最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第379號上 訴 人 林天得訴訟代理人 黃旭田 律師
簡凱倫 律師謝佳穎 律師被 上訴 人 國家通訊傳播委員會代 表 人 石世豪上列當事人間廣播電視法事件，上訴人對於中華民國104年7月23日臺北高等行政法院104年度訴字第377號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人以其原持有主人廣播電台股份有限公司（下稱主人廣播電台）股份10萬股，民國88年間經訴外人楊文禮讓渡持有之主人廣播電台60%股份即300萬股，因楊文禮未依約履行股權移轉之義務，經其訴經民事判決楊文禮應將主人廣播電台之股份100萬股移轉登記予上訴人確定。然楊文禮仍拒不履行股份移轉登記，上訴人乃向主人廣播電台訴請變更股東名簿之股份登記，經民事判決以上訴人未依法向主管機關申請股權轉讓許可，尚不得為變更股東名簿之請求，而駁回上訴人之訴確定。上訴人遂於103年10月14日向被上訴人提出股份轉讓許可之申請，經被上訴人以廣播電視法（下稱廣電法）規定之申請主體為廣播電視事業，上訴人為申請人不適格，而以103年10月28日通傳傳播字第00000000000號函（下稱原處分）不予受理。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審判決駁回。
二、上訴人起訴主張：（一）廣電法第14條第1項並未有申請廣播事業股份轉讓之申請人，僅限於廣播電視事業本身，而不及於自然人等受讓人之明文限制，上訴人以其名義向被上訴人提出股權轉讓許可之申請，被上訴人不得以上訴人申請人不適格為由，逕予駁回。又同法第41條及第42條規定，與同法第14條第1項得申請主管機關許可之主體毫無關連性，不能以該條文罰責之規定，遽認股份受讓人不得以其名義提出股權轉讓許可之申請。倘被上訴人限制股權轉讓許可之申請僅能由廣播事業提出，而拒絕受理之申請，即屬干預上訴人受憲法所保障之財產權。被上訴人以廣電法施行細則第18條及第21條規定，據以推論申請股權許可之申請權人僅限於廣播電視事業而不及於受讓人，逾越母法授權之範圍，增加母法所無之限制，違反法律保留原則。觀諸廣電法第10條第3項、第10條之1第1項及同法施行細則第17條、第35條第1項、第39條第1項規定，與廣電法第14條及其施行細則第18條相較之下，可知關於須申請主管機關審查之事項，倘立法者欲對適用主體設有限制，從法條文義即可明確知悉何人為負有法定義務之申請權人，而非為未設有適用主體之開放式立法設計。縱使申請廣播事業股份轉讓於實務運作上多以廣播事業本身提出申請，然法律既未明文限制股權移轉申請人之資格，被上訴人102年9月25日通傳法務字第10200473590號函釋，對廣電法第14條第1項之適用主體為限縮解釋，曲解並逾越法條文字可能理解之範圍，對申請人之資格設定額外之條件，增加法律所無之限制，顯然違反法律保留原則。（二）楊文禮持有主人廣播電台股份，依其與上訴人簽訂之股權讓渡契約，應將買賣標的之股份移轉登記予上訴人，業經臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）97年度訴字第1456號、臺灣高等法院臺南分院（下稱臺南高分院）99年度上字第54號及最高法院99年台上字第1542號判決確定在案；復按臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）98年度司執字第132491號民事裁定，上訴人與楊文禮間之契約法律關係已經明確，上訴人亦已取得契約約定之股份，僅尚未登記於主人廣播電台之股東名簿，是關於「出讓人資料是否正確」、「讓與標的與公司股東名簿登載是否相符」等申請許可審查條件，已經民事法院加以審認。現被上訴人得審酌之事項僅限於「股權轉讓申請案件是否符合相關法令規定」，上訴人所提出之申請是否存有廣電法第18條不予許可之情形。