最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第341號上 訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 張雨新 律師
參 加 人 太平洋建設股份有限公司代 表 人 章啟光訴訟代理人 林志強 律師
郭俊廷 律師被 上訴 人 財政部國有財產署北區分署代 表 人 黃偉政訴訟代理人 吳嘉榮 律師上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國105年2月25日臺北高等行政法院104年度訴字第383號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人於民國91年10月28日公告○○○區○○街以西汀州路以南所圍更新地區」更新單元，參加人於99年3月22日擬具「擬定臺北市○○區○○段○○段000○號等113筆土地都市更新事業計畫及權利變換計畫案」（下稱系爭更新案）向上訴人報核，上訴人以103年1月23日府都新字第10231783902號函准予核定實施。被上訴人係更新單元內臺北市○○區○○段○○段0000000000000000000000000號5筆國有土地（下稱系爭土地）之管理機關，對權利價值不服，以103年2月19日台財產北改字第10300023060號函及103年4月28日台財產北改字第10300093010號函提出異議，經上訴人於103年5月26日召開臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱北市都審會）第166次會議，並請被上訴人到場陳述意見，會議決議維持原核定計畫內容，上訴人以103年7月24日府授都新字第10331152400號函（下稱原處分）函復被上訴人。被上訴人不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、被上訴人起訴主張：（一）系爭土地中，26-1地號土地係國有道路用地，係公共設施保留地，上訴人於事業計畫核定前未辦理無償撥用，依修正前國有非公用土地參與都市更新注意事項第16點規定，以領取更新後權利金方式參與分配；33-1、83-1、83-3、83-4地號等4筆土地，係國有抵稅道路用地，因上訴人於事業計畫核定前未辦理有償撥用，依都市更新事業範圍內國有土地處理原則第11點第1項第1款規定，以領取現金補償方式處理。（二）依建築法第44條、第45條第3項、最高法院92年度台上字第978號判決等意旨，取得公私有畸零土地合併使用之鄰地所有權人，固有請求公產管理機關讓售公有土地之權利，而排除公有財產處分之法定程序，惟其讓售價格，不以建築法第45條第3項規定「當期土地公告現值」為限，亦即公有土地管理機關認該宗土地或相鄰土地當期公告現值與市價顯不相當，仍應另行評定適當之讓售價格，始符預算法第60條規定之旨趣；基於同一法理，應一律參加都市更新之公有土地及建築物，僅在於排除公有財產法定處分程序之適用，並未排除合理對價之取得，倘非如此，即有以都市更新權利變換計畫規避預算法第60條規定之嫌。（三）依土地徵收條例第30條第1、2項等規定，系爭土地之價格，經送交被上訴人勘估科查估結果，以臺北市○○道路用地徵收補償標準，查估市價約為當期公告現值之1.8倍至2.2倍後，再以道路用地預估產價參照前述評定結果，以當期公告現值之1.8倍至2.2倍計算，並取其平均值2為預估之平均價格，系爭土地之價格，分別為新臺幣（下同）650萬4,000元、3,292萬3,980元、2,080萬6,000元、20萬6,000元及1,771萬6,000元。（四）本件參加人就其擔任實施者之系爭更新案，送交被上訴人存查之估價報告書3件，包括巨秉不動產估價師聯合事務所「臺北市○○區○○段○○段000○號等113筆土地都市更新權利變換不動產估價報告書」（下稱巨秉估價報告書）、宏大不動產估價師聯合事務所「臺北市○○區○○段○○段000○號等113筆土地都市更新事業計畫及權利變換計畫案估價報告書」（下稱宏大估價報告書）、及第一太平戴維斯不動產估價師事務所「擬定臺北市○○區○○段○○段000○號等113筆土地都市更新暨權利變換計畫案不動產估價報告書」（下稱戴維斯估價報告書）等，惟其中戴維斯估價報告書之委託人係訴外人財團法人都市更新研究發展基金會，並非系爭更新案之實施者即參加人，不符都市更新權利變換實施辦法第6條第1項規定之要件。