最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第225號上 訴 人（原審原告）社團法人台灣人權促進會代 表 人 邱毓斌訴訟代理人 涂予尹 律師上 訴 人（原審被告）教育部代 表 人 吳思華訴訟代理人 蔡甫欣 律師
葉慶元 律師上列當事人間政府資訊公開法事件，兩造對於中華民國104年2月12日臺北高等行政法院103年度訴字第1627號判決不服，各自提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人社團法人台灣人權促進會（即原審原告，下稱人權促進會）於民國103年2月7日以上訴人教育部（即原審被告，下稱教育部）於103年1月27日通過普通高級中學社會領域課程綱要微調方案（下稱系爭課程綱要微調案）之決議，惟決議過程未能充分公開資訊，導致社會大眾及基層教師疑慮為由，填具申請書向教育部申請提供下列政府資訊：⒈國家教育研究院102年9月1日委託普通高級中學課程課務發展工作圈之專案研究報告、⒉高級中等學校及國民中小學社會、語文領域檢核工作小組12次會議之全程會議紀錄（含書面及錄音資料）、⒊國家教育研究院103年1月16日至17日3場公聽會之全程會議紀錄（含書面及錄音資料）、⒋103年1月25日十二年國民基本教育課程研究發展會之全程會議紀錄（含書面、錄音資料及表決之記名投票單）、⒌103年1月27日「十二年國民基本教育課程審議會」之全程會議紀錄（含書面、錄音資料及表決之記名投票單）。教育部以103年2月18日臺教授國字第1030014533號函（下稱原處分）復人權促進會，以普通高級中學課程課務發展工作圈、高級中等學校及國民中小學社會、語文領域檢核工作小組、103年1月16日至17日普通高級中學國文及社會領域課程綱要微調公聽會、十二年國民基本教育課程研究發展會之相關資料，係屬國家教育研究院業管，請逕洽該院提供。「十二年國民基本教育課程審議會」之會議紀錄及記名投票單，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，屬內部單位之擬稿或準備作業性質，得不對外發布，且為確保課程綱要審議過程之公正、專業、獨立及中立不受干預性，依循以往課程綱要委員名單發布慣例，「十二年國民基本教育課程審議會」委員名單將於十二年國民基本教育第二波課程綱要發布實施後一併對外公布。人權促進會不服原處分不予提供「十二年國民基本教育課程審議會」之會議紀錄及記名投票單部分，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院判決⒈撤銷訴願決定及原處分關於否准提供「十二年國民基本教育課程審議會」會議紀錄及記名投票單之部分。⒉教育部應就人權促進會103年2月7日之申請，作成准予提供「十二年國民基本教育課程審議會」會議紀錄（其中關於簽到表部分僅供人權促進會閱覽、抄錄）；及就記名投票單部分供人權促進會閱覽、抄錄之行政處分。人權促進會及教育部均不服，提起上訴。
二、上訴人人權促進會起訴主張：㈠依本院99年度判字第579號、102年度判字第147號判決意旨、政府資訊公開法之相關規定，「十二年國民基本教育課程審議會」之會議紀錄及記名投票單，係教育部調整課程綱要決定所據之重要基礎事實，非屬政府資訊公開法第18條第1項第3款所定內部單位之擬稿或其他準備作業，教育部不得豁免其公開義務自應予提供；且人權促進會所申請公開之政府資訊並不屬於「有關專門知識、技能或資格所為之鑑定」，自無政府資訊公開法第18條第1項第5款之適用。又主管機關之作業慣例並未定於政府資訊公開法第18條第1項所列得豁免於公開義務之列，是教育部據以拒絕人權促進會之申請，顯非適法。㈡縱令「十二年國民基本教育課程審議會」相關會議紀錄及記名投票單屬政府資訊公開法第18條第1項第3款所定內部單位之擬稿或其他準備作業，惟為利於人民監督課程綱要調整之合法性及妥當性，教育部亦應依同條項第3款但書規定，基於公共利益而公開或提供。又教育部雖以103年4月23日臺教授國部字第0000000000A號函（下稱教育部103年4月23日函），檢附103年1月25日高中分組會議及同月27日課程審議會審議大會共2份節略後之會議紀錄，惟對於各分組審議會代表之姓名或代表性、當日出席及表決當時在場之委員姓名或代表性等重要資訊並未揭露，原處分顯已牴觸政府資訊公開法之意旨，不利民眾進行有效監督等語，求為判決⒈撤銷訴願決定及原處分關於拒絕提供「十二年國民基本教育課程審議會」會議紀錄及記名投票單之部分。⒉教育部應依人權促進會103年2月7日之申請作成核准提供「十二年國民基本教育課程審議會」會議紀錄及記名投票單之行政處分。
三、上訴人教育部則以：人權促進會主張提供之會議紀錄，教育部業以103年4月23日函，檢附103年1月25日高中分組會議及103年1月27日課程審議會審議大會會議紀錄影本各1份予人權促進會，人權促進會所訴顯無理由。有關記名投票單，人權促進會請求公開之資訊，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，屬教育部內部單位之擬稿或準備作業性質文件，得不對外公開，符合本院101年度判字第171號判決意旨。
又依本院101年度判字第171號判決意旨，為確保審查委員公正評量，教育部得依政府資訊公開法第18條第1項第5款規定不予公開記名投票單。另本件事實係教育部課程審議會審議系爭課程綱要微調案，依政府資訊公開法第18條第1項第5款規定，涉及各學科專門知識，是否調整屬「鑑定」之判斷，教育部為避免105年2月前續行審議時，外界知悉審議委員名單，對外並不公布名單等語，資為抗辯，求為判決駁回人權促進會在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依政府資訊公開法第1條、第3條、第5條、第6條、第9條第1項、第13條、第18條規定，政府機關對於「人民申請時」所持有或保管之政府資訊，除有政府資訊公開法第18條第1項所定豁免公開之情形者外，概應依申請而提供之。使人民得以獲悉政府機關持有或保管之資訊，俾政府決策得以透明，弊端無所遁形，進而落實人民參政權。又政府資訊既以公開為原則，限制為例外，則政府機關經被請求公開資訊而拒絕時，除於有該資訊存否不明之情形由該請求者負舉證責任外，政府機關應負證明其拒絕或限制公開為合法之責任。㈡有關「十二年國民基本教育課程審議會」會議紀錄及記名投票單等資訊內容，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，固屬教育部內部單位之擬稿或準備作業性質文件，得不對外公開。然系爭課程綱要微調案，所涉及者係教育百年大計，受到社會大眾所關注，又對於教師、受教之學生乃至於社會大眾均影響甚鉅，則系爭課程綱要微調案之會議進行過程是否合法、有無踐行正當法律程序、相關到場委員之意見究係表示同意、反對或並未表示明確之意見、對於該課程綱要微調案之討論相關情形等事項，具有社會大眾監督之高度正當性，應使社會大眾有知的權利及有檢驗及監督之機會，方符合政府資訊公開法第1條之立法目的。教育部所稱揭露本件相關資訊，可能造成審查委員之壓力、避免審查委員受民眾干擾等情，核屬事先臆想推測之想法，此項辯解，尚屬無稽。況苟真有教育部所指發生干擾委員之情事，法律上將有民事、刑事等責任相繩，在法治國家下有相關之法律予以保障，教育部以此為否准提供相關資訊之理由，難謂有理由。