至於「後續辦理變更登記事宜」，被上訴人於核准上訴人股權轉讓許可申請後，自得依其職權命主人廣播電台變更其股東名簿之記載，並無所謂須由廣播事業提出申請方得以確保股權結構符合廣電法令規定之情事可言。又上訴人原即持有主人廣播電台2%之股份，而上訴人請求就「楊文禮轉讓予上訴人之主人廣播電台30萬股(即6%股份)」，向被上訴人為過戶許可之請求，與上訴人原持有之股份總數合計為9%，尚符合廣電法第18條第4款規定之限制等語，求為判決將訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人就上訴人103年10月16日提出股份轉讓許可之申請案，應作成許可之行政處分。
三、被上訴人則以：廣電法第14條有關廣播電視事業股權轉讓應先經主管機關許可之規定，乃公司法之特別規定，係為維護媒體自主，避免媒體壟斷，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉，並促進廣播電視事業之健全發展；同法施行細則第18條規定受讓股權如為自然人應具備之申請書件及不予許可之情形，並於第21條規定申請案之補正，主管機關應以書面通知廣播、電視事業為之，屆期不補正或補正不全，駁回其申請。從申請廣播事業股份轉讓實務運作觀之，有關出讓人資料是否正確，讓與標的與公司股東名簿登載是否相符，股權轉讓申請案件是否符合相關法令，以及後續辦理變更事宜等，均須由廣播事業為之，方得確保廣播事業之股權結構符合廣電法令之規定，故依前開規定，申請廣播、電視事業股份轉讓之申請人，應僅限於廣播、電視事業本身，而不及於自然人等受讓人，係無違反法律保留及授權明確性原則等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)由廣電法施行細則第21條就有關廣電法第14條申請許可之相關補正事項，應通知廣播、電視事業之規定可知，該施行細則第18條之規定，其文義即應解釋為廣播、電視事業申請轉讓股份時，其受讓人如為自然人，廣播、電視事業應檢具過戶申請書、…等文件，向被上訴人申請許可，方符條文本意。又廣電法之立法目的乃為促進廣播、電視事業之健全發展，維護媒體專業自主，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉(第1條規定參照)。為達成上開立法目的，廣電法第41條規定即賦予主管機關在不同情形下，可透過不同的行政手段以規範廣播、電視事業確實遵守廣電法之相關規定。是違反同法第14條第1項應經主管機關許可之規定時，法律既明定主管機關得對廣播、電視事業為警告之處分，並於警告後仍不改正時，得對廣播、電視事業為罰鍰甚或停播、吊銷執照處分(第43條、第44條及第45條規定參照)，則廣電法第14條第1項所列應經主管機關許可之申請案(包括「廣播、電視事業之停播」、「股權之轉讓」、「變更名稱或負責人」)，其申請人自以限於廣播、電視事業，而不及於受讓股權之人，始足以落實上開規定。若允許由受讓股權之任何人為廣電法第14條第1項之申請權人，則同理讓與股權之人自亦得為申請權人，如此，有關股權讓與雙方之資料是否正確、讓與標的與公司股東名簿登載是否相符、是否合於其他相關法令規定等情，主管機關將無從要求廣播、電視事業為之，勢將難以達成為確保廣播、電視事業之股權結構合於相關法令之股權分散規定，而避免媒體壟斷並維護公眾視聽權益之目的，此當非立法本旨。準此而言，廣電法施行細則第18條之規定，自無逾越母法之授權範圍，上訴人主張該規定違反法律保留原則云云，洵非可採。至於民事法院判決理由中說明上訴人應向主管機關即被上訴人申請股權轉讓經許可後，始得向主人廣播電台訴請判決變更股東名簿之記載一節，並無拘束原審法院之效力，上訴人此部分主張亦屬無據。（二）廣播、電視事業股權之轉讓須經主管機關許可，此為公司法有關股權原則上得自由轉讓之特別規定，主管機關依廣電法及其授權訂定之同法施行細則等相關規定，就股權轉讓所應審查之事項及許可與否之決定，容有其判斷及裁量之權限，尚無由民事法院判決逕予取代之餘地等語，認原處分不予受理上訴人之申請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，乃駁回上訴人在第一審之訴。
