最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第344號上 訴 人 吳清心（兼吳育奇、吳育龍、吳清泉之被選定人）訴訟代理人 葉恕宏 律師（兼送達代收人）
葉偉翔 律師被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 賴清德上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國104年12月29日高雄高等行政法院104年度訴字第358號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣本件選定人吳清泉為坐落臺南市○區○○段（○○○○段0000000000000000000號土地之共有人，選定人吳育奇、吳育龍為坐落同段000、000-00、000-00、000-00、000-00地號土地（下稱系爭土地）之共有人。改制前臺南市政府為取得改制前臺南市環境保護局使用之機關用地及開發臺南市東區德高保護區○住○區○○○○區段徵收計畫書、圖，報奉內政部於98年11月10日以內授中辦地字第0980725912號函（下稱內政部98年11月10日函）就改制前臺南市○區○○段○○○○○○號等81筆土地及臺南縣○○段000○0○號等3筆土地准予實施區段徵收（含選定人吳清泉、吳育龍、吳育奇3人之系爭土地）後，經改制前臺南市政府、臺南縣政府於98年12月00000000000000市000000000000000號、府地開字第0000000000號公告（下稱系爭公告）區段徵收土地或土地改良物及其應補償之費額，公告期間自98年12月24日起至99年1月23日止。選定人3人因認上開內政部區段徵收程序不合法，乃於99年9月9日委任上訴人吳清心為代理人提起訴願，遭行政院以渠等訴願逾期而決定不受理，上訴人及選定人3人不服，提起訴訟，經原審100年度訴字第220號判決以其撤銷訴訟及確認訴訟均無理由，駁回其訴，復經本院101年度裁字第601號裁定駁回其上訴確定。嗣選定人3人因不服系爭公告有關抵價地分配比例，主張被上訴人獲有公法上之不當得利及不法侵害其等法律上之權益，選定人吳育奇並於104年8月13日將其主張本於區段徵收所生債權中之新臺幣（下同）40萬元讓與上訴人，選定人3人選定上訴人為當事人，本於返還公法上不當得利合併請求損害賠償，提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠系○○○區段○○○○段等土地共計71,412.85平方公尺，其中包含上訴人原所有之系爭土地、面積6,120平方公尺，被上訴人誆以開發成本高為由，自行取得17,038.61平方公尺擬作抵費地之成本使用，遂分配予上訴人抵價地僅2,737.24平方公尺，即分配比例僅2,737.24/6,120平方公尺=44.7%，遠低於法定原則50%，原處分違反土地徵收條例第39條第2項：抵價地總面積，以徵收總面積百分之50為原則之規定。㈡被上訴人分得大量土地後，分別於103年6月17日、同年11月4日及104年1月15日標脫其中20筆土地，得款1,001,070,547元，其餘土地3,349.06平方公尺，單價以上開平均值估算尚可得款244,905,444元，則被上訴人向上訴人所取得抵費地總值達1,245,975,991元之天價，而被上訴人用於開發之成本僅331,174,298元，顯然被上訴人有高估開發成本，低估系爭土地價值，致區段徵收原所有權人領回抵價地面積低於應領回面積之損害等疏失，違背行政程序法第7條第1項第3款所定比例等主要原則與正當性。㈢被上訴人自承抵費地應與開發成本等值法則，有97年第1次會議紀錄說明二、載明「開發經費︰…所需經費來源除…並由標售土地價款償還行貸債務，以維收支平衡。…基於補償理念抵價地比例應為50%，唯有抵價地比例為45%時，財務尚可持平。」徵收計畫書第6頁第2行載明「3、本區開發成本約為33,203萬元，為達自償性開發目標，全數由…，財務計畫應可持平」可憑，被上訴人徵收時過度低估土地價格（僅實際價格之1/3），不當掠奪過多土地，收支明顯失衡，原處分違反自償收支平衡原則。被上訴人以高估開發成本及嚴重低估土地地價不正當方法，誘使內政部作出抵價地過低比例45%錯誤之處分，致上訴人損失78,397,464元，上訴人應得依不當得利及損害賠償等法則請求給付。㈣被上訴人以102年6月5日府地劃字第0000000000B號函稱抵價地分配公告期間為102年6月14日起至102年7月14日止，上訴人隨即於同年7月10日聲明異議，惟被上訴人迄未對之作出處分。嗣上訴人於104年10月15日收受被上訴人行政訴訟答辯㈠狀所附之5項證物後，始另知被上訴人97年6月24日以過度低估土地價值向內政部取得過低之上開抵價地比例之同意致上訴人受損等等，上訴人隨即又於104年12月10日具函另以此理由申請撤銷之，是系爭分配處分因上開二程序而尚未確定，其因侵害上訴人之權益，自負有返還利得及賠償之責等語，爰本於返還公法上不當得利（行政訴訟法第8條）合併請求損害賠償（行政訴訟法第7條），求為判決被上訴人應給付上訴人78,397,464元，及自起訴狀送達翌日起至清償日止，按年利率5%計算之利息。