另教育部縱有待第二波課程綱要發布後始一併對外公布課程審議委員會委員名單之慣例，亦須以此項豁免公開義務之慣例符合政府資訊公開法第18條第1項所列各款規定為前提，非得依其慣例或內部之規定即予拒絕提供，是教育部執其延後公布課程審議委員會委員名單之作業慣例，拒絕人權促進會就系爭課程綱要微調案相關會議紀錄及記名投票單等資訊之申請，亦屬與法未合。經衡酌判斷該公開相關資訊所欲增進之公益及教育部所稱不提供之法益予以衡量，堪認應予公開之公益已逾原處分認定不公開之法益。是原處分否准人權促進會本件申請提供之資訊，並未具體權衡不公開與公開相關會議紀錄全部及記名投票單之利益輕重，顯與政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之意旨有違。㈢教育部辯稱系爭課程綱要微調案相關會議紀錄及記名投票單等資訊，依政府資訊公開法第18條第1項第5款規定，涉及各學科專門知識，是否調整屬「鑑定」之判斷，教育部為避免105年2月前續行審議時，外界知悉審議委員名單而造成干擾，對外並不公布名單，然此與原處分否准提供該資訊之理由已有不同。且人權促進會所申請教育部應予提供之上揭資訊，亦核與該條款規定有別，教育部於訴訟中以此為否准提供之理由，核屬無據。㈣又教育部雖嗣以103年4月23日函檢附103年1月25日高中分組會議及同月27日課程審議會審議大會共二份節略後之會議紀錄予人權促進會，惟教育部所提供之103年1月25日高中分組會議紀錄僅敘及「本次會議委員應到43人，實到29人」，以及各學科同意與不同意課程綱要「微調」之人數外，對於各分組審議會代表之姓名或代表性則未揭露；且教育部所提供之103年1月27日課程審議會審議大會會議紀錄中，亦僅敘明大會委員總數、實際出席人數、表決當時在場委員人數，以及各學科同意與不同意課程綱要「微調」之人數，然對於當日會議參與出席及表決當時之委員究為何人、其等於該會議中究為如何表達意見？是否明確表達贊同或反對之意見，或有其他之情形？教育部有無翔實記錄各該與會相關人員之發言紀錄、相關人員會議進行之發言紀要、記名投票單之內容為何等重要資訊均未予以揭露，則一般社會大眾乃無從得以知悉上揭會議之詳情為何？是否符合法律正當程序？相關會議紀錄內容之記載是否正確無誤？就系爭課程綱要微調案各委員之專業意見及判斷為何？因未有該相關會議之完整紀錄及各相關人員之發言內容暨記名投票單所載內容，無從保障民眾取得並知悉前揭重要基礎事實，原處分否准提供上揭資訊，顯已牴觸政府資訊公開法之意旨，不利民眾進行有效之監督。是人權促進會申請教育部作成准予提供「十二年國民基本教育課程審議會」會議紀錄及記名投票單之行政處分，核屬有據；惟依個人資料保護法第1條、第2條第1款、第5條規定，因人權促進會申請教育部提供上揭資訊，有與會相關人員之簽名及字跡，涉及該等人員筆跡之特徵，故為保護該等人員之權益，關於此部分之資訊，以供人權促進會閱覽、抄錄較為適當。故關於人權促進會申請提供之會議紀錄就簽到表部分；及就人權促進會申請提供之記名投票單部分，教育部應作成僅供人權促進會為閱覽、抄錄之行政處分，至其餘相關會議紀錄部分，教育部則應作成准予提供人權促進會之行政處分。從而，原處分關於否准提供「十二年國民基本教育課程審議會」會議紀錄及記名投票單之部分尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合等語。
五、上訴人人權促進會上訴意旨略謂：遍觀政府資訊公開法相關條文，並無任何涉及出席、列席會議者之筆跡等個人資訊者，即豁免政府機關公開相關資訊義務之規定。原判決認定教育部應依人權促進會申請，作成准予提供「十二年國民基本教育課程審議會」會議紀錄及記名投票單之行政處分。卻又以保護相關人員字跡、簽名為由，判命教育部得僅就「十二年國民基本教育課程審議會」會議紀錄之簽到表及記名投票單，作成供人權促進會閱覽、抄錄之行政處分，顯已構成判決理由矛盾之違法。
六、上訴人教育部上訴意旨略謂：㈠本案十二年國民基本教育課程審議會，係教育部依中央行政機關組織基準法第28條、當時十二年國民基本教育課程審議會組成及運作要點等規定所組成，就高級中等學校課程綱要進行審議之會議，是人權促進會所請求提供之十二年國民基本教育課程審議會會議紀錄及記名投票單等資訊，已涉及與會委員之意見表達與交換，自屬應不公開之資訊。況教育部已依職權，對人權促進會提供103年1月25日高中分組會議及103年1月27日課程審議會議大會紀錄，已足供人權促進會對課程綱要微調案進行有效之監督，詎原判決未審此節，逕認公開資訊之公益高於政府資訊公開法第18條第1項第3款規定及立法理由所示應予保護參予內部會議人員暢所欲言、無所瞻顧，以求政策周密之法益，並以事後民、刑事法律責任之追訴已堪維護委員客觀意思之自由表達，自有判決違背法令之違誤。㈡法院對於行政機關之監督乃「適法性監督」，縱認原處分對於公開與不公開本案資訊之衡量不當（教育部仍否認之），此亦屬妥當性之問題，原判決就此予以指摘，難謂無逾越權限，且原判決未具體闡述該等資訊公開與促進公益之間的關連性，實有判決理由不備之違法。㈢縱認本案資訊因公益而有公開或提供之必要，其應如何公開或提供，仍屬行政裁量之範疇，法院尚不得逕代原處分機關作成決定，故原判決判命教育部提供本案資訊，顯已違反行政訴訟法第200條第4款之規定，而有判決違背法令之違誤。㈣原判決未具體闡明本件所涉人民權益之重要性，及其所受侵害之迫切程度，亦未敘明公務機關對損害之發生、防止有無預見可能及期待可能性，逕謂本案已無裁量之餘地，顯有理由不備之違背法令。㈤政府資訊公開法之目的除公開政府資訊、保障人民知的權利、監督政府外，亦係在確立政府資訊公開之範圍，避免因政府資訊公開而侵害國家安全、犯罪偵查追訴或政府機關審議決策過中思辯自由之公共利益，原判決罔顧前開立法目的，亦未參酌外國立法例及實務判解之判斷基準，逕認教育部應提供資訊，顯有判決不適用法令之違誤。㈥依憲法第22條、個人資料保護法第16條規定、司法院釋字第603號解釋、臺北高等行政法院101年度訴字第926號判決意旨，系爭資訊係機關內部之意見表達及交換，而個別審議委員之意思並不單獨對外發生任何法律效果，故公布個別審議委員之個人資訊，對於系爭課綱微調並無助益，且與保護人民生命、身體等權益無涉。為使審議委員免於外界不當之攻訐及壓力，應不予公開為妥等語。
七、本院查：
（一）按「．．．法律所定之事項若權利義務相關連者，本於法律適用之整體性及權利義務之平衡，當不得任意割裂適用。．．．。」司法院釋字第385號解釋在案。
（二）次按：
１、中華民國憲法第二章「人民之權利義務」第21條規定：「人民有受國民教育之權利與義務。」第22條規定：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。」第23條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」
２、司法院釋字第603號解釋（公布日期94年9月28日）：「維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第22條所保障．
