最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第359號上 訴 人 蔣嘉堯訴訟代理人 李明燕 律師被 上訴 人 高雄市政府警察局代 表 人 陳家欽上列當事人間違反道路交通管理處罰條例事件，上訴人對於中華民國104年7月23日高雄高等行政法院103年度訴字第148號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國94年間向被上訴人申請計程車駕駛人執業登記，經被上訴人於94年11月4日發給E005556號計程車駕駛人執業登記證（下稱執業登記證）。被上訴人嗣於102年7月4日受理上訴人申請辦理執業登記證年度審驗時，經查詢「內政部警政署新刑案資訊系統」發現上訴人曾於72年間違反槍砲彈藥刀械管制條例（下稱槍砲條例），業經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）以72年度易字第4798號刑事判決，處罰金1千元確定在案。被上訴人遂以上訴人曾犯槍砲條例之罪，經判決確定，已具備道路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第37條第1項規定不得辦理計程車駕駛人執業登記之事由，乃於102年8月26日以高市警交規計字第1021700100號違反計程車駕駛人執業登記案件處分書（下稱原處分）函知上訴人不得再辦理系爭執業登記。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，提起行政訴訟，經高雄高等行政法院103年度訴字第148號判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠原處分作成之依據係處罰條例第37條第1項，該條項規定「曾犯槍砲條例之罪，經判決罪刑確定」之要件，係於90年6月1日始開始施行，則此等消極性或限制權利之規定，是否得適用於上訴人72年間所受有罪確定判決之情形，非無疑義。蓋處罰條例第37條第1項之構成要件事實係於新法生效施行（90年6月1日）前已實現，本案自屬法律關係跨越新、舊法施行時期，又無回溯生效條款或過渡條款之規定，依司法院釋字第620號解釋意旨，本件本無法發生「不得辦理營業小客車駕駛人執業登記」之效力。易言之，自90年6月1日起始對「曾犯槍砲條例之罪，經判決罪刑確定者」發生「不得辦理營業小客車駕駛人執業登記」之效力，在此之前，並未有相當之法律規定。法律適用者對於法律生效時點，僅能以法律解釋的方法加以認識，並受拘束，無權創設或變更法規範效力之發生時點與範圍。對於該條項規定生效後始生完成並合致構成要件之事件（如90年6月1日後始經判刑確定），該條項規定之法律效果固得對之產生，惟若該條項規定生效前即已完成之事實，如本件上訴人係於72年間犯槍砲條例之罪，除另有法律明文規定外，不得依嗣後始增訂生效之規定（重新）進行法律適用與評價。㈡88年4月21日修正公布之處罰條例第37條第1項，其規定之犯罪類型，均屬對人身造成重大威脅，且為侵略性之犯罪；然90年1月前開條文增訂曾犯槍砲條例之罪，核其犯罪型態，有製造、販賣、運輸、轉讓、出租、出借、持有等，而槍砲、彈藥、刀械定義及規範上亦有不同之區別，其危險及輕重自有不同，在量刑上亦差距甚遠。參酌司法院釋字第584號解釋理由書末段之意旨，該號解釋作成至今時隔近10年，現行計程車管理制度已較該號解釋作成時完整，因應科技發展已衍生出行車紀錄器、ＧＰＳ定位系統、車隊管理系統等多面向管理手段，可供行政機關選擇應用。原處分顯然未遵循前開司法院解釋意旨，未考量上訴人30年未再有任何犯罪，已足證明其對乘客安全不具特別危險，且未依犯罪預防制度之發展或其他制度之健全，就其他較小限制替代措施之建立，隨時檢討改進。況且上訴人在違犯槍砲條例後，已逾30年未再有任何犯罪行為，被上訴人卻以僅處1千元罰金之輕罪，來撤銷上訴人之執業執照，限制其職業自由，故本案所欲維護之公益顯然未大於上訴人之工作權保障。故前開準據規範沒有針對違犯槍砲條例之程度，及申請營業小客車駕駛人執業登記之時點與持有刀械時間之距離為規範，以及事後再犯率等因素加以考量，已有過度限制職業自由之虞等語，求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被上訴人應就上訴人102年7月4日之申請作成准許辦理執業登記證年度審驗之行政處分。