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠本件上訴人係依公法上不當得利請求權為主張，但本件被上訴人標售系爭土地，係區段徵收開發完成後地主取回抵價後之剩餘土地，本即為被上訴人依法可以處分利用之土地。本件德高段土地區段徵收案，係經「臺南市市○○○○區段徵收委員會」97年度第1次會議討論決議通過發還原土地所有權人抵價地為45%，並呈報內政部，依內政部97年7月23日內授中辦地字第0970723772號函文准予辦理，符合土地徵收條例第39條第2項之規定，於98年11月10日經內政部98年11月10日內授中辦地字第0980725912號函文准予辦理區段徵收，並於98年12月22日辦理區段徵收公告及地上物一併徵收公告，故本件之抵價地比例依土地徵收條例並無不法可言，被上訴人依上開程序取得系爭標售之土地，並自標得人取得出售所得之價金自難謂係無法律上之原因，顯無不當得利可言。㈡本件區段徵收所公告之98年10月製作之區段徵收計畫書，總開發成本為332,030,000元，實際結算成本為342,203,555元，均係經過法定程序之擬定呈核並公告，上訴人所指有誆騙之情事，顯無所○○○區段徵收計畫之抵價地比率業經公告並完成法定程序，期間地主均無異議，自屬合法之區段徵收程序。又本件區段徵收完成開發後，依徵收後各區域之評定土地價格，由原地主依分配籤號次序辦理分配抵價地，上訴人亦依其應分配權利價值申請領取抵價地，分配結果亦經被上訴人依法公告，上訴人亦均無異議，並已登記完成，一切均依法定程序辦理，難認有何不法及侵權可言。㈢土地經區段徵收並開發完成後，其土地價值自有所增益，原地主可以選擇申領抵價地獲得補償，亦可選擇申請現金補償，上訴人之權益並無任何之受損可言。而上訴人所指之獲利乃係配餘土地標售之結果，此表示本件區段徵收之開發係成功案例，其標售所得之款項扣除本件區段徵收支出外，均係依法列入臺南市實施平均地權基金中，相信上訴人分配取得之土地，擇適當時機予以出售亦會有所獲利，上訴人可預期獲利亦在1億餘元以上，上訴人主張區段徵收土地所獲得之溢價均應返還原地主，顯無所據。㈣本件上訴人主要爭執點係在於本件區段徵收之抵價地僅有
45 %，致區段徵收範圍內之土地所有人權利受損。但查，此一比例係基於財務自償及可行性，擬定財務計畫所得之比例，並完成相關之法律程序並於區段徵收實施前已公告揭示，且實際結算之開發成本還較區段徵收計劃區內所載之金額多出12,173,555元（342,203,555元－330,030,000元），此一財務計畫亦顯無高估開發費用而故意使抵價地比例降低之情事。況在程序進行中，地主對此均無異議，上訴人現反謂以區段徵收完成後土地價格上漲（原地主亦同受其利），因交易所獲之增值利益為不當得利，顯無理由。上訴人主張被上訴人有公法上不當得利或有侵害其權利之國家賠償責任均無理由等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠改制前臺南市政府為取得改制前臺南市環境保護局使用之機關用地及開發臺南市東區德高保護區○住○區○○○○區段徵收事宜，並將其抵價地之比例送請臺南市市○○○○區段徵收委員會97年度第1次會議審議，而作成通過發還原土地所有權人抵價地45%之決議，並報請內政部審議核定，經內政部於97年7月23日以內授中辦地字第0970723772號函（下稱內政部97年7月23日函）核定准予辦理後，遂擬具區段徵收計畫書、圖，報奉內政部以98年11月10日函核准辦理改制前臺南市○區○○段○○○○○○號等81筆土地及臺南縣○○段000○0○號等3筆土地實施區段徵收（含系爭土地）。嗣改制前臺南市政府及臺南縣政府即以系爭公告為區段徵收之公告，其內容載明，本區抵價地總面積為徵收私有土地面積百分之45等情。㈡上訴人及選定人3人前曾向高雄高等行政法院提起行政訴訟（100年度訴字第220號），請求撤銷內政部核准區段徵收處分，確認內政部98年11月10日函之徵收法律關係不存在，及依行政訴訟法第7條規定合併請求被上訴人應將系爭土地回復登記為選定人3人所有，被上訴人應給付上訴人及其選定人3人，因已拆除而無法回復之地上物替代損害賠償5,521,353元。
依其訴之聲明及該案判決理由可知上訴人及選定人3人於該案爭訟之標的，並非對系爭公告有關被徵收土地地價補償事項部分有所爭議，而渠等上揭請求，業經原審100年度訴字第220號判決及本院101年度裁字第601號裁定駁回並告確定在案，準此可認系爭公告有關內政部之區段徵收處分，係屬適法有效並告確定之行政處分，而有關被徵收土地地價補償部分之公告事項，即無失所附麗同其命運之情形。㈢又選定人3人就系爭土地補償費部分，已於系爭公告之公告期間內即98年12月29日向改制前臺南市政府申請將所應領得之土地徵收補償費計27,059,220元合併發給抵價地，並經改制前臺南市0000000000000市000000000000000號函（下稱改制前臺南市政府99年3月11日函）通知准發抵價地。