（五）依上訴人101年7月13日研商「都市更新案範圍內既成道路及公共設施保留地之估價原則」第3次研商會議紀錄及都市更新建築容積獎勵辦法第5條規定觀之，足見系爭更新案有關道路用地之估價原則，係將土地權利價值與其容積貢獻度分別評價後，再依整體效益評估其價值；惟巨秉估價報告書於揭櫫估價原則後，竟又以「更新前道路用地以評價基準日之公告現值1.2倍，作為更新前土地權利價值」，而以公告土地現值加成補償，前後顯有矛盾。（六）系爭更新案完成估價前，經提交北市都審會第91次、第124次會議討論，上訴人所屬地政局曾錫雄幹事前後表示「……101年1月4日修正之土地徵收條例，土地徵收補償已改以市價查計，本案道路用地倘仍以公告土地現值1.2倍查估，對道路用地地主恐欠公允，因應土地徵收改以市價補償……」、「……有關公共設施道路用地之價值查估部分，請依101年7月13日及102年1月25日『都市更新案範圍內既成道路及公共設施保留地之估價原則』會議結論，併同考量容積貢獻度及整體效益評估之……」等語，應以「維持市價查估，再併同考量容積貢獻度及整體效益評估之方式」予以查估。（七）同小段83地號（使用分區為第三種住宅區、面積30.855坪）土地之估定價值為25,177,680元，係依都市更新條例第31條規定計算更新後分配權利價值比例；系爭33-1地號（道路用地、面積30.5525坪）土地之2倍評估價值32,923,980元，係依都市更新事業範圍內國有土地處理原則第11點第1項第1款規定應領取更新前現金補償，二者迥然不同，無從援引比較。又依修正土地法第30條第1、2項規定，所持「另都市計畫區內土地經劃定為公共設施保留地，其土地利用即受限制，如以其土地本身市價補償其地價，將使土地所有權人蒙受過度之損失，基於保障公共設施保留地所有權人之權益，乃規定應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。」之理由，更足以證明上訴人仍以「公告土地現值加成補償方式」設限，確已影響國有土地之權益等語，聲明求為判決：訴願決定、原處分均撤銷。
三、上訴人則以：（一）系爭土地為系爭更新案範圍內土地，該更新案經上訴人於103年1月23日核定在案，被上訴人管有國有土地依該都市更新事業計畫領取權利金或現金補償，依都市更新條例第27條第1項規定參與更新，不受國有財產法第7條限制。又土地徵收，乃國家因公用或其他公益目的之必要，依法徵收人民之財產，對被徵收財產之所有權人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失（司法院釋字第652號解釋理由書）。惟此與本件為民辦都更，並採權利變換方式實施，不涉及國家公權力取得人民財產及損失補償問題，與徵收根本無關。（二）依都市更新條例第3條第5款、第27條第3項第4款等規定，國有土地以在都更案中以權利變換方式處理，本得依更新前權利價值分配更新後房地或權利金。又依被上訴人100年1月5日號函及參加人擬具之本案都市更新事業計畫所載，被上訴人管有之26-1地號以權利變換方式領取權利金而不分配房地，上訴人亦予尊重；且該土地依估價師以評價基準日（98年9月30日）估算更新前權利價值為2,793,055元，並據以計算領取更新後權利金為455萬1,271元。
另被上訴人內部單位勘估科104年7月28日製表土地地價調查表，係以103年公告現值2倍計算，與都市更新權利變換實施辦法第6條第1項規定以評價基準日來認定不符，自無足採。
再者，33-1地號等4筆土地為抵稅道路用地，依各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則第5款規定應辦理有償撥用予臺北市政府，此有償撥用性質並非所有權之移轉，自與徵收補償無關；至現金補償數額之計算，依被上訴人自行訂定之都市更新事業範圍內國有土地處理原則第11點所規定權利變換估價方式計算現金補償。（三）預算法第26條之規定，已為都市更新條例第27條第1項所排除適用。
又預算法第60條規定，無非係在規範出售國有土地時，其價額自不應侷限於預算，然系爭更新案本與出售國有財產之情況有別，且系爭更新案之估價程序及核定內容皆係依不動產估價技術規則等相關規定辦理，也無本條所謂高於預算之情形，亦無違反該條規定問題。（四）依被上訴人99年2月1日號函及100年1月5日號函之意旨，26-1地號以參與更新分配方式為之；33-1、83-1、83-3、83-4地號等4筆土地以領取現金補償方式為之。又本件共同負擔金額為1,875,862,989元，更新後總銷售金額為4,417,677,297元，所有地主應分配權利價值為2,541,814,308元；被上訴人管有26-1地號之更新前土地權利價值為2,793,055元，更新前土地價值為1,559,876,239元，故26-1地號更新前權利價值比例為0.179056％（2,793,055元÷1,559,876,239元），據此計算被上訴人管有26-1地號更新後應分配價值為2,541,814,308元×0.179056％＝4,551,271元，並無錯誤。