三、被上訴人則以：㈠按槍砲條例之罪，業於90年6月1日納入處罰條例第37條第1項並生效施行，故上訴人於94年間向被上訴人申請計程車駕駛人執業登記時，即已符合90年修正後處罰條例第37條第1項所規定之消極資格，依法自不得辦理計程車駕駛人執業登記，並未有上訴人所稱法律溯及既往情形。㈡依本院91年度判字第678號判決意旨及司法院釋字第584號解釋意旨可知，目前我國相關主管機關在無法建立其他較小限制替代措施，且仍無法證明曾犯此等犯罪之人對乘客安全不具特別危險，為保障多數乘客權益，目前對計程車駕駛人資格限制仍有其必要性。㈢上訴人於98年11月20日審驗執業登記時，業已切結其並無違反處罰條例第37條第1項規定所列之罪，是上訴人就其曾犯有申請時處罰條例第37條第1項規定所列之罪並經判刑確定之事實，未向被上訴人為正確及完全之陳述，依行政程序法第119條第2款規定，其信賴不值得保護，是本件無同法第117條第2款所定不得撤銷事由，亦無「撤銷對公益有重大危害」之情形等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原判決略以：㈠於處罰條例第37條第1項修正前，未經申請取得計程車駕駛人執業登記，而於修正後始申請者，按諸中央法規標準法第14條之規定，法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力之規定。而處罰條例第37條第1項乃於90年1月17日修正公布曾犯槍砲條例之罪，經判決罪刑確定，不得辦理營業小客車駕駛人執業登記，並經行政院令於90年6月1日起施行，則於該次修法後始申請者，自應適用申請時之規定為準據。本件上訴人既未於90年1月17日修法前申請計程車駕駛人執業登記，而係於94年間始提出申請，依前揭說明，自應適用申請時即90年1月17日修正後之規定。㈡參照司法院釋字第584號解釋理由書並未宣告處罰條例第37條第1項規定違憲。該號解釋理由書並於末段說明教示立法機關有關處罰條例第37條第1項之規定尚有不足之處，並指引未來修法方向可朝該條項規定之犯罪類型與乘客安全確保之直接關連性、消極資格限制範圍之大小、有無其他侵害職業自由之較小替代措施等方面再予細緻性區分限制，以期更能保障人民之工作權及平等原則。惟迄今立法機關並未就處罰條例第37條第1項「曾犯………之罪，經判決罪刑確定」部分，就所涉犯各法規之罪，屬輕微處罰情形可例外排除，以及如何認定不具特別危險之客觀數據或方法等部分再予修法，則處罰條例第37條第1項既經司法院釋字第584號解釋認為合憲，且該規定是否應依該號解釋附帶意旨檢討修正，係屬立法機關之職權，執法之行政機關尚無從置喙。㈢上訴人之執業登記證業已另經被上訴人以102年12月3日高市警交規計字第1021700102號違反計程車駕駛人執業登記案件處分書予以撤銷，而上訴人訴訟代理人於103年8月12日行準備程序時亦陳稱上訴人對該處分並未提起行政救濟，是該行政處分業已確定。