嗣後被上訴人（臺南市與臺南縣於99年12月25日合併改制為○○市000000000000000000000000000號公告（下稱被上訴人102年6月5日公告）：「主旨：公告本市○○區段徵收土地所有權人領回抵價地（公有土地管理機關領回土地）分配結果各項圖冊…。公告事項：…五、土地所有權人對於土地分配結果公告事項有異議者，應於公告期間內（102年7月14日以前，…）檢具相關證明文件以書面向本府提出異議，未於公告期間提出異議者，土地分配結果於公告期滿時確定。」而選定人3人亦已依該公告領回坐落臺南市○○段○○號等8筆抵價地。㈣上訴人雖主張系爭公告有關「十、本區抵價地總面積為徵收私有土地面積百分之45，…。」內容之性質，並非徵收補償處分；惟查，需用土地人經核准實施區段徵收者，係採取「現金補償」與「發給抵價地」兩種補償方式。又區段徵收土地並核發徵收補償（含現金補償及發給抵價地兩種補償方式），其土地之徵收處分與地價補償之核發處分，分屬二個不同之行政處分。詳言之，係由內政部作成土地之徵收處分，另由該管直轄市或縣（市）主管機關作成應否補償及如何補償之處分並執行（土地徵收條例第17條及第19條規定參照）。是關於以發給抵價地為補償方式之抵價地比例之公告，為需用土地人之該管直轄市或縣（市）主管機關之權責，並由該管機關併同徵收補償處分於徵收公告時而對外發生效力（行為時土地徵收條例施行細則第39條第3款及第36條第16款規定參照）。準此，直轄市或縣（市）政府於公告中載明徵收之土地或土地改良物其應補償之費額，係屬直轄市或縣（市）政府基於內政部核准徵收處分，依法所為評估該徵收標的補償費之行政處分，而抵價地補償內容，與現金補償之標的、金額等，均應於徵收公告中載明，故抵價地比例為區段徵收抵價地補償處分之部分內容，應屬徵收補償行政處分之一部分（本院102年度判字第342號判決意旨參照）。至於該管直轄市或縣（市）政府依被徵收土地所有權人發給抵價地之申請而核定發給抵價地，應係實現補償處分相對人選擇受領補償方式之後階段程序之行政行為；又該管直轄市或縣（市）政府依此作成抵價地土地分配結果，則係實現補償處分相對人領回抵價地之更後階段程序之行政行為；各該階段行政程序均對被徵收土地所有權人發生不同之規制效果，是其可爭訟之程序標的亦不相同，土地權利關係人如對各該階段行政程序之行政處分有所不服，應依法定程序謀求救濟，尚不得於後階段行政程序再事爭執前階段行政程序已確定之行政處分。準此以論，系爭公告業已明確載明被徵收土地之現金補償金額及抵價地比例之補償內容，且該抵價地比例係屬區段徵收補償處分之部分內容，核其性質自屬徵收補償行政處分之一部分。至上訴人雖援引本院104年度判字第1號判決，主張系爭公告之抵價地比例核定，並非行政處分乙情；惟查，該案判決所表示之法律見解係屬個案，本判決尚不受其拘束。㈤系爭公告有關「十、本區抵價地總面積為徵收私有土地面積百分之45，…。」之內容，係屬徵收補償處分之一部分，已如前述，又該抵價地比例之決定，依臺南市市○○○○區段徵收委員會97年度第1次會議紀錄所載，該次會議爰衡酌開發目的、開發經費、財務分析、民意調查等相關事項，而作成通過發還原土地所有權人抵價地45%之決議，並經改制前臺南市政府報奉內政部97年7月23日函核定准予辦理，改制前臺南市政府及臺南縣政府遂以系爭公告為區段徵收補償處分之公告。據此可見，系爭公告有關抵價地比例45%之徵收補償內容，係在土地徵收條例第39條第2項規定之抵價地比例法定範圍內。又本件區段徵收區域範圍內之土地，係因被徵收區域經整體規劃後，土地利用效益提高，地價隨之高漲，或係因需用土地人高估開發費用及低估土地價值，致使抵價地比例過低，尚須進行調查證據程序始得予以查明，是以系爭公告有關抵價地比例45%之徵收補償處分，並無猶如刻在額頭上般之明顯重大瑕疵之情形。再者，衡諸系爭公告有關抵價地比例45%之補償內容，並無違反國家社會一般利益及道德觀念，亦無悖反規律社會生活根本原理之公序良俗可言。是故，系爭公告有關抵價地比例45%之徵收補償處分，並非屬行政程序法第111條第5款及第7款規定之無效情形，至多僅為該徵收補償處分是否屬得撤銷之違法處分而已，並非無效之行政處分。㈥被上訴人基於系爭公告之內政部核准區段徵收處分及系爭公告之徵收補償處分，依序完成核定申請發給抵價地、發放徵收補償費、辦理抵價地分配、囑託辦理開發完成後土地所有權登記、處分區段徵收所獲得之土地，自屬有權處分，且其因此所受領之土地價金亦具有法律上之原因，並未構成不當得利，上訴人對之並無公法上不當得利返還請求權可資行使；又上訴人基於損害賠償法律關係，附帶為同一聲明之請求，亦失所附麗。另本件訴訟尚無停止訴訟程序之必要，又其聲請向被上訴人調取「臺南市○○區段徵收財務決算書」，亦核無必要，均併此敘明等語。
