管機關以公開方式舉辦聽證，依本院101年度判字第514號判決之意旨，其性質類似於訴訟程序中之「言詞辯論」程序，透過直接言詞原則，要求參與案件事實認定的公務員必須聽審案件，與當事人和案件、資料直接接觸，當事人、證人或鑑定人等對案件事實的陳述與辯論，原則上以口頭方式進行，系爭作業要點第4點前段即基於直接言詞原則，要求都市更新審議委員應出席聽證，以避免「從聽證逃向公聽」，始無違於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨。惟內政部以解釋函令，對於系爭作業要點第4點「應出席聽證」解釋為訓示規定，造成聽證制度淪為公聽制度，顯有違反司法院釋字第709號解釋之意旨，更令人無法理解，僅一名審議委員在場即可認定「事件已達可為決定之程度」。（三）依都市更新條例第19條第3項、第22條第1項等規定，除符合第19條之1所列不影響權利人而得採簡化作業程序辦理之輕微調整事實外，舉凡都市更新事業計畫內容於擬訂後有重大變更，實施者皆應再次踐行都市更新第19條第3項所定公開展覽、公聽會等程序，並應再次依第22條第1項重新取得土地及合法建築物所有權人之同意比例，始為適法。本件公開展覽之事業計畫，與第161次審議會議審查通過之事業計畫內容，已有諸多不同（參原審原證22），已屬重大變更，倘可任由事業計畫內容於公開展覽期滿後任意變更，則都市更新條例第22條之所有權人「同意」及公展期滿前「撤銷同意」之機制，將形同虛設；且依被上訴人頒布之都市更新事業計劃同意書格式載明「本人已知悉本更新計畫內容」，其教示原先乃為確認所有權人是否在明瞭計畫內容下行使同意權，倘可任由事業計畫內容於公開展覽期滿後任意變更，亦將令此所有權人之切結成為具文。惟原判決認為，倘事業計畫尚未經核定發布實施，即一概無都市更新條例第19條之適用，否則將會陷於行政程序上循環不止，亦失審議會設置規範本旨之見解，顯有不適用法規、適用不當之違法。（四）依權變辦法第11條第1項規定，選配原則當然係主管機關審核都市更新事業計畫階段應審查之重點項目，俾使所有權人後續於權利變換階段選配房屋時能有合理正當之規則可資遵循。惟原判決就選配原則之部分，認定係屬於權利變換計畫案之範疇，並非本件審究之範圍；又原判決既知選配原則之變更必須透過事業計畫之變更始得變動，惟又稱其非屬都市更新事業計劃合法性審究之範圍，前後說理顯有不一，顯有適用法規不當、理由矛盾之違法。另本件選配原則，除限制所有權人僅能選配應分配價值10％以內為限外，更強制要求所有權人選配價值超出此範圍時，「應與實施者協議後」繳納差額價金，實有增加都市更新條例第31條第2項所無之限制，當屬違法。依本院103年度判字第66號判決之意旨，上訴人於聽證程序中業已陳述及攻防，本件共同負擔比與更新後價值顯不成比例、貸款利息所提列工期過高及銷售管理費以最上限提列顯不合理等情，惟均未見原處分說明其何以不採納之理由，顯有恣意濫用之情事；原判決亦未說明何以上訴人之主張為不可採，顯有不備理由之違法等語。
七、本院按：（一）都市更新條例第22條第3項規定：「各級主管機關對第1項同意比例之審核，除有民法第88條、第89條、第92條規定情事或雙方合意撤銷者外，以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為準。所有權人不同意公開展覽之都市更新事業計畫者，得於公開展覽期滿前，撤銷其同意。但出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務相同者，不在此限。」「臺北市政府處理都市更新案撤銷同意作業程序」第4點規定：「（第1項）依前二點規定撤銷同意時，所有權人應以書面通知出具同意書之相對人並副知本府。（第2項）有關撤銷時點之認定，以書面通知達到相對人為準。」都市更新條例施行細則第11條之1規定：「各級主管機關依本條例第19條、第19條之1、第29條及第29條之1規定核定都市更新事業計畫及權利變換計畫前，應舉行聽證；各級主管機關核定前，應斟酌聽證全部結果，並說明採納或不採納之理由。」又都市更新條例第19條第2項、第3項、第4項後段規定：「（第2項）擬訂或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。（第3項）都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽30日，並舉辦公聽會；實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意者，公開展覽期間得縮短為15日。（第4項後段）任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向各級主管機關提出意見，由各級主管機關予以參考審議。經各級主管機關審議修正者，免再公開展覽。」