．．。其中就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言，乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。惟憲法對資訊隱私權之保障並非絕對，國家得於符合憲法第23條規定意旨之範圍內，以法律明確規定對之予以適當之限制。指紋乃重要之個人資訊，個人對其指紋資訊之自主控制，受資訊隱私權之保障。而國民身分證發給與否，則直接影響人民基本權利之行使。戶籍法第8條第2項規定：依前項請領國民身分證，應捺指紋並錄存。但未滿14歲請領者，不予捺指紋，俟年滿14歲時，應補捺指紋並錄存。第3項規定：請領國民身分證，不依前項規定捺指紋者，不予發給。對於未依規定捺指紋者，拒絕發給國民身分證，形同強制按捺並錄存指紋，以作為核發國民身分證之要件，其目的為何，戶籍法未設明文規定，於憲法保障人民資訊隱私權之意旨已有未合。縱用以達到國民身分證之防偽、防止冒領、冒用、辨識路倒病人、迷途失智者、無名屍體等目的而言，亦屬損益失衡、手段過當，不符比例原則之要求。戶籍法第8條第2項、第3項強制人民按捺指紋並予錄存否則不予發給國民身分證之規定，與憲法第22條、第23條規定之意旨不符，應自本解釋公布之日起不再適用。至依據戶籍法其他相關規定換發國民身分證之作業，仍得繼續進行，自不待言。國家基於特定重大公益之目的而有大規模蒐集、錄存人民指紋、並有建立資料庫儲存之必要者，則應以法律明定其蒐集之目的，其蒐集應與重大公益目的之達成，具有密切之必要性與關聯性，並應明文禁止法定目的外之使用。主管機關尤應配合當代科技發展，運用足以確保資訊正確及安全之方式為之，並對所蒐集之指紋檔案採取組織上與程序上必要之防護措施，以符憲法保障人民資訊隱私權之本旨。」又「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制．．．，而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」亦經司法院釋字第443號解釋理由書（第1段）闡釋甚明。
（三）再按：
１、中華民國憲法第十三章「基本國策」第五節「教育文化」第158條、第159條規定：「教育文化，應發展國民之民族精神、自治精神、國民道德、健全體格、科學及生活智能。」「國民受教育之機會，一律平等。」第164條規定：
「教育、科學、文化之經費，在中央不得少於其預算總額百分之十五，在省不得少於其預算總額百分之二十五，在市縣不得少於其預算總額百分之三十五。其依法設置之教育文化基金及產業，應予以保障。」中華民國憲法增修條文第10條（基本國策）第10項規定：「教育、科學、文化之經費，尤其國民教育之經費應優先編列，不受憲法第一百六十四條規定之限制。」
２、教育基本法第1條、第2條規定：「為保障人民學習及受教育之權利，確立教育基本方針，健全教育體制，特制定本法。」「（第1項）人民為教育權之主體。（第2項）教育之目的以培養人民健全人格、民主素養、法治觀念、人文涵養、愛國教育、鄉土關懷、資訊知能、強健體魄及思考、判斷與創造能力，並促進其對基本人權之尊重、生態環境之保護及對不同國家、族群、性別、宗教、文化之瞭解與關懷，使其成為具有國家意識與國際視野之現代化國民。（第3項）為實現前項教育目的，國家、教育機構、教師、父母應負協助之責任。」第8條規定：「（第1項）教育人員之工作、待遇及進修等權利義務，應以法律定之，教師之專業自主應予尊重。（第2項）學生之學習權、受教育權、身體自主權及人格發展權，國家應予保障，並使學生不受任何體罰及霸凌行為，造成身心之侵害。（第3項）．．．。」第15條規定：「教師專業自主權及學生學習權、受教育權、身體自主權及人格發展權遭受學校或主管教育行政機關不當或違法之侵害時，政府應依法令提供當事人或其法定代理人有效及公平救濟之管道。」
３、國民教育法第1條規定：「國民教育依中華民國憲法第一百五十八條之規定，以養成德、智、體、群、美五育均衡發展之健全國民為宗旨。」第2條、第3條規定：「（第1項）凡六歲至十五歲之國民，應受國民教育；已逾齡未受國民教育之國民，應受國民補習教育。（第2項）六歲至十五歲國民之強迫入學，另以法律定之。」「（第1項）國民教育分為二階段：前六年為國民小學教育；後三年為國民中學教育。．．．。（第2項）國民補習教育，由國民小學及國民中學附設國民補習學校實施；其辦法另定之。」第7條、第8條規定：「國民小學及國民中學之課程，應以民族精神教育及國民生活教育為中心，學生身心健全發展為目標，並注重其連貫性。」「國民小學及國民中學之課程綱要，由教育部常設課程研究發展機構定之。」
４、中央行政機關組織基準法第28條規定：「機關得視業務需要設任務編組，所需人員，應由相關機關人員派充或兼任。」其本條立法理由載明：「機關為辦理諮詢、研究、協調、溝通及籌備等工作，得以任務編組型態設置臨時性單位，至所需工作人員，則由本機關或相關機關人員派充或兼任，並得聘請學者專家兼任之，以充分運用現有人力及其專業知識。」
５、依據上開憲法、教育基本法及國民教育法規定，可知：
（１）教育文化乃立國之本，國家長治久安大計，爰此，我國憲法遂於「基本國策」章內特設「教育文化」一節，並揭明「教育文化，應發展國民之民族精神、自治精神、國民道德、健全體格、科學及生活智能」；「國民受教育之機會，一律平等」，以為立法之指針。是知，憲法規定教育文化之目標，及於「德育」、「群育」、「體育」與「智育」四育並重；國民教育法並增列「美育」為健全國民教育之宗旨，藉由各階段之教育，培養人民健全人格、民主素養、法治觀念、人文涵養、資訊智能、強健體魄及思考，促進對基本人權之尊重、生態環境之保護等，使其成為身心兼修、術德皆備、忠己敬人、仁智兩全、與時俱進，具有國家民族意識與國際全球視野之現代化國民。
（２）人民為教育權之主體；而教育文化設施與課程內容之是否得宜，不僅影響受教育者之品德智能，與社會風俗之厚薄良窳、國家之興衰強弱、人民之安和樂利及誠信利他，亦有莫大之關係，「具有高度之『公共性』及強烈之『公益性』」；從而，憲法第164條乃明定「教育、科學、文化之經費，在中央不得少於其預算總額百分之十五」，憲法增修條文更揭明「教育、科學、文化之經費，『尤其國民教育之經費應優先編列』，不受憲法第一百六十四條規定之限制。」以維護公私立教育文化機關之健全發展，保障學生之受教權利之重要公益，進而落實前開憲法與教育基本法、國民教育法規定之教育文化目的。
（３）人民享有接受各階段教育之公平機會（司法院釋字第626號解釋參照）。學生之學習權、受教育權、身體自主權及人格發展權，國家應予保障，國家僅得於防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要之情形下，以法律或法律具體明確之授權限制之（法律保留原則）；學生學習權、受教育權、身體自主權及人格發展權遭受學校或主管教育行政機關不當或違法之侵害時，政府應依法令提供當事人或其法定代理人有效及公平救濟之管道。