五、上訴意旨略謂：㈠98年12月22日系爭公告之抵價地比例核定部分，定性上非屬行政處分：系爭公告僅係就系爭區段徵收經內政部98年11月10日函核准抵價地總面積為徵收私有土地面積45％之事實予以對外公告，尚需徵收處分之原土地所有權人於徵收公告期間內檢具有關證明文件，書面向被上訴人申請發給抵價地，經被上訴人審查後，始得發給抵價地，故系爭公告之抵價地比例核定部分，定性上非屬徵收補償處分，其不影響嗣後被上訴人嗣於99年3月11日函准上訴人取得抵價地之行政處分。惟原判決竟認系爭公告係徵收補償行政處分之一部分，而不得於後階段行政程序再事爭執前階段行政程序已確定之行政處分，既違反本院104年度判字第1號、102年度判字第342號判決意旨，亦屬適用法律之違誤。㈡蓋依土地徵收條例第39條第2項規定，抵價地總面積占徵收土地總面積之比例，以徵收總面積百分之50為原則，僅例外允許需用土地人「因情況特殊」規劃較低之抵價地比○○○區段徵收；又依土地徵收條例施行細則第40條第1項規定，所稱因情況特殊，需用土地人應擬具具體理由，於區段徵收計畫書報核前，先報經上級主管機關核准；可見抵價地比例報核，為區段徵收計畫書報核、審議及核准前之程序；內政部審核區段徵收申請案時，並不再就抵價地比例予以審查，是內政部作成之徵收處分其法律效果並不包括抵價地比例核定之部分。且由土地徵收條例第44條第1項及第4項規定，可推得辦理區段徵收須取得之土地，應滿足供規劃比例所需之抵價地、必要公共設施用地，以及其餘供有償撥用或讓售之土地，其地價及標售底價須足以填補開發總費用。再參諸區段徵收實施辦法第16條規定：「需用土地人訂定抵價地總面積時，應考量…土地所有權人受益程度…。」，然其考量之重點仍在區段徵收計畫開發目的是否能有效達成，其財務是否能平衡。因此需用土地人上級主管機關之核准固對需用土地人發生得依核准比例辦理區段徵收之效果，然因其後區段徵收申請案是否能依核准抵價地比例時之被徵收土地範圍，獲得准許，仍屬未定，且徵收範圍內土地所有權人亦可能發生變動，因此抵價地比例之核定，尚未對徵收範圍內土地所有權人之權利或利益直接發生法律效果。末依土地徵收條例第40條第1項、第2項及第3項規定，可知區段徵收之原土地所有權人是否申請以徵收後可供建築之土地折算應領之補償地價，尚有選擇之權利；從而，抵價地比例核定，固為行政程序中所為之行為，然並非係對公法上「具體事件」所為之決定，亦未對外直接發生法律效果，核非行政處分，此見解為本院104年度判字第1號判決所肯認。至原判決引用之102年度判字第342號判決見解，係認區段徵收之土地所有權人既得選擇領取現金或選擇申請發給抵價地，則不因區段徵收計畫書內載明「抵價地比例」，即認該抵價地之比例為徵收處分之一部，則原判決所引用之判決尚無從支持其論理，原判決所持理由前後有所矛盾。又本院102年度判字第342號判決及104年度判字第1號判決見解，皆認抵價地比例核定，固為行政程序中所為之行為，然並非係對公法上「具體事件」所為之決定，亦未對外直接發生法律效果，核非行政處分。準此，原判決所持「該案判決（即本院104年度判字第1號判決）所表示之法律見解係屬個案，本判決尚不受其拘束云云，即有誤通案為個案、適用法律之違誤；更無不得於後階段行政程序再事爭執前階段行政程序已確定之行政處分之問題。況被上訴人於高雄高等行政法院104年度再字第28號另案之行政訴訟準備（一）狀，亦就系爭公告之抵價地比例核定部分，自承非屬行政處分。㈢98年12月22日系爭公告暨99年3月11日函准發予上訴人抵費地所憑之抵價地比例，係基於重大明顯瑕疵之估算而來，自屬無效，則被上訴人標○○○區段徵收所取得土地即為無權處分：被上訴人於98年12月22日所為之系爭公告及99年3月11日係採徵收私有土地面積之45％作為抵價地比例，然其所核算之可標售建築用地面積1.65公頃存有明顯計算錯誤，且被上訴人亦有明顯低估開發後之單價，致開發後單價竟比預估單價高292％、自償率更高達376％之錯誤，是原判決竟認本件並無行政程序法第111條第5款及第7款無效之情形，其認定事實、適用法律即有違一般經驗法則、比例原則、誠信原則之違誤。㈣蓋依98年10月臺南市政府德高區徵收計劃書（下稱系爭計劃書）：「…2、本區徵收開發區總面積約8.63公頃（含臺南縣境），公共設施用地面積約3.88公頃，鐵路電塔專用區約0.01公頃，住宅區用地規劃約4.73公頃，扣除申領抵價地面積約3.08公頃，故剩餘可標售用地面積約1.65公頃」等語，可知所謂「可建築土地面積1.65公頃」係以本區徵收開發區總面積約8.63公頃，扣除3.08公頃而來，但其計算實際結果應為5.55公頃，原判決復未就可建築土地面積及申領抵價地面積約3.08公頃，另詳予說明，則系爭計劃書就可供建築土地面積之計算具有明顯重大之瑕疵，被上訴人嗣於99年3月11日據前開抵價地比例函准發予上訴人抵費地，自係基於重大明顯瑕疵之估算而來，自屬無效。