則上訴人之執業登記證既經撤銷確定，本件上訴人所請求作成准許其辦理執業登記證年度審驗之行政處分，自已失所依據，亦即因上訴人之執業登記證業經撤銷確定，被上訴人已無再據以為上訴人辦理執業登記證年度審驗之餘地，故上訴人提起本件訴訟亦欠缺權利保護之必要，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：㈠處罰條例第37條第1項於90年6月1日起始增列「槍砲條例等相關法律」不准辦理營業小客車駕駛人執業登記之規定，上訴人雖於94年間始不間斷以計程車為業至今，然上訴人於80年至90年間即有數次向被上訴人申請計程車駕駛人執業登記通過而以計程車為業之記錄（請原審依職權命被上訴人提出資料），故原審謂上訴人在舊法施行期間，尚未享有任何法律效果，顯有未依職權盡力調查事實關係，並使當事人為事實上及法律上適當完全之辯論，有違行政訴訟法第125條規定。㈡處罰條例第37條第1項於90年6月1日起始增列「槍砲條例等相關法律」不准辦理營業小客車駕駛人執業登記之規定，未區分其犯罪型態，有製造、販賣及運輸等，且槍砲、彈藥、刀械之定義及規範上亦有不同，其危險輕重自有不同，在量刑上差距甚遠，從而一律招致「不准辦理營業小客車駕駛人執業登記」之效果，顯已牴觸憲法第7條及第23條規定，原處分顯已違憲。㈢上訴人於72年間因曾犯槍砲條例之罪而遭有罪判決確定，惟是否即得逕自適用90年6月1日方生效之處罰條例第37條第1項規定，亦即原處分應已違背法律不溯及既往原則，對此原判決並未有所回應及解釋，自有判決不備理由之違誤。㈣觀諸處罰條例第37條第1項規定：「……不得辦理計程車駕駛人執業登記。」可知，並未規定「撤銷」執業登記證之法律效果，惟被上訴人竟以102年12月3日高市警交規計字第1021700102號處分書撤銷執業登記證，被上訴人之行政處分顯已達重大明顯瑕疵，而屬無效之行政處分，原判決以上該處分認上訴人已無再據以為辦理計程車駕駛人執業登記年度審驗之餘地，故此部分欠缺權利保護必要，原判決已有違背法令之情。退步言之，縱認上開處分非無效之行政處分，其亦屬重複處分，上訴人無從對之提起行政救濟，原判決以欠缺權利保護必要性為由駁回此部分起訴，自屬違法裁判。
六、本院按：㈠查「曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒
贖或刑法第184條、第185條、第221條至第229條、兒童及少年性交易防制條例第24條至第27條、槍砲彈藥刀械管制條例、懲治走私條例或毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定者，或曾依檢肅流氓條例裁定應為交付感訓確定者，不得辦理計程車駕駛人執業登記。」「計程車駕駛人執業資格、執業登記、測驗、執業前、在職講習與講習費用收取、登記證核發及管理等事項之辦法，由內政部會同交通部定之。」為處罰條例第37條第1項及第7項所明定。依上開第37條第7項規定制定之計程車駕駛人執業登記管理辦法第1條、第2條、第3條分別規定「本辦法依道路交通管理處罰條例（以下簡稱本條例）第37條第7項規定訂定之。」「汽車駕駛人以從事計程車駕駛為業者，應於執業前向執業地直轄市、縣（市）警察局申請辦理執業登記，領有計程車駕駛人執業登記證（以下簡稱執業登記證）及其副證，始得執業。」「汽車駕駛人須領有職業駕駛執照，且無本條例第36條第4項或第37條第1項情事者，始得申請辦理執業登記。」又處罰條例第37條第1項乃基於營業小客車營運及其駕駛人工作之特性，就駕駛人個人應具備之主觀條件，對人民職業選擇自由所為之限制，此經司法院釋字第584號解釋認定無悖於憲法第23條及第7條，解釋理由書謂：「………永久禁止曾犯上述之罪者駕駛營業小客車對人民選擇職業之自由，固屬嚴格之限制，惟衡諸維護搭乘營業小客車之不特定多數人生命、身體、自由、財產等公益之重要性與急迫性………得有效達成目的而侵害較小之具體措施，客觀上目前並無實現之可能以觀，相關機關選擇上述永久禁止之手段，以維護乘客人身、財產安全，於現階段尚屬合理及符合限制人民職業自由較小手段之要求。從而上揭法律規定，核與首開憲法意旨相符，於憲法第23條之規定尚無牴觸。再者，營業小客車營運之管理，因各國國情與治安狀況而有不同。相關機關審酌曾犯上述之罪者其累再犯比率偏高，相較於未犯罪者，或其他犯罪者，對營業小客車乘客人身安全之威脅性較重，衡量乘客生命、身體安全及確保社會治安等重要公益之維護，與人民選擇職業應具備主觀條件之限制，而就其職業選擇之自由為合理之不同規定，與憲法第7條之平等原則，亦屬無違。」。