（４）人民受教育之權利，「經濟社會文化權利國際公約」第參編第13條亦明定：「本公約締約國確認人人有受教育之權。締約國公認教育應謀人格及人格尊嚴意識之充分發展，增強對人權與基本自由之尊重。締約國又公認教育應使人人均能參加自由社會積極貢獻，應促進各民族間及各種族、人種或宗教團體間之了解、容恕及友好關係，並應推進聯合國維持和平之工作。」其「一般性意見第13號」並闡釋：「1.受教育本身就是一項人權，也是實現其他人權不可或缺的手段。作為一項增長才能的權利，教育是一個基本工具，在經濟上和在社會上處於邊緣地位的成人和兒童受了教育以後，就能夠脫離貧困，取得充分參與群體生活的手段。教育具有重大的作用，能使婦女增長才能，保護兒童使他們不致從事剝削性的危險工作或者受到性剝削、能夠增進人權與民主、保護環境、控制人口增長。人們日益確認，教育是各國所能作的最佳投資。但是，教育的重要性並不只是限於實用的層面：有一顆受過良好教育、能夠自由廣博思考的開悟而且活躍的心靈，是人生在世的賞心樂事。」「6.．．．採取各種形式的各級教育應該展現相互聯繫的下列基本特徵：（a）可提供性–應在締約國的管轄範圍內設置夠多能夠運作的教育機構和方案。這些教育機構和方案需要什麼配備才能運作取決於許多因素，包括能夠使它們居中運作的發展配套；．．．。（b）易取得性–在締約國管轄範圍內，人人都應該能夠利用教育機構和方案，不受任何歧視。易取得性包含了互相重疊的三個因素：㈠不歧視–人人必須受教育，最易受害團體的成員更有必要，在法律上明文規定，在事實上確實做到，不得援引受到禁止的任何理由歧視任何人；㈡實際易取得性–教育必須在安全的物質環境中進行，學生可在一些堪稱便利的地點上學（例如鄰里單位的學校）或透過現代技術設備接受教育（例如收看「遠距教學」節目）；㈢經濟上的易取得性–教育費用必須人人負擔得起。．．．；
（c）可接受性–教育的形式和實質內容，包括課程和教學方法，必須得到學生的接受（例如適切、文化上合適和優質），（在適當情況下，也應該得到學生家長的接受）；這一點不得違反第13條第1項所規定的教育目標和締約國可能批准的最低教育標準．．．；（d）可調適性–教育必須靈活，能夠針對變動中的社會和群體的需求而進行調適，使其符合各種社會和文化環境中的學生的需求」（見法務部101年12月編印「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約」聯合國經濟社會文化權利委員會公元1999年第21屆會議第13號「受教育的權利《經濟社會文化權利國際公約》第13條」一般性意見第198至200頁）。
（５）綜合上開說明可知，受教育本身就是一項人權，也是實現其他人權不可或缺的手段。良好品質的教育，應包括「教學內容的良好品質」與「良好品質的教師」，而良好品質的教學，應以實現憲法第158條規定「發展國民之民族精神、自治精神、國民道德、健全體格、科學及生活智能」與前開「經濟社會文化權利國際公約」揭示之「教育應謀人格及人格尊嚴意識之充分發展，增強對人權與基本自由之尊重」為內容；其課程和教學方法，亦必須得到學生的接受（可接受性-例如適切、文化上合適和優質），並具靈活、可調適性，能夠針對變動中的社會和群體需求進行調適，使之符合各種社會和文化環境中的學生需求，落實教育基本法所定「使其成為具有國家意識與國際視野之現代化國民」之教育目的。
（６）凡六歲至十五歲之國民，應受國民教育；並應強迫入學。上開國民教育分為二階段，前六年為國民小學教育；後三年為國民中學教育。又國民小學及國民中學之課程，應以民族精神教育及國民生活教育為中心，學生身心健全發展為目標，並注重其連貫性；其課程綱要，由教育部常設課程研究發展機構定之。另依「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」（98年4月22日公布、98年12月10日施行）第2條至第5條依序規定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」「適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。」「各級政府機關應確實依現行法令規定之業務職掌，負責籌劃、推動及執行兩公約規定事項．．．。」則中央主管機關教育部對於國民小學及國民中學課程綱要之訂定與有關國民小學及國民中學課程內容的編排，並應符合前舉「經濟社會文化權利國際公約」宗旨及聯合國經濟社會文化權利委員會之一般性意見，自不待言。
（７）前開規定之教育目的宏大、高遠，且多元，非匯集各類學者專家智慧與所知達成共識，並據以實施，無法落實。教育部為審議十二年國民基本教育課程，特依中央行政機關組織基準法第28條規定，訂定「十二年國民基本教育課程審議會組成及運作要點（下稱行為時審議會組成及運作要點；嗣於103年8月5日修正名稱為「高級中等以下學校課程審議會作業要點」及全文16點，並自000年0月0日生效），依該要點規定設十二年國民基本教育課程審議會（審議大會及分組審議會）；經該審議大會通過之審議案，送該部部長核定後發布實施。其相關規定如下：第2點：「本要點所稱十二年國民基本教育課程，指國民小學六年、國民中學三年、高級中等教育三年之課程。」第3點：「（第1項）本會為進行十二年國民基本教育課程之審議，設審議大會及分組審議會。（第2項）分組審議會得依任務性質設置各教育階段（國民小學、國民中學、高級中學、職業學校）或特殊類別教育（特殊教育類、體育類、藝術才能類）等分組，進行審議工作。」第4點：「本會任務如下：㈠審議大會：．．．4.諮詢及審查十二年國民基本教育課程總綱。5.議定各教育階段或特殊類別教育之課程綱要及其實施之有關規定。6.．．．。㈡分組審議會：
．．．。」第5點：「本會進行之審議，以符合教育專業倫理、容納多元意見及遵守民主法治規範為基本原則。」第6點：「本會審議方式，依審議案之性質分為諮詢、審查及議定三類：㈠諮詢：就課程發展相關議題交換意見及提供建議，以供課程發展專責單位參酌。㈡審查：就課程發展專責單位事先完成專業審查與公共討論等必要程序之課程草案，進行程序審查及實質審查。1.程序審查：就課程草案之擬訂程序，是否符合專業審查與公共討論等既定程序、是否符合教育專業及民主法治原則，進行審查。2.實質審查：就提送之課程草案，進行縱向連貫、橫向統整及內容適切性之審查。其具體基準由分組審議會擬議，提審議大會通過後實施之。㈢議定：就提送之審議案，逕由討論後決議。」第7點：「本會審議大會及各分組審議會委員人數及代表屬性如下：㈠審議大會：1.置總召集人一人，副總召集人一人，各分組審議會召集人七人，本部相關業務單位代表五人，國民小學、國民中學、高級中學、職業學校分組審議會代表各四人，特殊教育類、體育類、藝術才能類分組審議會代表各二人，社會各界代表九人，總計四十五人。2.各分組審議會代表，由各分組審議會自課程、教學或評量專家，領域／學科／群科／類別教師、領域／學科／群科／類別學者專家，教師組織代表，校長組織代表，家長組織代表等身份別中推舉產生。3.．．．
。㈡各教育階段分組審議會：．．．。㈢各特殊類別教育分組審議會：．．．。」第10點：「本會委員推薦評估基準如下：㈠學者專家代表之基準（第一目及第二目為必要條件）：1.具大學校院或學術研究機構相當助理教授以上資格，或曾任高級中等以下學校校長、主任或教師等。但具特殊專長者，不在此限。2.具下列課程發展所需素養之
一：（1）領域／學科／群科／類別專長。（2）課程、教學或評量專長。3.曾任本部課程發展委員會委員。4.曾任課程綱要修訂專案小組委員。5.曾任中小學教科書審定委員。6.曾任中小學教科書之編者。7.過去五年曾發表中小學課程與教學相關學術期刊論文或專書。8.其他特殊表現。㈡各教育階段與各類別教師代表之基準（第一目及第二目為必要條件）：1.現任高級中等以下學校教師。2.具該領域／學科／群科／類別課程發展所需素養，包括學科知識、課程、教學或評量等。3.曾任本部課程發展委員會委員。4.曾任課程綱要修訂專案小組委員。5.曾任中小學教科書審定委員。6.曾任中小學教科書之編者。7.過去五年曾發表中小學課程與教學相關學術期刊論文或專書。8.各級主管教育行政機關所屬國教輔導團之成員。9.學科／群科中心學校之推薦教師。10.其他特殊表現。」第12點：