又系爭公告區段徵收範圍內私有土地共計7.141285公頃，被上訴人取得1.709861公頃、總值為12億4,597萬5,991元之抵費地，全區土地開發總成本係3億3,117萬4,298元，其「自償率」高達376%，而被上訴人因錯誤計算可建築土地面積、高估土地開發成本、低估土地標售底價，致不當決算抵價地比例，並於99年3月11日函僅分配予上訴人徵收土地面積44.7％之抵價地0.273724公頃而已，此已低於系爭公告之公告事項第10點抵價地比例45％而有一望即知之重大明顯瑕疵而無效。且被上訴人取得遠大於開闢公共設施及支應開發成本所需面積之土地，顯然違反憲法第23條所定比例原則，有損害地主權利用以圖利他人之情事，顯屬違法。又系爭計劃書係以自償性開發、收支平衡為原則，上訴人基於信賴被上訴人所為財務核算結果，嗣後竟發現被上訴人取得高達376％之自償率，一般房地產投資未有如此高額獲利之情形，何以公益導向之區段徵收可收取極高獲利，顯然有違一般人之經驗法則，被上訴人無異係以不正方法刻意訛詐百姓之財產，而有違誠信原則，更無保障人民之信賴利益。況系爭計劃書就可供建築土地面積之計算具有明顯重大之瑕疵，業如前述，則依該計劃書之抵價地比例所做成之徵收補償處分即應屬無效。㈤另上訴人於原審程序中向原法院聲請調取被上訴人之「臺南市○○段徵收財務決算書」，無非係因被上訴人於98年12月22日公告時，並未將該財務決算書一併公告，是該財務決算書顯非公開資訊，然該財務決算書確得對本件系爭抵價地比例之核算結果予以釐清，惟原法院逕認該財務決算書無調取必要性，不准調取，原判決即有應調查證據未予調查之違誤等語，為此請求廢棄原判決，並判決被上訴人應給付上訴人78,397,464元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年利率5%計算之利息。
六、本院查：㈠行為時土地徵收條例第17條規定：「中央主管機關於核准徵
收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、第18條第1項規定：「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」、第19條規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」、第21條第1項規定：「被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止。」、第22條第1項、第2項規定：「（第1項）土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。（第2項）被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」（於101年1月4日修正公布第22條第1項、第2項、第3項規定：「（第1項）權利關係人對於第18條第1項之公告事項有異議者，得於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知權利關係人。（第2項）權利關係人對於徵收補償價額有異議者，得於公告期間屆滿之次日起30日內以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關提出異議，該管直轄市或縣（市）主管機關於接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知權利關係人。（第3項）權利關係人對於前項查處不服者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」）、第39條規定：「（第1項）區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。（第2項）抵價地總面積，以徵收總面積百分之50為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之40。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之45。」、第40條第1項、第2項、第3項、第5項規定：「（第1項）實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣（巿）主管機關申請發給抵價地。該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。（第2項）土地所有權人依前項規定申請發給抵價地時，得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價提出申請。（第3項）申請發給抵價地者，對其土地之權利義務，於接到該管直轄巿或縣（巿）主管機關核定發給抵價地通知時終止。…（第5項）經核定發給抵價地且未依第三項規定改按原徵收補償地價發給現金補償者，其應領之抵價地由該管直轄市或縣(市)主管機關於規劃分配後，囑託該管登記機關逕行辦理土地所有權登記，並通知原土地所有權人定期到場接管。