另依都市更新條例第3條第5款之規定，如更新單元內地主以其權利參與權利變換，共同承擔土地再開發之風險，分配更新後建築物及其土地之應有部分，其權利變換之基準日乃是以評價基準日為認定基礎（都市更新權利變換實施辦法第6條、第8條）；如不參與分配權利變換後之建築物及其土地應有部分而領取更新後權利金，亦應以評價基準日為認定時點，始有其一致性。本件評價基準日為98年9月30日，有關權利金計算自應以評價基準日來計算。（五）依北市都審會第78次會議之結論，通案上公設保留地及道路用地係以公告土地現值1.2倍為基礎，再參酌道路用地之容積貢獻度及整體效益評估其市場價值（即依申請容積獎勵△F4-2、△F5-1之獎勵值調整）計算。又依本件領銜估價師（巨秉不動產估價師事務所）之估價報告書說明此4筆土地更新前權值計算：先求得本案道路用地更新前總價值為97,530,739元〈466,667元／坪（平均容積單價）×110.37％（還原道路用地更新前容積率）×626㎡（可申請容積獎勵道路面積）×0.3025〉；其次，求得道路用地更新前權利總價值為73,748,965元（即各該筆道路用地面積×公告現值＝道路用地更新前權利總價值），並據此得出各該筆道路用地之價值比例（如33-1地號為22.32％）；經求得該筆道路用地之價值比例之後，再乘以更新前土地總價值97,530,739元即可得出各該筆土地更新前價值。據上計算被上訴人管有4筆道路用地（33-1、83-1、83-3、83-4）更新前權利價值合計為47,378,770元（21,770,475元＋13,757,648元＋136,214元＋11,714,433元＝47,378,770元），亦無錯誤。另以33-1地號為例說明（其餘地號同），33-1地號經估價師評估為更新前土地價值為21,770,476元，較98年公告現值16,461,990元，多約為1.322倍（21,770,476元／16,461,990元＝1.322），已較單純以公告現值1.2倍計算（16,461,990元×1.2＝19,754,388元）為高，並無損及被上訴人權益。（六）上訴人受理參加人報核之都市更新計畫後，因其中有涉及參加人協助開闢更新單元內公共設施之國有土地，上訴人所屬臺北市都市更新處（下稱更新處）即以100年8月17日函並附上都市更新計畫書函請被上訴人表示意見，案經被上訴人以100年8月25日函復參加人已依其100年1月5日函修正，並表示無意見在案，可認被上訴人業已同意，被上訴人此時再行興訟，自是欠缺權利保護必要。又依北市都審會第166次會議之討論內容，地政局幹事鄭益昌即指出101年1月4日土地徵收條例修正前，公共設施道路用地係以都市更新建築容積獎勵辦法第5條規定，以公告現值之1.2倍計算價值；於土地徵收條例修法後，再加以道路用地貢獻原則考量其價值；訴外人林秋綿委員亦指出本件沒有徵收當然沒有市價問題，可見被上訴人將之混淆，以一般土地徵收價格來計算補償金，自無理由。（七）就都市更新範圍內既成道路及公共設施保留地估價原則，因涉及公私地主權益及事關通案性估價原則，上訴人多次邀請產官學界專家開會討論，先後於100年10月31日北市都審會第78次會議前，由上訴人所屬更新處召開2次會議討論；北市都審會第78次會議；更新處101年7月13日召開第3次既成道路及公共設施保留地估價原則會議；更新處102年1月25日再召開第4次研商會議聽取學者專家及相關公會意見等5次會議，業已詳細討論。（八）巨秉估價師所估系爭5筆土地價值時，參酌101年7月13日會議結論，已考量容積貢獻度及整體效益等因素進行查估，其查估步驟為「估算道路用地更新後總允建容積之整體貢獻度」、「還原道路用地更新前容積率」及「計算道路用地更新前土地價值」。經得出道路用地更新前總價值為97,530,739元後，以本件29筆道路用地98年公告現值所占之價值比例分配道路用地更新前總價值，據以計算每筆道路用地之更新前土地價值。又以被上訴人33-1地號土地為例，被上訴人主張該筆土地（面積30.5525坪）2倍公告現值計算結果為3,292萬3,980元，此應係由98年公告現值總值16,461,990元乘2倍（16,461,990元×2＝32,923,980元）而得。與上開面積約莫相同之83地號（使用分區為第三種住宅區，面積為30.855坪），估價師估價為25,177,680元。若被上訴人主張為可採，則面積大約為30坪之道路用地更新前價值可比第三種住宅區之更新前價值為高，即道路用地市場價值高於建築用地價值，此不符經驗及論理法則。