「本會組織運作方式如下：．．．㈧分組審議會及審議大會決議後，應作成會議紀錄，並製作個別委員發言摘要。㈨本會會議資料及前款個別委員發言摘要，本會委員及工作小組、秘書小組相關人員應予保密，不得洩漏或公開。」第14點：「本會委員出席及決議方式如下：㈠本會之召開應有過半數委員出席，始得開議，出席委員過半數之同意，始得決議。㈡審議大會所作之決議，包括下列情形：
1.通過：審議大會通過之審議案，送部長核定後公布實施。2.再審：審議大會提出修正或替代建議，由提案單位參酌研修後再行審議。㈢各分組審議會所作之決議，包括下列情形：1.通過：分組審議會通過之審議案，連同建議修正意見，送審議大會決議。2.不通過：分組審議會提出不通過之理由及具體可行建議方案，連同建議修正意見，送審議大會決議。㈣本會召開會議時，得視需要邀請有關人員、機關、機構或團體派員列席表達意見或進行說明。受邀列席人員於完成受邀表達之內容後，應依主席之要求離場，以利委員進行討論及決議。㈤．．．。」是依上述教育目的與行為時審議會組成及運作要點規定，可知保障審議大會暨分組審議會委員能於各該會議中暢所欲言，無所瞻顧，貢獻各自領域專業知識與智慧，經由與會委員翔實之思考辯論，作成最符合教育目的之決議後，公布實施，亦「具有高度之『公共性』及強烈之『公益性』」甚明。
（四）又按，政府資訊公開法係於94年12月28日制定公布，並自公布日施行，凡六章，計24條，依序為第一章「總則」、第二章「政府資訊之主動公開」、第三章「申請提供政府資訊」、第四章「政府公開資訊之限制」、第五章「救濟」、第六章「附則」，相關規定為第1條：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」第2條：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」第3條：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」第4條：「（第1項）本法所稱政府機關，指中央、地方各級機關及其設立之實（試）驗、研究、文教、醫療及特種基金管理等機構。（第2項）受政府機關委託行使公權力之個人、法人或團體，於本法適用範圍內，就其受託事務視同政府機關。」第5條：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第6條：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」第8條第1項：「政府資訊之主動公開，除法律另有規定外，應斟酌公開技術之可行性，選擇其適當之下列方式行之：．．．提供公開閱覽、抄錄、影印、錄音、錄影或攝影。．．．。」第9條：「（第1項）具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。（第2項）外國人，以其本國法令未限制中華民國國民申請提供其政府資訊者為限，亦得依本法申請之。」第12條：「（第1項）政府機關應於受理申請提供政府資訊之日起十五日內，為准駁之決定；必要時，得予延長，延長之期間不得逾十五日。（第2項）前項政府資訊涉及特定個人、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人或團體於十日內表示意見。但該特定個人、法人或團體已表示同意公開或提供者，不在此限。（第3項）前項特定個人、法人或團體之所在不明者，政府機關應將通知內容公告之。（第4項）第二項所定之個人、法人或團體未於十日內表示意見者，政府機關得逕為准駁之決定。」第13條：「（第1項）政府機關核准提供政府資訊之申請時，得按政府資訊所在媒介物之型態給予申請人重製或複製品或提供申請人閱覽、抄錄或攝影。其涉及他人智慧財產權或難於執行者，得僅供閱覽。（第2項）申請提供之政府資訊已依法律規定或第八條第一項第一款至第三款之方式主動公開者，政府機關得以告知查詢之方式以代提供。」第16條第3項：「政府機關全部或部分駁回提供、更正或補充政府資訊之申請時，應以書面記明理由通知申請人。」第18條：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。．．．。政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。．．．。（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」前開第1條立法理由（下同）載明：「政府施政之公開與透明，乃國家邁向民主化與現代化的指標之一，為保障人民知的權利，本於『資訊共享』及『施政公開』之理念，制定本法以便利人民公平利用政府依職權所作成或取得之資訊，除增進一般民眾對公共事務之瞭解、信賴及監督外，更能促進民主之參與。」第2條載稱：「現行法律中並不乏有關政府資訊公開之規定，例如：公司法第393條第3項規定，公司下列登記事項，主管機關應予公開，任何人得向主管機關申請查閱或抄錄；商業登記法第18條規定，已登記之事項，所在地主管機關應公告之規定；法院組織法第83條規定，各級法院及分院應定期出版公報，刊載裁判書全文；民事訴訟法第242條規定，當事人或第三人請求閱覽、抄錄或攝影卷內文書之規定；刑事訴訟法第33條及第38條規定，辯護人或代理人檢閱、抄錄或攝影卷宗及證物之規定；檔案法第17條及第22條規定，申請閱覽、抄錄或複製檔案等。為明定本法與其他法律之適用關係，『將本法定位為普通法』，『其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用』。」第6條記載：「舉凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，因對人民之影響至深且鉅，故有主動公開之必要，並為使人民得以適時掌握資訊，避免資訊過時，故明定應適時為之。惟該政府資訊如有第18條第1項各款應限制公開或不予提供之情形者，仍應依該條規定辦理，自不待言。」第9條載明：「明定得申請政府機關提供政府資訊之主體。具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，以及持有我國護照僑居國外之國民，均得依本法規定向政府機關申請提供政府資訊。為便於資訊之跨國流通，同時兼顧我國民權益，本法採平等互惠原則，對於外國人向我國政府機關申請提供政府資訊者，以其本國法令未限制我國國民申請提供其政府資訊者，亦得依本法申請之。」第18條詳載：「資訊公開與限制公開之範圍互為消長，如不公開之範圍過於擴大，勢將失去本法制定之意義；惟公開之範圍亦不宜影響國家整體利益、公務之執行及個人之隱私等，爰於本條第1項列舉政府資訊限制公開或提供之範圍，以資明確。依法核定為國家機密或依法律、法規命令規定應秘密之事項，符合法律保留原則，本為本法之特別規定，爰明定應限制公開或不予提供，以利適用，爰為第1項第1款之規定。．．．
。政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供，惟對公益有必要者，自不在限制範圍之列，以求平衡，爰為第1項第3款之規定。．．．政府資訊中若含有限制公開或不予提供之部分，並非該資訊之全部內容者，政府機關應將限制公開或不予提供之部分除去後，僅公開或提供其餘部分，此即所謂之『分離原則』，爰為第2項之規定。」準此可知：