未按指定期限接管者，視為已接管。」；同條例施行細則第21條第1項規定：「（第1項）依本條例第18條規定所為之公告，應載明下列事項：一、需用土地人之名稱。二、興辦事業之種類。三、核准徵收機關及文號。四、徵收之土地或土地改良物及其應補償之費額。五、公告期間。六、得提出異議及行政救濟之期限。…。」、第29條規定：「被徵收土地補償金額之計算及發給，由土地所在地直轄市或縣（市）主管機關為之。」；民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因而其後已不存在者，亦同。」；行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」、第111條第5款、第7款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：…五、內容違背公共秩序、善良風俗者。…七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」㈡原判決以系爭公告有關「十、本區抵價地總面積為徵收私有
土地面積百分之45，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」之內容，係屬徵收補償處分之一部分；又該抵價地比例之決定，依臺南市市○○○○區段徵收委員會97年度第1次會議紀錄所載（原審卷第28-29頁），可知本件區段徵收開發目的係因早期臺南縣設置彈藥庫，因安全考量而劃設保護區並有禁建限制多年，阻礙地方發展，為改善整體居住環境與配合周圍環境發展暨促進土地合理有效利用，乃規定以區段徵收方式整體開發建設，並配合聯外道路系統及都市設計審議等相關規定，改造該區為具有高經濟價值環境並結合公園、機關及生活品質佳之新興社區；又該開發案將取得公共設施用地如公園、綠地、道路、學校用地及機關用地等，占區段徵收總面積45%；該次會議爰衡酌開發目的、開發經費、財務分析、民意調查等相關事項，而作成通過發還原土地所有權人抵價地45%之決議，並經改制前臺南市政府報奉內政部97年7月23日函核定准予辦理，改制前臺南市政府及臺南縣政府遂以系爭公告為區段徵收補償處分之公告。據此可見，系爭公告有關抵價地比例45%之徵收補償內容，係在土地徵收條例第39條第2項規定之抵價地比例法定範圍內，又本件區段徵收區域範圍內之土地，係因被徵收區域經整體規劃後，土地利用效益提高，地價隨之高漲，或係因需用土地人未予考量各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素，而高估開發費用及低估土地價值，致使抵價地比例過低，尚須進行調查證據程序始得予以查明，是以系爭公告有關抵價地比例45%之徵收補償處分，並無猶如刻在額頭上般之明顯重大瑕疵之情形。再者，衡諸系爭公告有關抵價地比例45%之補償內容，並無違反國家社會一般利益及道德觀念，亦無悖反規律社會生活根本原理之公序良俗可言。是故，上訴人主張被上訴人高估開發費用及低估土地價值，致系爭公告之抵價地比例過低，其行政行為違反比例原則、誠信原則、信賴保護原則及自償收支平衡原則等云云，並非屬行政程序法第111條第5款及第7款規定之無效情形，至多僅為該徵收補償處分是否屬得撤銷之違法處分而已。則系爭公告有關抵價地比例45%之徵收補償處分，並非無效之行政處分，應可認定。又被上訴人基於系爭公告之內政部核准區段徵收處分及系爭公告之徵收補償處分，依序完成核定申請發給抵價地、發放徵收補償費、辦理抵價地分配、囑託辦理開發完成後土地所有權登記、處分區段徵收所獲得之土地，自屬有權處分，且其因此所受領之土地價金亦具有法律上之原因，並未構成不當得利。準此，上訴人主張被上訴人不法作出抵價地過低比例45%之決定，無法律上之原因而受有78,397,464元之不當利益，致其損失78,397,464元云云，即非有據，而不足採。另當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，須所據以合併之行政訴訟已經行政法院實體審究且為勝訴判決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言。本件上訴人請求被上訴人給付不當得利78,397,464元之訴訟部分，既受敗訴判決，則其主張原處分欠缺正當性、公平性、合理性、合法性、比例均衡原則而不法，自得請求被上訴人為損害賠償，並依行政訴訟法第7條規定，合併提起請求被上訴人應為同一聲明之給付云云，已失所依附，不應准許等語為由，駁回上訴人於原審所提被上訴人應給付78,397,464元，及自起訴狀送達翌日起至清償日止，按年利率5%計算之利息之訴。經核原判決結論，於法並無不合。
㈢上訴意旨雖再以前詞爭執，惟按公法上不當得利返還請求權