（九）被上訴人就系爭33-1等4筆道路用地之處理，屬都市更新條例第31條第1項但書所定之不願參與權利變換分配而領取現金補償者，此為被上訴人選擇意願，上訴人自當尊重，故被上訴人對此系爭土地之權利義務關係即為終止並脫離此更新案，後續由參加人依都市更新權利變換實施辦法第7條之1及第7條之2規定，查欠應納稅捐並經囑託登記後，取得原土地所有權人權利與地位參與本件權利變換分配。又上開4筆道路用地現金補償47,378,770元本身，以權利變換前權利價值計算，由參加人出資補償，不須扣除共同負擔，其他地主亦無須負擔。惟後續參加人取得此4筆土地所有權人權利與地位，則須依都市更新條例第30條第1項規定，分擔共同負擔更新成本。至權利變換計畫第16-2頁仍列有「權利價值比例」部分，於被上訴人領取現金補償後，已轉為給付補償金之參加人應分配權利比例，對其他參與分配之人並無影響，也與被上訴人無關，主要是留以計算及說明受配人（即參加人）的更新後應分配價值，故仍留有權利價值比例部分。（十）於系爭道路用地於本件更新案之處理，悉依財政部所訂都市更新事業範圍內國有土地處理原則及被上訴人於更新過程中所出公函上載「有償撥用」方式辦理。惟觀諸都市更新事業範圍內國有土地處理原則103年12月修正第11點之修法說明，屬於無償撥用的類別，可辦理抵充（都市更新條例第30條第1項、都市更新權利變換實施辦法第13條第1項第1款、第3款），屬有償撥用的類別（如系爭4筆道路用地為抵稅地）則領取現金補償。參加人支付現金補償後，取得此4筆土地所有權人權利與地位，後續再由參加人向上訴人所屬道路主管機關（新工處）提出拆遷及興闢計畫完成道路開闢工程後，由參加人連同其他開闢私有土地統一捐贈予上訴人，倘從外觀上觀之，似為被上訴人與上訴人間有償撥用，惟法律定位上已較偏向前段類似買賣（被上訴人與參加人）加後段贈與關係（參加人與上訴人）等語，資為抗辯。
四、參加人則以：（一）依國有非公用土地參與都市更新注意事項第16點，系爭26-1地號土地按更新後應分配權利價值領取更新後權利金。又依都市更新事業範圍內國有土地處理原則第11點，系爭33-1、83-1、83-3、83-4地號土地應領取現金補償。（二）本件係私辦之都市更新案件，並非土地徵收事件，要與適用「查估徵收公共設施用地補償金之標準」等相關規定無涉。又依都市更新條例第27條第1項之規定，公有土地應一律參與都市更新，且都市更新程序已明文排除預算法第25條、第26條之適用，無重複適用預算法第60條之理。
另上訴人考量被上訴人管有系爭土地參與系爭都市更新程序之整體貢獻程度，均以原公告現值之1.32倍計算被上訴人管有系爭土地所得分配之「更新後權利金」、「現金補償」，自無刻意低估系爭土地之價值，反予更優惠之待遇。（三）關於系爭更新案各項規劃、執行更新工作，係由參加人委任第三人財團法人都市更新研究發展基金會辦理，且該基金會所應辦理之工作項目，其中尚包括代為委託3家鑑價機構進行鑑價、查估等事宜（委任合約書第2條參照）。故就本件都市更新案，無論係第三人都市更新基金會以自己名義或以參加人名義委託不動產估價師事務所進行鑑價、查估等事宜，自無任何違法或不當之處。又參照內政部101年9月17日台內營字第1010300571號函釋之意旨，益證由參加人委託第三人都市更新基金會辦理委託不動產估價師事務所進行鑑價、查估，要無牴觸法規之處等語，資為抗辯。
五、原審為上訴人敗訴之判決，係以：（一）依都市更新條例第3條第5款、第30條、第31條等規定，所謂權利變換，係由更新單元內重建區段之土地所有權人提供土地參與都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金，故依都市更新權利變換實施辦法第10條之規定，更新後各土地所有權人應分配之權利價值為：權利變換範圍內，更新後之土地及建築物總權利價值，扣除共同負擔之餘額，按各土地所有權人更新前權利價值比例計算之。又因權利變換帶有互易之性質，故土地所有權人參加都市更新、參與權利變換之結果，原則上應參與分配更新後之房地，並以更新後應分配及實際分配房地權利價值二者作比較。若經比較後，無法分配之土地所有權人，依都市更新條例第31條第1項但書之規定，應可由土地所有權人選擇帶著相當於更新後權利價值之金錢離開，或者補足差額價金以換取更新後之房地。故都市更新條例第31條第1項但書所謂「不願參與分配或無法分配者」，均應解讀為不願參與分配房地或無法分配房地者而言，其得受之現金補償，即係同條例第3條第5款所稱之權利金（都市更新條例使用權利金之用語只此一處），而既屬權利金，自當係指依其更新前之權利價值比例，換算更新後房地權利價值之現金；土地所有權人如非在權利變換計畫之前就賣地退場，則屬參與權利變換計畫，斷無列名分配清冊亦計得比例，仍領取更新前權利價值出場之理。