１、政府資訊公開法係「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與」而設，故屬「一般性之資訊公開」。申言之，依政府資訊公開法申請政府機關提供資訊之權利，係屬「實體權利」，凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，除具有前揭政府資訊公開法第18條所定應限制公開或不予提供之情形外，政府機關均應斟酌公開技術之可行性，選擇適當之方式適時主動公開；或應人民申請時按政府資訊所在媒介物之型態給予申請人重製或複製品、或提供申請人閱覽、抄錄或攝影。倘人民依法申請政府機關提供其「持有」或「保管」之政府資訊，該受理申請之政府機關即應於前述規定期間內為准駁之決定；如申請提供之政府資訊中含有政府資訊公開法第18條第1項各款規定限制公開或不予提供之事項者，因本法關於政府資訊之限制公開或不予提供係採「分離原則」，受理申請之政府機關仍應就可公開部分提供之；惟公開之範圍亦不宜影響國家整體利益、公務之執行及個人之隱私等。而政府機關全部或部分駁回提供之申請時，應以書面記明理由通知申請人，申請人對於政府機關就其申請提供政府資訊所為之決定不服者，得依法提起行政救濟。又政府資訊公開法於立法當時，依本法第2條立法理由，已將之「定位為普通法」，從而，「其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用」。
２、政府資訊公開法第18條第1項第3款規定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，除對公益有必要者外，應限制公開或不予提供，乃因政府內部單位的擬稿、準備作業，於未正式作成意思決定前，均非屬確定事項，故不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解、衍生爭議與困擾；而所指「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等政府機關內部作業等文件而言；倘屬關於政府機關意思決定作成之基礎事實、或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿、或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開之（如該資訊符合政府資訊公開法第18條第1項所定各款情形之一者，應限制公開或不予提供；又該資訊若涉及特定個人、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人或團體表示意見），以保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與。再參酌上揭政府資訊公開法之立法說明：「政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐．．．」，已載明機關內部意見等資訊之公開有礙於最後決定之作成，並可能對不同意見之人（單位、機關）造成困擾，故除對公益有必要者外，不予提供或公開，始符法意。
（五）復按：
１、個人資料保護法第1條、第2條規定：「為規範個人資料之蒐集、處理及利用，以避免人格權受侵害，並促進個人資料之合理利用，特制定本法。」「本法用詞，定義如下：個人資料：指自然人之姓名、出生年月日、國民身分證統一編號、護照號碼、特徵、指紋、婚姻、家庭、教育、職業、病歷、醫療、基因、性生活、健康檢查、犯罪前科、聯絡方式、財務情況、社會活動及其他得以直接或間接方式識別該個人之資料。個人資料檔案：指依系統建立而得以自動化機器或其他非自動化方式檢索、整理之個人資料之集合。蒐集：指以任何方式取得個人資料。處理：指為建立或利用個人資料檔案所為資料之記錄、輸入、儲存、編輯、更正、複製、檢索、刪除、輸出、連結或內部傳送。利用：指將蒐集之個人資料為處理以外之使用。國際傳輸：指將個人資料作跨國（境）之處理或利用。公務機關：指依法行使公權力之中央或地方機關或行政法人。非公務機關：指前款以外之自然人、法人或其他團體。當事人：指個人資料之本人。」第5條規定：「個人資料之蒐集、處理或利用，應尊重當事人之權益，依誠實及信用方法為之，不得逾越特定目的之必要範圍，並應與蒐集之目的具有正當合理之關聯。」第7條規定：「（第1項）．．．。（第2項）第十六條第七款．．．
所稱書面同意，指當事人經蒐集者明確告知特定目的外之其他利用目的、範圍及同意與否對其權益之影響後，單獨所為之書面意思表示。」本條立法理由載稱：「．．．本法第16條第7款．．．所定『經當事人書面同意』，係當事人同意資料蒐集者，將其個人資料作與蒐集目的不同之其他目的使用，因不符原先蒐集資料之特定目的，該書面同意自應特別審慎，除應特別明確告知該其他利用目的為何及其利用範圍外，同時亦應讓當事人明瞭，特定目的外利用之同意與否，對其權益是否會發生任何影響。另為避免該特定目的外利用個人資料之同意與其他事項作不當聯結，或被列入定型化契約之約定條款中被概括同意，而不利於當事人，特規定關於特定目的外利用其個人資料之書面同意，應獨立作書面意思表示，以保護當事人之權益，爰增訂第2項規定。參考1995年歐盟資料保護指令（95/46/EC）第2條h款、德國聯邦個人資料保護法第4a條等。」第15條第1款規定：「公務機關對個人資料之蒐集或處理，除第六條第一項所規定資料外，應有特定目的，並符合下列情形之一者：一、執行法定職務必要範圍內。」其立法理由載稱：「．．．公務機關蒐集或處理個人資料，對當事人權益影響頗大，自應明確規定執行法定職務且在必要範圍內，始得為之。．．．。」第16條規定：「公務機關對個人資料之利用，．．．應於執行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。但有下列情形之一者，得為特定目的外之利用：．．．經當事人書面同意。」
２、個人資料保護法施行細則第15條規定：「本法第七條第二項所定單獨所為之書面意思表示，如係與其他意思表示於同一書面為之者，蒐集者應於適當位置使當事人得以知悉其內容並確認同意。」其立法理由記載：「．．．。本法第7條第2項所定之書面同意，乃當事人同意資料蒐集者，將其個人資料作與蒐集目的不同之其他目的使用，因不符原先蒐集資料之特定目的，該書面同意自應特別審慎，故明文規範須為單獨所為之書面意思表示。因此，該意思表示如與其他意思表示於同一書面為之者，蒐集者應於適當位置使當事人得以知悉其內容後並確認將其個人資料作與蒐集目的不同之其他目的使用之同意，以避免當事人疏忽而為概括同意，爰為本條規定。又使當事人得以知悉之內容，依本法第7條第2項規定，係指當事人經蒐集者明確告知特定目的外之其他利用目的、範圍及同意與否對其權益之影響」等語。
３、依據上開規定，可知：
（１）個人資料保護法係為「規範個人資料之蒐集、處理及利用，以『避免人格權受侵害』，並促進個人資料之合理利用」而設。所謂「個人資料」，乃指「自然人」之姓名、出生年月日、國民身分證統一編號、護照號碼、特徵、指紋等及其他得以直接或間接方式「識別該個人」（例如筆跡）之資料；稱「蒐集」，指「以任何方式取得」個人資料；謂「處理」，指為建立或利用個人資料檔案所為資料之記錄、輸入、儲存、編輯、更正、複製、檢索、刪除、輸出、連結或內部傳送；至「利用」，則指將蒐集之個人資料為「處理以外之使用」者而言。個人資料之蒐集、處理或利用，應「尊重『當事人』之權益」，依誠實及信用方法為之，不得逾越特定目的之必要範圍，並應與蒐集之目的具有正當合理之關聯；前開所稱「當事人」，指個人資料之本人。