五、上訴意旨略以：（一）廣電法第14條第1項並未明文規定向主管機關申請股權轉讓許可之申請人僅限於廣播電視事業本身，原判決以廣電法施行細則第18條及第21條規定，遽推論申請股權轉讓許可之申請權人僅限於廣播電視事業而不及於受讓人，此解釋顯逾母法授權範圍，違反法律保留原則，有判決適用法規不當之違法。況廣電法施行細則第21條僅規範廣播事業申請主管機關許可時，若遇有需補正之情形，被上訴人應以書面通知其補正，故從法條文義解釋，未能導出申請股權轉讓許可之主體僅限於廣播事業之結論，原判決逕為如此之推論，有適用論理法則不當之違法。另觀諸廣電法其他規定可知，有關需申請主管機關審查之事項，倘立法者欲對適用主體設有限制，從法條文義即可明確知悉何人為負有法定義務之申請權人，而非為未設有適用主體之開放式立法設計。（二）廣電法第41條係規範廣播事業其股東間或股東與第三人間之股權交易，如未取得主管機關之許可，不得變更股東名簿登記而對外形成股權轉讓之公示效力，如有違反，主管機關得視其違規情節給予警告、罰鍰、停播或吊銷執照之處分。故無論從法條文義或體系解釋觀之，廣電法第41條及第42條規定俱與同法第14條第1項得申請主管機關許可之主體無關，自不得以上開罰責之規定，遽認股份受讓人不得以其名義申請股權轉讓許可，原判決混淆上開規定間之關係，逕為違背法條文義及體系解釋之論述，有適用法規不當之違法。（三）由廣播事業或由股份受讓人提出股權轉讓許可申請，對於廣電法第14條規定之立法目的之落實，究竟為何會有差異，原判決未敘明理由，有理由不備之違法。又廣電法施行細則第18條規定應檢具之文件，非僅由廣播事業提供始能保障相關資料之正確性，原判決以此為由認定若允許由受讓股權之任何人為廣電法第14條第1項之申請權人，勢難確保廣播、電視事業之股權結構合於相關法令之股權分散規定云云，似認主管機關不得亦無法為任何調查，無視行政程序法上之行政調查之責任，有判決不適用法規之違法。再者，依臺南地院97年度訴字第1456號、臺南高分院99年度上字第54號及最高法院99年台上字第1542號民事確定判決及高雄地院99年度司執字第132491號民事裁定可知，上訴人與第三人楊文禮間之契約法律關係已經明確，上訴人亦已取得契約約定之股份，僅未登記於主人廣播電台之股東名簿，是關於「出讓人資料是否正確」、「讓與標的與公司股東名簿登載是否相符」等申請許可審查條件，已經民事法院審認，被上訴人得審酌者僅為「股權轉讓申請案件是否符合相關法令規定」，即上訴人所提出之申請是否存有廣電法第18條不予許可之情形。是以，上開審查條件俱與股權轉讓許可申請人為廣播事業或股份受讓人無涉，並無必須由廣播事業提出申請始得以確保股權結構符合廣電法令規定之情事。循此，原判決基於法安定性、目的合理性及避免不同系統法院外部裁判之歧異或矛盾情形，依改制前本院29年判字第13號、32年判字第18號判例意旨，若未能提出其它堅強之論據，足以推翻普通法院所認定之事實，自應以與本件訴訟相牽涉，且已先行確定之民事判決所認之事實為裁判之依據，原判決僅以主管機關股權轉讓所應審查之事項及許可與否之決定，容有其判斷及裁量之權限，尚無由民事法院逕予取代之餘地云云，否定上開經民事確定判決已詳盡調查所認定之事實，亦未提出其他足以說明上開民事確定判決之判斷並非可採之具體理由，有判決違反上開判例之違法。（四）上訴人於原審一再主張，若僅有廣播事業主體得申請股權轉讓許可，不僅會使本案股份受讓人之財產權因而受有嚴重侵害，於實務運作下亦會形成法律漏洞，使有心人有利可圖之嚴重後果，惟原判決對此未置一語，有判決不備理由之違法等語。
六、本院查：