因此，內政部於91年8月1日修正都市更新權利變換實施辦法增訂第7條之1之規定，完全不合於權利變換制度本質且牴觸母法之規定，應予拒絕適用。（二）土地所有權人所有之某土地在更新單元範圍內，依都市更新事業計畫必須重建，則無論其係同意戶或不同意戶，均必須參加都市更新；至於可否不參與權利變換，拿錢退場，則要看有無人要來買受其土地，如果沒有，則其必須參與權利變換（至於是否分配房地或現金屬另一問題）；如果在同一更新單元內之其他土地所有權人願意買受，則該其他所有權人持其原有土地及新買得並完成登記之土地併同參與權利變換，分配變換後之成果，分配之比例即係以其原有土地及新取得之土地經評估之更新前權利價值比例；同理，實施者也可以向想要退場之土地所有權人買土地，如已完成登記，則此際實施者兼有土地所有權人之地位，其自得以土地所有權人之地位，依其所取得土地之更新前權利價值比例，參與分配變換後之房地或權利金。惟若適用都市更新權利變換實施辦法第7條之1的規定，將產生一個重大的問題是，此一土地所有權人依其更新前權利價值所取得之分配比例要如何處理？因既有土地投入，則該比例不會消除，亦不應因分配房地與否而影響其他土地所有權人之更新前權利價值比例；分配比例既在，則持該比例所分配之權利價值如不給該土地所有權人，究竟要分給誰？對於此一爭議，內政部營建署93年3月30日營署都字第0930019617號函（下稱內政部營建署93年3月30日函）亦有解釋，觀其意旨，係認為由實施者依更新前之權利價值給付現金給土地所有權人，再由實施者依該更新前權利價值比例，換算分配取得更新後之權利價值，將原屬土地所有權人應分配之更新後權利價值剝奪予實施者，令實施者坐享更新前後權利價值之差價，主管機關扭曲權利變換制度向實施者傾斜至此，自應拒絕適用。（三）國有土地在一定情況下應參加都市更新，原所應受土地法、國有財產法及預算法等法令之限制，因都市更新係為公共利益之增進，乃於都市更新條例第27條規定予以鬆綁，不必受限於前段所述諸多法令；惟國有公共設施用地既參加都市更新並參與權利變換，除依同條例第30條第1項留供辦理抵充者外（其利益歸於土地所有權人全體)，其餘土地，均應依同條例第27條第3項第4款之規定，按變換後應有之權利價值，選擇參與分配房地或領取現金補償；即使立法用語改為「補償金」，為避免牴觸母法之都市更新權利變換實施辦法第7條之1造成錯誤解讀，應解為即係「權利金」。又依都市更新條例第30條第1、3項等規定，國有土地如屬道路用地，即可能屬都市更新條例第30條第1項規定之7項公共設施用地之一，得以「撥用方式」或「參與權利變換」等2種方式釋出。（四）依都市更新條例授權訂定之都市更新權利變換實施辦法第6條第1項之規定，各該權利價值產生的流程是：實施者委託專業估價者→專業估價者完成查估→實施者評定權利價值→納入權利變換計畫送核。又依都市更新權利變換實施辦法第6條第2項、不動產估價師法第14條、第19條第1、2項等規定，不動產估價師之作業程序、方法及估價時，均應遵行內政部訂定發布之不動產估價技術規則所定各事項，並應依法製作估價報告書。本件有3家專業估價者所提之估價報告書，其估價結果之比較有本件權利變換計畫表11-1可參，則參加人以比較結果以巨秉估價報告之更新後房地總價值最高，且土地所有權人之應分配價值與比例最高，就整體而言，對於原土地所有權人之權益最為有利，故採用之，核無不合。另本件都市更新事業計畫及權利變換計畫之報核日為99年3月22日，評價基準日為98年9月30日，核亦與都市更新權利變換實施辦法第8條前段之規定無違。且依都市更新建築容積獎勵辦法第5條第1項之規定，本件依巨秉估價報告書，其依比較法與成本法之土地開發分析進行比準地價評估，勘估本件更新前合併後土地平均單價每坪1,050,000元／坪，依更新前合併後第三種住宅區土地計算建築用地總權利價值1,462,345,500元；依合併後平均容積率225％，算得平均容積單價為466,667元／坪，再依道路用地與建築用地個別貢獻937.43㎡及2,535.5㎡獎勵容積，並共同享有△F5-1之1,035.9㎡容積貢獻，以上開更新前合併後平均容積單價計算其總價值為97,530,739元〈466,667元／坪（平均容積單價）×110.37％（還原道路用地更新前容積率）×626（可申請容積獎勵道路面積）×0.3025〉；依98年公告現值總值73,748,965元，並據此得出系爭5筆道路用地之價值比例依序為2.86％、22.32％、14.11％、0.14％、12.01％，再乘以上開更新前土地總價值97,530,739元，為其估算各該筆土地更新前價值之結果分別為2,793,055元、21,770,476元、13,757,648元、136,214元、11,714,433元；並再依所估算之更新前依第三種住宅區土地所計算之建築用地總權利價值1,462,345,500元加上前述之道路用地總權利價值97,530,739元，得出本件更新前土地權利總計為1,559,876,239元，據此計算更新前土地權利價值比例分別為0.179056％、1.395654％、0.881970％、0.008732％、0.750985％，核均無不合。況且，系爭土地經評估之上開更新前土地價值，較諸98年公告現值約為1.322倍，並無不合理之處，只要評估基礎價格合理一致、容積貢獻無誤，應不容任意指摘其違法。