（２）公務機關蒐集或處理個人資料，對當事人權益影響頗大，是公務機關對個人資料之「蒐集」或「處理」，應有特定目的，並於執行法定職務必要範圍內，始得為之。其就個人資料之「利用」，亦僅得在執行法定職務必要範圍內為之，且與蒐集之特定目的相符；惟若「經當事人『書面』同意」，得為特定目的外之利用。上開所謂「公務機關」，指依法行使公權力之中央或地方機關或行政法人；所稱「書面同意」，指當事人「經『蒐集者』明確告知」特定目的外之其他利用目的、範圍及同意與否對其權益之影響後，「單獨所為之『書面意思表示』」。
（３）「意思表示」之方式，有「明示」與「默示」二種。「明示」者，凡是以語言、文字或當事人瞭解的符號或其他表示方法，「直接」表示意思者稱之；「默示」者，以各種表示方法「間接」表示意思者名之。至沈默（緘默），係單純的不作為，並非間接的意思表示，除法律有特別規定或依習慣或特約視為一定內容之意思表示者外，原則上不發生意思表示的效力。是知，前開個人資料保護法所定「經當事人『書面』同意」，乃指該當事人以「『書面』單獨『明確表示（明示）』同意」公務機關，在執行其法定職務必要範圍特定目的外，「利用」（使用）該機關因執行法定職務，所蒐集（取得）之該「個人資料」者而言甚明。前揭「單獨所為之書面意思表示」，如係與其他意思表示於同一書面為之者，蒐集（取得）者應於適當位置，使當事人得以知悉其內容，並確認同意。
（４）對於個人資料之保護，應優先於政府資訊公開法之適用。
（六）末按：
１、行政程序法第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」第10條規定：
「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」
２、行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」其立法理由載明：「中央或地方機關對於人民依法申請之案件，於法律或命令所定期間內，應作為而不作為時，若因此致生損害於人民之權利或法律上利益者，與積極為違法之行政處分同，不可無救濟之途徑。爰設本條，規定人民於此情形，經依訴願程序後，得向行政法院起訴，請求判決行政機關應為准駁之行政處分；惟若僅賦予人民得請求判決行政機關應為准駁之行政處分，則行政機關仍可繼續違法駁回人民申請案件，致人民無法迅速有效獲得救濟，爰仿德國課予義務訴訟之立法例在案件成熟時，人民即得請求法院判命行政機關應為特定內容之行政處分，如應發給建築許可執照等是。在行政機關違法駁回人民申請案件的情形，依現制人民祇得請求撤銷駁回處分，倘若行政機關在其駁回處分被撤銷後，仍然堅持己見，繼續違法駁回人民之申請，則人民祇能反覆爭訟請求撤銷，而無法有效實現其公法上權利。爰仿效德國課予義務訴訟之立法例，規定對於駁回處分在踐行訴願程序後，得起訴請求判決行政機關應為行政處分（在案件尚未成熟的情形）或應為特定內容之行政處分（在案件成熟的情形），以資救濟。」第200條規定：「行政法院對於人民依第五條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：原告之訴不合法者，應以裁定駁回之。原告之訴無理由者，應以判決駁回之。原告之訴有理由，且案件事證明確者，應判命行政機關作成原告所申請內容之行政處分。原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」本條立法理由載明：「按撤銷訴訟之目的在撤銷違法之行政處分，行政機關裁量權之行使，須在法令授權範圍內始為合法，如有逾越裁量權限或濫用裁量權力而為行政處分者，不論其為積極的作為或消極的不作為，均屬違法，爰．．．規定以此情形為限，行政法院始得加以審查及撤銷，以限制行政法院之職權，並確保行政機關裁量權之合法行使。」
３、依據上列規定，可知：
（１）判斷行政機關裁量權之行使有無瑕疵時，應審查是否逾越法定之裁量界限，或是否以不符合授權目的之方式行使裁量權。亦即裁量權之行使，不得逾越授權規定；或違反憲法、違反平等原則（行政自我拘束）、比例原則或信賴保護原則。倘應行使裁量權而消極的不為裁量（裁量不足、裁量怠惰）；或根據不完全或不正確之資料作成決定，未「就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」（思慮不週）；或濫用權力、違反不當聯結之禁止（裁量濫用）而作成決定，即構成「裁量瑕疵」，屬違法之行政處分，行政法院得予撤銷。
（２）行政法院對於人民依行政訴訟法第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，其裁判之方式為：原告之訴不合法者，應以裁定駁回之。原告之訴無理由者，應以判決駁回之。原告之訴有理由，且案件事證明確者（即案件成熟時），應判命行政機關作成原告所申請內容之行政處分。原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確（案件尚未成熟的情形）或涉及行政機關之行政裁量決定者（行政機關於該訴訟案件具有裁量權限），應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。
（七）本件原審原告（即上訴人人權促進會，下稱原審原告）於103年2月7日以原審被告（即上訴人教育部，下稱原審被告）於103年1月27日通過系爭課程綱要微調案之決議，惟決議過程未能充分公開資訊，導致社會大眾及基層教師疑慮為由，填具申請書向原審被告申請提供下列政府資訊：⒈國家教育研究院102年9月1日委託普通高級中學課程課務發展工作圈之專案研究報告、⒉高級中等學校及國民中小學社會、語文領域檢核工作小組12次會議之全程會議紀錄（含書面及錄音資料）、⒊國家教育研究院103年1月16日至17日3場公聽會之全程會議紀錄（含書面及錄音資料）、⒋103年1月25日十二年國民基本教育課程研究發展會之全程會議紀錄（含書面、錄音資料及表決之記名投票單）、⒌103年1月27日「十二年國民基本教育課程審議會」之全程會議紀錄（含書面、錄音資料及表決之記名投票單）。原審被告以原處分-即103年2月18日臺教授國字第1030014533號函復原審原告，以普通高級中學課程課務發展工作圈、高級中等學校及國民中小學社會、語文領域檢核工作小組、103年1月16日至17日普通高級中學國文及社會領域課程綱要微調公聽會、十二年國民基本教育課程研究發展會之相關資料，係屬國家教育研究院業管，請逕洽該院提供。「十二年國民基本教育課程審議會」之會議紀錄及記名投票單，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，屬內部單位之擬稿或準備作業性質，得不對外發布，且為確保課程綱要審議過程之公正、專業、獨立及中立不受干預性，依循以往課程綱要委員名單發布慣例，「十二年國民基本教育課程審議會」委員名單將於十二年國民基本教育第二波課程綱要發布實施後一併對外公布。原審原告不服原處分不予提供「十二年國民基本教育課程審議會」之會議紀錄及記名投票單部分，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，求為判決：「⒈撤銷訴願決定及原處分關於拒絕提供『十二年國民基本教育課程審議會』會議紀錄及記名投票單之部分。⒉原審被告應依原審原告103年2月7日之申請作成核准提供『十二年國民基本教育課程審議會』會議紀錄及記名投票單之行政處分。」原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，適用政府資訊公開法第1條、第3條、第5條、第6條、第9條第1項、第13條、第18條及個人資料保護法第1條、第2條第1款、第5條規定，以前揭理由，將「訴願決定及原處分關於否准提供『十二年國民基本教育課程審議會』會議紀錄及記名投票單之部分均撤銷。並命「原審被告應就原審原告103年2月7日之申請，作成准予提供『十二年國民基本教育課程審議會』會議紀錄（其中關於簽到表部分僅供人權促進會閱覽、抄錄）；及就記名投票單部分供人權促進會閱覽、抄錄之行政處分」，固非無見。惟查：