，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。參照民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下4要件：1.須為公法關係之爭議；2.須有一方受利益，他方受損害；於此要件之認定上，應進一步區分給付型不當得利與非給付型（侵益型）不當得利，於前者，受領特定給付即為受利益，提供給付即屬受損害；於後者，利用他人之物或權利為受利益，自己之物或權利為他人所使用即為受損害。3.受利益與受損害之間須有直接因果關係；4.受利益係無法律上原因。又有效之行政處分，因其本身即屬財產變動之法律上原因，且行政處分除非達於無效程度而自始無效外，縱屬違法，於該行政處分經撤銷、廢止或因其他事由失效前，該行政處分之效力仍繼續存在，故以該行政處分為依據之財產變動，即非無法律上原因，自不構成公法上不當得利。而依行政程序法第111條規定，行政處分之無效原因，係採重大明顯瑕疵說，其中第1款至第6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如果其瑕疵非重大，或非明顯（尚須實質審查才能知悉者），即難指該行政處分為無效。
㈣改制前臺南市政府為取得改制前臺南市環境保護局使用之機
關用地及開發臺南市東區德高保護區○住○區○○○○區段徵收事宜，並將其抵價地之比例送請臺南市市○○○○區段徵收委員會97年度第1次會議審議，而作成通過發還原土地所有權人抵價地45%之決議，並報請內政部審議核定，經內政部97年7月23日函核定准予辦理後，遂擬具區段徵收計畫書、圖，報奉內政部以98年11月10日函核准辦理改制前臺南市○區○○段○○○○○○號等81筆土地及臺南縣○○段000○0○號等3筆土地實施區段徵收（含系爭土地）。嗣改制前臺南市政府及臺南縣政府即以系爭公告為區段徵收之公告，其內容載明：「主旨：公告區段徵收臺南市、臺南縣德高地區土地及一併徵收公私有土地上之私有土地改良物。…。公告事項：一、需用土地人：臺南市政府、臺南縣政府。…四、徵收之土地或土地改良物及其應補償之費額：…區段徵收計畫書、地價補償費清冊、建築改良物徵收補償費清冊…。五、公告期間：自民國98年12月24日至99年1月23日止，計30日。六、得提出異議及行政救濟之期限：土地權利關係人對於公告事項有異議者，應於公告期間內（99年1月23日前，…）檢具相關證明文件以書面向臺南市政府提出，逾期不予受理。臺南市政府對於異議事項將予以查明處理，並將查處結果以書面通知土地權利關係人。土地權利關係人對於徵收補償價額不服臺南市政府查處者，應於查處通知送達之日起30日內以書面敘明不服查處之事實及理由，經臺南市政府審查後，得提請地價評議委員會復議，或於上開期限內繕具訴願書送達臺南市政府轉陳管轄機關處理。…。九、被徵收土地之地價補償費，以99年公告土地現值（臺南縣境內土地加計1成）計算，土地所有權人可依個人意願選擇下列一種補償方式：㈠全部領取現金補償。㈡全部申請發給抵價地。㈢部分領取現金補償，部分申請發給抵價地。十、本區抵價地總面積為徵收私有土地面積百分之45，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。十一、申請發給抵價地之土地所有權人，應於公告期間內99年1月23日前，檢具抵價地申請書及相關證明文件…，親自至受理申請地點提出申請或以掛號郵寄方式向臺南市政府提出申請，逾期不予受理…。十三、本區抵價地分配，除准予保留之合法建築物基地可按原位置分配外（詳附件2），其餘均以原土地所有權人公開抽籤並由其自行選擇分配街廓為準；…。十七、被徵收土地所有權人未於公告期間內申請發給抵價地者，臺南市政府訂於99年2月3日起發放地價補償費，請依指定時間及地點前往領價，逾期未領或拒領者，轉存國庫保管專戶；…。」等語；上訴人及其選定人吳育奇等3人前曾向高雄高等行政法院提起行政訴訟（100年度訴字第220號），請求撤銷內政○○○區段徵收處分，確認內政部98年11月10日函之徵收法律關係不存在，及依行政訴訟法第7條規定合併請求被上訴人應將系爭土地回復登記為選定人3人所有，被上訴人應給付上訴人及其選定人3人，因已拆除而無法回復之地上物替代損害賠償5,521,353元，經該法院100年度訴字第220號判決及本院101年度裁字第601號裁定駁回並告確定在案；選定人吳育奇等3人就系爭土地補償費部分，已於系爭公告之公告期間內即98年12月29日向改制前臺南市政府申請將所應領得之土地徵收補償費計27,059,220元合併發給抵價地，並經改制前臺南市政府99年3月11日函通知准發抵價地，嗣後被上訴人（臺南市與臺南縣於99年12月25日合併改制為臺南市）於102年6月5日公告：「主旨：公告本市○○區段徵收土地所有權人領回抵價地（公有土地管理機關領回土地）分配結果各項圖冊…。公告事項：一、公告圖冊：㈠土地所有權人領回抵價地（及公有土地管理機關領回土地）分配結果清冊。㈡土地分配結果圖。二、公告期間：自102年6月14日起至102年7月14日止，計30日。…。五、土地所有權人對於土地分配結果公告事項有異議者，應於公告期間內（102年7月14日以前，…）檢具相關證明文件以書面向本府提出異議，未於公告期間提出異議者，土地分配結果於公告期滿時確定。本府對於土地所有權人所提出之異議事項將予以查明處理，並將查處結果以書面通知異議人，土地所有權人如不服本府查處情形，得依法循訴願程序處理。」，選定人吳育奇等3人亦已依該公告領回坐落臺南市○○段○○號等8筆抵價地等情，為原判決確認之事實，且為兩造所不爭。其中系爭公告有關「