㈡本件上訴人前於94年間向被上訴人申請計程車駕駛人執業登
記，經被上訴人發給執業登記證後，嗣被上訴人於102年7月4日受理上訴人申辦執業登記證年度審驗時，經查詢警政新資訊系統後發現上訴人曾於72年間違反槍砲條例，且經高雄地院刑事判決有罪確定在案，遂以上訴人具備處罰條例第37條第1項規定事由，以原處分函知上訴人不得再辦理系爭執業登記，上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，提起行政訴訟，經原判決駁回，上訴人猶不服，遂提起本件上訴，主張：⒈上訴人於80年至90年間即有數次向被上訴人申請計程車駕駛人執業登記之記錄，原審未依職權盡力調查事實關係，並使當事人為事實上及法律上適當完全之辯論，有違法不當；⒉處罰條例第37條第1項規定未區分犯罪型態及危險輕重之差異，一律不准辦理登記，顯已違憲，是原處分亦已違憲；⒊原處分已違背法律不溯及既往原則，原判決對此未有解釋，自有判決不備理由之違誤；⒋處罰條例第37條第1項僅規定不得辦理計程車駕駛人執業登記，並未規定得撤銷執業登記，被上訴人竟撤銷執業登記，顯有重大明顯瑕疵而無效，原判決以上開處分認上訴人已無再據以為辦理計程車駕駛人執業登記年度審驗之餘地，故此部分欠缺權利保護必要，顯然違背法令云云。惟查：
⒈上訴人確實曾於72年間因違反槍砲條例案件，經高雄地院判
處罰金1千元確定在案，此有判決書影本在卷可稽（參高雄地院103年度簡字第3號行政訴訟卷第31頁）。而處罰條例第37條第1項，該條項規定「曾犯槍砲條例之罪，經判決罪刑確定」之要件，係於90年6月1日始開始施行，雖此一規定並未明定是否不得溯及既往，惟上訴人於94年間向被上訴人申請計程車駕駛人執業登記及102年7月4日向被上訴人申請辦理執業登記證年度審驗時，上開規定業已公告施行，被上訴人經查詢「內政部警政署新刑案資訊系統」後發現上訴人上開前科記錄，即應依據業已施行之上開規定辦理，自無從違反上開規定受理上訴人申請辦理執業登記證年度審驗作業。況本件上訴人係於94年間提出計程車駕駛人執業登記申請，並據而申請辦理本件執業登記證年度審驗作業，不論其在94年以前曾否申辦計程車駕駛人執業登記，依前揭說明，均應適用申請時即90年1月17日修正後之規定，與處罰條例之規定是否得溯及既往無關，原判決就此一節業已說明處罰條例並無違反溯及既往原則之理由（參原判決第10頁理由㈢），是上訴人指摘原處分違背法律不溯及既往原則，原判決對此未有解釋，自有判決不備理由之違誤云云，當非可採。再者，上訴人之執業登記證曾另經被上訴人以102年12月3日高市警交規計字第1021700102號違反計程車駕駛人執業登記案件處分書予以撤銷，上開處分業因上訴人未提起行政救濟而告確定，是上訴人之營業登記證既已因撤銷確定而不復存在，則上訴人本件有關申辦「執業登記證」年度審驗之爭訟，即已因執業登記證不存在而欠缺權利保護之必要，此部分業經原判決論述在案（參原判決第14頁），換言之，本件上訴人訴請被上訴人就其102年7月4日之申請作成准許辦理執業登記證年度審驗之行政處分，將因上訴人之營業登記證業已不復存在而無從辦理審驗作業，原審就此部分事實亦論述綦詳，是上訴人指稱原審未依職權盡力調查事實關係，並使當事人為事實上及法律上適當完全之辯論，有違法不當云云，自屬無稽。至上訴人指摘被上訴人一方面撤銷上訴人之執業登記證，一方面否准執業登記證審驗作業，乃屬重複處分云云。惟查，被上訴人前一處分係就上訴人原已存在之營業登記證為撤銷之作為，而後一處分則係否准上訴人申請就營業登記證為審驗作業之不作為，兩者處分標的不同，尚難認為屬重複處分。
⒉上訴人復指摘處罰條例第37條第1項規定未區分犯罪型態及