１、政府資訊公開法係「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與」而制定，屬「一般性之資訊公開」，固具有公益性。然資訊公開與限制公開之範圍互為消長，如不公開之範圍過於擴大，勢將失去本法制定之意義；惟公開之範圍亦不宜影響國家整體利益、公務之執行及個人之隱私等。爰此，政府資訊公開法第18條乃明定政府資訊有該條第1項各款所列情形之一者，除其中第3款、第6款、第7款及第9款「對公益有必要者，『得』公開或提供」者外，「『應』限制或不予提供」。從而，保有政府資訊公開法第18條所列資訊之政府機關，於受理人民申請提供該等資訊時，自應本於法律賦予之裁量權限，就「具體個案情形」判斷「提供」該項資訊所欲增進之公益，與「不予提供」該資訊而維護之「國家整體利益」、「公務執行」的公益及「個人隱私-即人格權保障」之間何者重大，以求取平衡，方符法意。再依前揭憲法、教育基本法、國民教育法等揭櫫之教育目的，暨行為時審議會組成及運作要點規定，保障審議大會與分組審議會委員能於各該會議中暢所欲言，無所瞻顧，貢獻各自領域專業知識與智慧，經由與會委員翔實、坦率的交換意見及思考辯論，作成最符合教育目的之決議後，公布實施，係「具有高度之『公共性』及強烈之『公益性』」之制度；且「維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第22條所保障」，均如上述。以系爭課程綱要微調案，原審原告申請提供之「『十二年國民基本教育課程審議會』會議紀錄及記名投票單之部分」而言，原審被告決定是否提供該項資訊，除應審酌上列情形外，尚應斟酌：審議資訊本身性質是否具高度敏感性且可能引起爭論？審議過程是否已完成？牽涉於其中之個人身分職位之公開是否會對該公務員或持相同立場之公務員造成影響？公開造成之壓力是否會對於審議品質、程序造成損害？損害是否具重要性？該資訊是否因時間經過而使限制理由不存在？有關審議委員個人資訊、隱私之敏感性？提供申請人該項資訊與重大公益目的之達成，具有密切之必要性與關聯性等。本件原判決未審查上情，僅以：【「原審原告要求原審被告提供相關會議紀錄及記名投票單能實現檢視及監督系爭課程綱要微調案決策合理性之公益，經衡酌判斷該公開相關資訊所欲增進之公益及原審被告所稱不提供之法益予以衡量，應予公開之公益已逾原處分認定不公開之法益。」「且公開該資訊，能使社會大眾確實檢視該審議過程是否符合法律正當程序、審議結果是否確實合法、公正，使社會大眾對此重要議題進一步了解及予以檢視，不致因資訊不足而私下猜疑、誤解，造成對政府機關作業之不信任，對公益之增進確有助益，較原審被告所稱為確保課程綱要審議過程之公正、專業、獨立及中立不受干預性可謂更加重要。」】等語，遂認「為利於人民監督系爭課程綱要微調案之合法性及妥當性，原審被告應依政府資訊公開法第18條第1項第3款但書之規定，基於公共利益而提供之」。揆諸上開規定及說明，尚嫌速斷。
２、人民依行政訴訟法第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分的訴訟，於原告之訴雖有理由，惟案件涉及行政機關之行政裁量決定者（行政機關於該訴訟案件具有裁量權限），應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。如上所述，政府資訊應依政府資訊公開法規定「主動公開或應人民申請提供之」（本法第5條）；「政府資訊之主動公開，除法律另有規定外，應斟酌公開技術之可行性，選擇其適當之方式行之」（本法第8條）；「政府機關核准提供政府資訊之申請時，得按政府資訊所在媒介物之型態給予申請人重製或複製品或提供申請人閱覽、抄錄或攝影。難於執行者，得僅供閱覽。申請提供之政府資訊已依法律規定或第八條第一項第一款至第三款之方式主動公開者，政府機關得以告知查詢之方式以代提供」（本法第13條）。政府資訊屬於政府資訊公開法第18條第1項第3款「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」限制公開情形，經機關斟酌具體情形，認該項資訊對「公益有必要者，得公開或提供之」，若該「資訊含有限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之」-亦即政府資訊公開法關於政府資訊之限制公開或不予提供係採「分離原則」，政府機關主動或受理人民申請該項資訊時，應僅就可公開部分公開或提供之。準此，保有系爭「十二年國民基本教育課程審議會」之會議紀錄及記名投票單之原審被告，對該資訊應否公開、公開或提供之方式、限制公開或不予提供之事項等，具有裁量權限；倘原判決認原審原告之訴有理由時，應判命原審被告遵照其判決之法律見解對於原審原告作成決定，始為適法。惟原判決疏未審查上情，以「原審原告所申請原審被告提供之上揭資訊，並無政府資訊公開法第18條（第1項）各款所列應豁免公開事由，至原審被告所稱不予提供之法益，與原審原告申請應予提供所增進之公益相較，後者顯然高於前者，已無裁量之餘地」等語，即認「原審被告就原審原告之本件申請，有作成無瑕疵裁量決定之義務」，而將「訴願決定及原處分關於否准提供『十二年國民基本教育課程審議會』會議紀錄及記名投票單之部分均撤銷」，並逕命「原審被告應就原審原告103年2月7日之申請，作成准予提供『十二年國民基本教育課程審議會』會議紀錄（其中關於簽到表部分僅供原審原告閱覽、抄錄）；及就記名投票單部分供原審原告閱覽、抄錄之行政處分」，亦嫌未洽。
（八）綜上所述，原審判決核有違誤，原審被告上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由，應予准許。又原審判決不利原審被告部分既經本院廢棄，原審原告對原審判決不利於其部分亦提起上訴，求予廢棄，應認其上訴為有理由，同應准許。又本件尚有如前所舉相關事實未明，應由原審調查審認，本院無從自為判決。爰將原判決廢棄，著由原審重為審理後，另為適法之判決，以符法制，並昭折服。
八、據上論結，本件兩造上訴均為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 12 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 姜 素 娥法官 許 金 釵法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 5 月 12 日
書記官 莊 俊 亨