（五）綜上，本件更新後應分配總權利價值為2,541,814,308元（更新後總權利價值為4,417,677,297元－費用共同負擔總額1,875,862,989元），故土地所有權人應分配之權利價值與實施者應分配之權利價值應予分別，故前者之分配即載於權利變換計畫表16-1土地及建築物分配清冊（土地所有權人），而後者則載於表16-2土地及建築物分配清冊（實施者），費用共同負擔即載於表12-1。查依該表12-1序號4，被上訴人系爭5筆土地更新前總權利價值50,171,825元，更新前權利價值比例3.216411，費用共同負擔合計60,335,462元，以更新後房地折價抵付之方式負擔60,335,462元；而依該表16-1序號4，被上訴人依前述系爭5筆更新前權利價值比例，應分配之權利價值，其中系爭26-1地號為4,551,271元，其餘4筆土地為77,203,924元，而該系爭26-1地號之4,551,271元之受配人固為被上訴人，詎其餘4筆土地之受配人竟為參加人，嗣上訴人雖於本件訴訟中104年12月25日以府都新字第10432094200號函核定公告變更受配人姓名為合作金庫商業銀行股份有限公司（委託人：參加人），惟其實質內容並未改變，即令被上訴人負擔5筆土地全部之費用共同負擔60,335,462元，卻將該33-1等4筆土地更新後之應分配權利價值77,203,924元交參加人領取，而僅分配更新前之權利價值47,378,770元予被上訴人即土地所有權人，實施者無端將該29,825,154元之差額入袋，此即原審判決前所指摘都市更新權利變換實施辦法第7條之1及內政部營建署93年3月30日函錯誤之所在。故被上訴人即土地所有權人對其權利價值之異議，雖所持理由為不足採，惟依原審判決之見解，系爭權利變換計畫案表16-1分配清冊，其中關於系爭33-1、83-1、83-3及83-4地號土地部分於法不合，仍應認為被上訴人之異議為有理由，上訴人所為維持原核定計畫內容之原處分，於法不合，訴願決定未予糾正亦有未合，因將訴願決定及原處分均撤銷等詞，為其判斷之基礎。
六、本院按：（一）都市更新條例第3條第5款規定：「五、權利變換：係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。」第27條第1項、第3項第4款規定：「（第1項）都巿更新事業計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參加都巿更新，並依都巿更新事業計畫處理之，不受土地法第25條、國有財產法第7條、第28條、第66條、預算法第25條、第26條、第86條及各級政府財產管理規則相關規定之限制。（第3項第4款）前2項公有財產依下列方式處理：四、以權利變換方式實施都市更新事業時，除按應有之權利價值選擇參與分配或領取補償金外，並得讓售實施者。」第30條第1項、第2項規定：「（第1項）實施權利變換時，權利變換範圍內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、停車場等七項用地，除以各該原有公共設施用地、未登記地及得無償撥用取得之公有道路、溝渠、河川等公有土地抵充外，其不足土地與工程費用、權利變換費用、貸款利息、稅捐、管理費用及都市更新事業計畫載明之都市計畫變更負擔、申請各項建築容積獎勵及容積移轉所支付之費用，經各級主管機關核定後，由權利變換範圍內之土地所有權人按其權利價值比例共同負擔，並以權利變換後應分配之土地及建築物折價抵付；其應分配之土地及建築物因折價抵付致未達最小分配面積單元時，得改以現金繳納。（第2項）前項權利變換範圍內，土地所有權人應共同負擔之比例，由各級主管機關考量實際情形定之。」第31條規定：「（第1項）權利變換後之土地及建築物扣除前條規定折價抵付共同負擔後，其餘土地及建築物依各宗土地權利變換前之權利價值比例，分配與原土地所有權人。但其不願參與分配或應分配之土地及建築物未達最小分配面積單元，無法分配者，得以現金補償之。