危險輕重之差異，一律不准辦理登記，顯已違憲，原處分予以援用，亦已違憲云云。惟查，依前揭司法院釋字第584號解釋意旨，可知處罰條例第37條第1項規定得永久禁止曾犯法條明定罪行之行為人選擇經營營業小客車駕駛人職業並無悖於憲法第23條及第7條規定。蓋處罰條例第37條第1項規定固限制符合特定條件之人民不得執行或經營特定工作，惟並未剝奪人民從事其他職業之自由，換言之，人民之工作權及生存權並未因此遭受過度之限制。此乃因為計程車業務與人民之安全息息相關，在特定時空中，人民與計程車駕駛人共同處於密閉空間內，相較於乘客，計程車駕駛顯然更熟稔該密閉空間之環境並握有該車輛行進方式之主導權，乘客身處陌生空間，將人身與財產安全置於計程車駕駛所管領之範圍內，除基於信賴之外，幾無其他可資憑藉之保證，是主管機關對計程車駕駛人執業條件之嚴格管理，乃人民搭乘計程車時願意信賴該駕駛人並將人身安全與財產保障置於該密閉空間之唯一憑藉。立法者於制定本法時，權衡人民工作權、生存權之維護，與人民身體財產安全之保障後，於處罰條例第37條第1項明定不得從事計程車駕駛業務之違法行為態樣，乃係在審酌保障乘客安全與人民工作權之維護後所選擇影響人民工作權最低程度之限制，前開規定並未就違法行為態樣，以及違法情節輕重區別限制之程度，而係以其罪質作為限制執業之依據。對上訴人而言，處罰條例未區別罪行輕重一律剝奪違反上開規定者從事職業駕駛人之資格、對於經過一定期間未再犯罪者亦無再予機會之規定，似嫌過苛，惟此一加諸於上訴人或其他類似於上訴人之第三人選擇從事職業駕駛人之限制措施，與一般公眾人身財產安全之保障相較，則尚稱允恰，是處罰條例之規定經核尚無違反憲法保障人民基本權利之意旨。本件上訴人前曾觸犯槍砲條例案件，並經法院判處罪刑確定在案，雖其前揭犯行僅係單純持有扁鑽，惟其持有上開違禁物之行為，對於搭乘計程車之乘客而言，業已構成人身安全之威脅，是縱使其僅係因單純持有扁鑽而觸犯槍砲條例罪刑，惟其所犯上開罪行，業已符合處罰條例第37條第1項立法限制取得計程車駕駛人執業登記證之規定，因而不具備計程車駕駛人執業資格，既已不具資格，自不得再領有計程車駕駛人執業登記證。是上訴人主張處罰條例不分犯罪情節輕重一律為相同之限制，違反憲法規定，原處分予以援用，亦已違憲云云，自非可採。
⒊上訴人復指摘處罰條例第37條第1項僅規定不得辦理計程車
駕駛人執業登記，並未規定得撤銷執業登記，被上訴人竟撤銷執業登記，顯有重大明顯瑕疵而無效，原判決以上開處分認上訴人已無再據以為辦理計程車駕駛人執業登記年度審驗之餘地，故此部分欠缺權利保護必要，顯然違背法令云云。惟查，原判決業已說明上訴人之執業登記證業經被上訴人以102年12月3日高市警交規計字第1021700102號違反計程車駕駛人執業登記案件處分書予以撤銷，上開處分因上訴人未提起行政救濟而告確定，是上訴人之營業登記證既已因撤銷確定而不復存在，則上訴人本件有關申請辦理計程車駕駛人執業登記年度審驗作業，即因執業登記證不復存在而無辦理之必要，亦即欠缺權利保護必要，其論斷結果無違論理法則與經驗法則，亦與相關法令規定相契，並無違背法令情形。姑不論處罰條例第37條第1項規定是否得作為撤銷執業登記之依據，上訴人就該撤銷執業登記證之處分既未提出爭訟，則其在執業登記證已不復存在情況下，訴請命被上訴人辦理計程車駕駛人執業登記年度審驗作業，自非可採。是上訴人此部分之指摘，並無理由。
七、綜上所述，原判決認原處分認事用法，尚無違誤，維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 13 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 鄭 小 康法官 帥 嘉 寶法官 劉 穎 怡法官 汪 漢 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 7 月 13 日
書記官 莊 子 誼