（二）依都市更新條例第22條之規定，都市更新事業計畫報核時所有權人之同意或撤銷同意係向實施者為之，並非向核定計畫之主管機關為之，因此同意或撤銷同意之性質，基本上係屬私法行為，此由該條第2項「除有民法第88條、第89條、第92條規定情事或雙方合意撤銷者外」之用語及文義，可得佐證。準此，規範公法行為之行政程序法第49條，在此自無適用之餘地。上訴人所引本院98年度判字第692號判決，係屬個案見解，自不能拘束本案。所引法務部88年11月19日（88）法律字第040516號函係針對行政程序法第49條所為之釋示，本件亦無適用之餘地。至於作業程序第4點僅係被上訴人為處理都市更新撤銷同意案所訂定之行政規則，縱無該作業程序第4點之規定，依上開規定及說明，仍應為相同之解釋。上訴意旨主張作業程序第4點在無法律依據及法律授權下，逕以行政規則採取「到達主義」，顯有違反憲法第23條之法律保留原則云云，核無足採。（三）按都市更新條例第19條第2項、第3項規定之公聽會，與司法院釋字第709號解釋所揭示之聽證程序，兩者性質及法律效果固有不同，惟原判決已敘明：依被上訴人前後兩次舉辦聽證之聽證紀錄所載，進行聽證時，依登記發言人次序進行，以當事人當場發言詢問，並指定受詢人言詞答復，當場作成書面記錄供詢、答方簽名確認，並依系爭作業要點第15點之規定，提出於審議會第186次會議，審議過程中已將聽證程序所提出之議題依發言次序逐一為討論決議並附有理由，始作成同意系爭都市更新事業計畫修正後通過之決議，可知審議會之委員雖未全體出席聽證，惟就參與聽證程序當事人所反應之意見，均已經審議會委員為充分之討論，足見被上訴人核定前，已斟酌聽證全部結果，符合司法院釋字第709號解釋要求之公開方式及行政程序法有關聽證程序之規定等語，並無上訴意旨所指「從聽證逃向公聽」之情事。至於內政部103年8月13日函釋，旨在闡述作業要點第4點之規定旨在訓示內政部及所屬機關於辦理聽證時應邀集都市更新條例第16條人員出席聽證，至其出席人數並不影響依本條例施行細則第11條之1規定辦理聽證之效力等語，經核並無違聽證制度之本質及目的，上訴意旨主張聽證時僅一名審議委員在場，造成聽證制度淪為公聽制度，顯有違司法院釋字第709號解釋之意旨云云，核屬無據。（四）按都市更新條例第19條第4項後段已明定，人民或團體得於公開展覽期間內向主管機關提出意見，由主管機關予以參考審議，經主管機關審議修正者，免再公開展覽。是原判決以都市更新條例第19條、第19條之1規定所稱之「都市更新事業計畫之變更」，係指都更事業計畫經主管機關核定公告發布實施後，再依本條例規定辦理計畫變更者而言，如都市更新事業計畫尚未經核定發布實施，即無都市更新事業計畫之變更可言等語，經核並無違誤。上訴意旨主張本件公開展覽之事業計畫，與審議會審查通過之事業計畫內容，已有諸多不同，倘事業計畫內容於公開展覽期滿後可任意變更，則都市更新條例第22條之所有權人「同意」及公展期滿前「撤銷同意」之機制，將形同虛設云云，亦無足採。至上訴意旨所提另案都市更新審議結果（上證1、2），主管機關均要求實施者應重新辦理公開展覽，惟查該等都更案均涉及規劃設計有重大變更、計畫內容有重大變動、或建築設計修正幅度過大等重大變更事項，與本件僅涉及樓層數、戶數及停車位之調整修正不同，自不能比附援引，且該等都更案審議會亦僅要求重辦公開展覽而已，並非要求重新進行都更程序，上訴意旨核有誤解。（五）按「權變辦法」係依都市更新條例第29條第3項所授權訂定，而依都市更新條例第29條第1項之規定，須俟都市更新事業計畫經核定發布實施後，始有擬具權利變換計畫之問題。查本件之爭點僅止於系爭都市更新事業計畫之核定實施是否合法，而不及於權利變換計畫，且依原判決所認定之事實，本件尚未擬具權利變換計畫，是所謂都市更新事業計畫中之選配原則，僅係權利變換之原則性方針而已，真正權利變換之落實，須俟權利變換計畫擬定並執行後，始得確定。上訴意旨主張依權變辦法第11條第1項規定，選配原則當然係主管機關審核都市更新事業計畫階段應審查之重點項目，俾使所有權人後續於權利變換階段選配房屋時能有合理正當之規則可資遵循云云，核屬誤會。至於上訴意旨對於選配原則內容、繳納差額價金、共同負擔比例、貸款利息所提列工期過高、及銷售管理費以最上限提列顯不合理等爭執，均屬權利變換階段之爭執，尚非本件審酌之範圍，併予指明。（六）綜上所述，原判決業已說明其判斷之依據及得心證之理由，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 6 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 帥 嘉 寶法官 楊 得 君法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 5 月 6 日
書記官 伍 榮 陞