（第2項）依前項規定分配結果，實際分配之土地及建築物面積多於應分配之面積者，應繳納差額價金；實際分配之土地及建築物少於應分配之面積者，應發給差額價金。（第3項）第1項規定現金補償於發放或提存後，由實施者列冊送請各級主管機關囑託該管登記機關辦理所有權移轉登記。（第4項）依第1項補償之現金及第2項規定應發給之差額價金，經各級主管機關核定後，應定期通知應受補償人領取；逾期不領取者，依法提存之。……」第32條第1項、第3項規定：「（第1項）權利變換計畫書核定發布實施後二個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理異議後三個月內審議核復。……當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟。（第3項）前2項異議處理或行政救濟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。」又都市更新權利變換實施辦法第6條規定：「權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託三家以上專業估價者查估後評定之。前項專業估價者，指不動產估價師或其他依法律得從事不動產估價業務者。」第7條之1規定：「本條例第31條第1項但書規定之現金補償數額，以依第6條評定之權利變換前權利價值依法定清償順序扣除應納之土地增值稅、田賦、地價稅及房屋稅後計算；實施者應於實施權利變換計畫公告時，造具清冊檢同有關資料，向主管稅捐稽徵機關申報土地移轉現值。」（二）原判決以：依都市更新權利變換實施辦法第10條規定之意旨，所謂權利價值，涉及更新前權利價值比例、共同負擔、更新後之土地及建築物總權利價值以及應分配之權利價值。次依都市更新權利變換實施辦法第16條規定之意旨，土地所有權人如非在權利變換計畫之前就賣地退場，則屬參與權利變換計畫，此際在分配清冊中，其即以土地所有權人占有一席之地，是其可否不參與權利變換拿錢退場，要看有無人要來買受其土地，如果沒有，則其必須參與權利變換，至於是否分配房地或現金屬另一問題。都市更新條例第31條第1項既係規範權利變換後之分配房地，故但書所謂不願參與分配或無法分配者，其得受之現金補償，即係同條例第3條第5款所稱之權利金，而既屬權利金，自當係指依其更新前之權利價值比例，換算更新後房地權利價值之現金。準此，都市更新權利變換實施辦法第7條之1規定，都市更新條例第31條第1項但書規定之現金補償數額，以依第6條評定之權利變換「前」權利價值計算，完全不合於權利變換制度本質且牴觸母法之規定，原判決基於憲法第80條法官依據法律獨立審判之意旨，拒絕適用上開規定。內政部營建署93年3月30日函對不願或不能參與者之現金補償數額，亦認應以權利變換「前」之權利價值計算，將原屬土地所有權人應分配之更新後權利價值剝奪予實施者，令實施者坐享更新前後權利價值之差價，主管機關扭曲權利變換制度向實施者傾斜至此，自屬錯誤之解釋，故亦拒絕適用。本件權利變換結果，被上訴人就26-1地號土地，獲得更新後應分配權利價值4,551,271元，就系爭33-1、83-1、83-3及83-4地號4筆土地，獲得更新前土地權利價值47,378,770元，依前開之說明，本件系爭5筆土地既已參加都市更新並參與權利變換，自均應依都市更新條例規定獲得更新後之土地權利價值，則本件未將系爭4筆土地更新後應分配權利價值分配予被上訴人，即已有違法，爰將原處分及訴願決定撤銷等語，固非無見。（三）按都市更新條例第3條第5款、第27條第3項第4款、第30條第1項、第31條第1項、第32條第1項、第39條第2項、第40條第1項均有關於「權利價值」之規定，其中第3條第5款有「更新前權利價值」之明文，第31條第1項及第40條第1項則均有「權利變換前之權利價值」之明文，至於權利變換後，則不稱為權利價值，而於第3條第5款稱為「更新後建築物及其土地」，於第30條第1項稱為「應分配之土地及建築物」，於第31條第1項規定「權利變換後之土地及建築物」，於第39條第2項規定「土地所有權人應分配之土地及建築物」，綜觀以上規定，顯然立法者有意將權利變換前後之權利加以區分，稱權利變換前之權利為「權利價值」，稱權利變換後之權利為「應分配之土地及建築物」。原判決不察，將兩者混為一談，認所謂權利價值，涉及更新前權利價值比例、共同負擔、更新後之土地及建築物總權利價值以及應分配之權利價值等語，核有解釋適用法規不當之違法。上訴意旨執此指摘原判決違背法令，自非無據。