十、本區抵價地總面積為徵收私有土地面積百分之45，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」之內容，是否屬徵收補償處分之一部分，而具有行政處分的性質，雖有爭議，但就選定人吳育奇等3人，於系爭公告之公告期間內向改制前臺南市政府申請將所應領得之土地徵收補償費計27,059,220元合併發給抵價地而言，既經改制前臺南市政府99年3月11日函通知准發抵價地，以及嗣後被上訴人於102年6月5日公告：「主旨：公告本市○○區段徵收土地所有權人領回抵價地（公有土地管理機關領回土地）分配結果各項圖冊…。公告事項：一、公告圖冊：㈠土地所有權人領回抵價地（及公有土地管理機關領回土地）分配結果清冊。㈡土地分配結果圖。二、公告期間：自102年6月14日起至102年7月14日止，計30日。…。」，已經分別對被徵收土地所有權人發生不同之規制效果，則無疑義，即申請發給抵價地者，於接到改制前臺南市政府99年3月11日函核定發給抵價地通知時，一方面取得領回抵價地的具體資格，另一方面其對原有土地之權利義務同時終止（土地徵收條例第40條第3項參照）；經被上訴人核定抵價地土地分配結果者，被徵收土地所有權人乃取得領回按其應領地價補償費與區段徵收補償地價總額之比率計算其應領之權利價值，並以實際領回抵價地之單位地價折算之抵價地之具體權利（行為時土地徵收條例第40條第5項參照），該改制前臺南市政府99年3月11日函以及被上訴人102年6月5日公告係屬行政處分，堪以認定。而被上訴人於102年6月5日公告臺南市○○區段徵收土地所有權人領回抵價地（公有土地管理機關領回土地）分配結果，即係以系爭公告有關「十、本區抵價地總面積為徵收私有土地面積百分之45，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」之內容為基準，且該抵價地比例之決定，依臺南市市○○○○區段徵收委員會97年度第1次會議紀錄所載（原審卷第28-29頁），既係衡酌開發目的、開發經費、財務分析、民意調查等相關事項，所作成通過發還原土地所有權人抵價地45%之決議，並經改制前臺南市政府報奉內政部97年7月23日函核定准予辦理，改制前臺南市政府及臺南縣政府遂以系爭公告為區段徵收補償處分之公告，有關抵價地比例45%之徵收補償內容，又係在土地徵收條例第39條第2項規定之抵價地比例法定範圍內，則本件區段徵收區域範圍內之土地，究係因被徵收區域經整體規劃後，土地利用效益提高，地價隨之高漲，或係因需用土地人未予考量各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素，而高估開發費用及低估土地價值，致使發還土地所有權人之抵價地比例過低以及被上訴人取得之抵費地自償率過高？尚須進行調查證據程序，深入作實質審查，始得予以釐清，足見系爭公告有關抵價地比例45%之徵收補償內容，並無猶如刻在額頭上般之明顯重大瑕疵之情形，揆諸前開規定及說明，被上訴人以此基準作成的分配結果公告即非無效，於經有權機關撤銷、廢止或因其他事由失效前，該分配結果公告之效力仍繼續存在。從而被上訴人依據上開分配結果，囑託辦理開發完成後土地所有權登記、處分區段徵收所獲得之土地，自屬有權處分，且其因此所受領之土地價金亦具有法律上之原因，並未構成不當得利。準此，上訴人主張被上訴人不法作出抵價地過低比例45%之決定，無法律上之原因而受有78,397,464元之不當利益，致其損失78,397,464元云云，即非有據，而不足採。原審以被上訴人標售本件區段徵收所取得之土地，係有權處分，且其取得之土地換價利益，具有法律上之原因，並非不當得利，上訴人對之並無公法上不當得利返還請求權可資行使；又上訴人基於損害賠償法律關係，附帶為同一聲明之請求，亦失所附麗，則上訴人訴請被上訴人應給付78,397,464元，及自起訴狀送達翌日起至清償日止，按年利率5%計算之利息，為無理由，而判決駁回其訴，其理由之論述雖與本院前揭見解不盡相同，但結論並無不合。
㈤綜上所述，原判決於法並無不合，雖其理由之論述有未盡完
善之處，惟尚不影響於判決之結果，仍應予維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 6 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 吳 東 都法官 林 樹 埔法官 姜 素 娥法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 7 月 7 日
書記官 楊 子 鋒