（四）都市更新條例就權利金與補償金（現金補償），賦予不同之意義，最大區別在於：權利金（都市更新條例第3條第5款參照）以其權利參與權利變換，共同承擔土地再開發之風險，但不分配權利變換後之建築物及其土地應有持分，而於權利變換後領取其應得權利價值之對價；補償金（都市更新條例第27條第3項第4款、第31條第1項參照）則為不願意參與權利變換，領錢離開，不承擔土地再開發之風險。惟原判決未注意及此，將二者混為一談，認都市更新條例第31條第1項但書所謂不願參與分配或無法分配者，其得受之現金補償，即係同條例第3條第5款所稱之權利金，而既屬權利金，自當係指依其更新前之權利價值比例，換算更新後房地權利價值之現金等語，並指摘都市更新權利變換實施辦法第7條之1規定及內政部營建署93年3月30日函釋，以權利變換「前」權利價值計算現金補償，完全不合於權利變換制度本質且牴觸母法之規定，而拒絕適用，並適用尚未經立法院三讀通過之都市更新條例修正草案第50條第1項規定，核有判決不適用法規及適用不當之違法，上訴意旨執此指摘原判決違背法令，亦非無據。（五）依都市更新條例第31條第1項但書「但其不願參與分配者，得以現金補償之」之規定，參加都市更新者在權利變換階段得選擇參與分配，或不參與分配而領取現金補償，此乃法律賦予之選擇權。惟原判決卻謂土地所有權人如非在權利變換計畫之前就賣地退場，則必須參與權利變換計畫，其可否不參與權利變換拿錢退場，要看有無人要來買受其土地，如果沒有，則其必須參與權利變換等語，似已剝奪參加都市更新者選擇參與分配或不參與分配之選擇權，與都市更新條例第31條第1項但書規定之立法意旨尚有不符。本件被上訴人主張系爭土地中，26-1地號土地係國有道路用地，係公共設施保留地，上訴人於事業計畫核定前未辦理無償撥用，依修正前國有非公用土地參與都市更新注意事項第16點規定，以領取更新後權利金方式參與分配；33-1、83-1、83-3、83-4地號等4筆土地，係國有抵稅道路用地，因上訴人於事業計畫核定前未辦理有償撥用，依都市更新事業範圍內國有土地處理原則第11點第1項第1款規定，以領取現金補償方式處理等語，被上訴人既已行使選擇權，依法本應尊重其選擇權。惟國有非公用土地參與都市更新注意事項第16點規定，並未分別有償撥用或無償撥用，而均按更新後應分配權利價值領取更新後權利金，但都市更新事業範圍內國有土地處理原則第11點第1項第1款卻規定，應辦理有償撥用者，領取現金補償，應辦理無償撥用者，留供辦理抵充（即參與分配），兩者規定似有不同，究應以何者優先適用？且被上訴人就33-1地號等4筆土地選擇領取現金補償，似係基於該4筆土地因係抵稅不動產，不宜分配取得房地之理由，苟係如此，則其亦得如同26-1地號土地選擇以領取更新後權利金方式參與分配而領取現金，且權利金係以權利變換後之權利價值計算，顯較現金補償係以權利變換前之權利價值計算為優厚，同樣係領取現金，被上訴人竟未選擇較為優厚之領取更新後權利金方式，而竟選擇較為不利之領取現金補償方式，有違常理，其真正原因究竟為何？被上訴人之真意究何所指？自有進一步查明審究之必要。又上訴人主張被上訴人就33-1地號等4筆土地選擇不願參與分配，無須承擔土地開發風險，領取更新前權利價值之現金補償，並無不公允之處等語，固非無據，惟究竟有何土地開發風險？是否即指自選擇是否參與分配時至房屋完工實際分配時之房地產價差而言？以現今房地產漲多跌少之市場行情，其開發風險似屬甚低，此攸關參與分配者與不願參與分配者分別適用兩種不同之權利價值計算基準是否公允，亦有進一步查明審認之必要。原判決未遑詳查，即遽認上訴人將原屬土地所有權人應分配之更新後權利價值剝奪予實施者，令實施者坐享更新前後權利價值之差價，主管機關扭曲權利變換制度向實施者傾斜等語，自嫌速斷。上訴意旨執以指摘，非無理由。（六）被上訴人起訴意旨似有另請求上訴人作成增加現金找補行政處分之意，惟被上訴人僅為撤銷訴訟之聲明，並未為課予義務訴訟之聲明，究係基於現金找補金額尚未計算確定，或係基於暫不請求之原因？其僅提起撤銷訴訟，而未提起課予義務訴訟，是否訴訟類型選擇錯誤或無權利保護必要？上訴意旨主張被上訴人之起訴不備其他要件，是否可採？案經發回，原審法院自應予一併查明。（七）綜上所述，原判決既有如上之違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件尚有部分事實仍待原審法院調查審認，爰將原判決廢棄發回，由原審更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 1 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 胡 國 棟法官 帥 嘉 寶法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 7 月 1 日
書記官 伍 榮 陞