（一）按廣電法第14條第1項規定：「廣播、電視事業之停播，股權之轉讓，變更名稱或負責人，應經主管機關許可。」第50條第1項規定：「本法施行細則、廣播電視節目供應事業管理規則及廣播電視事業負責人與從業人員管理規則，由主管機關定之。」乃授權主管機關訂定上開事項之相關規範。前主管機關行政院新聞局遂依此授權訂定同法施行細則（嗣被上訴人於95年2月22日成立後，主管機關均修正為被上訴人），第18條規定：「廣播、電視事業股份之轉讓申請時，受讓人如為自然人，應檢具過戶申請書、受讓人個人基本資料調查表、受讓人之全戶戶籍謄本，向本會申請許可。受讓人有左列情形之一者，不予許可：一、非中華民國國民。二、國內無設籍、無住所。三、配偶、直系血親、直系姻親或二親等以內血親關係之股份所有人，其持股總數超過該事業之總股數百分之50。四、新聞紙、無線電視或無線廣播事業之股東持股達各該事業總股數百分之10以上。」第21條規定：「（第1項）本法第14條所定許可之申請，經本會審查認有應補正情形時，應以書面通知廣播、電視事業限期補正。屆期不補正或補正不全者，駁回其申請。（第2項）本會得會商交通部審查前項許可之申請。
（二）由前揭施行細則第21條就有關廣電法第14條申請許可之相關補正事項，應通知廣播、電視事業之規定可知，施行細則第18條之規定，其文義即應解釋為廣播、電視事業申請轉讓股份時，其受讓人如為自然人，廣播、電視事業應檢具過戶申請書、…等文件，向被上訴人申請許可，方符條文本意。又廣電法之立法目的乃為促進廣播、電視事業之健全發展，維護媒體專業自主，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉（第1條規定參照）。而為達成上開立法目的，廣電法第41條規定：「廣播、電視事業違反本法規定者，視情節輕重，由主管機關予以左列處分：一、警告。二、罰鍰。三、停播。四、吊銷執照。」即賦予主管機關在不同情形下，可透過不同的行政手段以規範廣播、電視事業確實遵守廣電法之相關規定。同法第42條並明定：
「廣播、電視事業有左列情形之一者，予以警告：一、違反第10條之1第2項、…、第13條至第15條、…規定者。二、…。」是違反同法第14條第1項應經主管機關許可之規定時，法律既明定主管機關得對廣播、電視事業為警告之處分，並於警告後仍不改正時，得對廣播、電視事業為罰鍰甚或停播、吊銷執照處分（第43條、第44條及第45條規定參照），則廣電法第14條第1項所列應經主管機關許可之申請案（包括「廣播、電視事業之停播」、「股權之轉讓」、「變更名稱或負責人」），其申請人自以限於廣播、電視事業，而不及於受讓股權之人，始足以落實上開規定。若允許由受讓股權之任何人為廣電法第14條第1項之申請權人，則同理讓與股權之人自亦得為申請權人，如此一來，有關股權讓與雙方之資料是否正確、讓與標的與公司股東名簿登載是否相符、是否合於其他相關法令規定等情，主管機關將無從要求廣播、電視事業為之，勢將難以達成為確保廣播、電視事業之股權結構合於相關法令之股權分散規定，而避免媒體壟斷並維護公眾視聽權益之目的，此當非立法本旨。準此而言，廣電法施行細則第18條之規定，自無逾越母法之授權範圍。
（三）況廣電法施行細則第18條第4款規定：「廣播、電視事業股份之轉讓申請時，受讓人如為自然人，應檢具過戶申請書、受讓人個人基本資料調查表、受讓人之全戶戶籍謄本，向本會申請許可。受讓人有左列情形之一者，不予許可：一、…。二、…。三、…。四、新聞紙、無線電視或無線廣播事業之股東持股達各該事業總股數百分之10以上。
」上訴人於88年間經楊文禮讓渡持有之主人廣播電台60%股份即300萬股，縱上訴人僅先請求30萬股過戶許可，被上訴人依上開規定，亦不應予以許可申請轉讓，此部分原判決雖未予論及，尚不影響判決結果，仍應予維持。上訴意旨謂原判決以廣電法施行細則第18條及第21條規定，遽推論申請股權轉讓許可之申請權人僅限於廣播電視事業而不及於受讓人，顯逾母法授權範圍，違反法律保留原則，且有違論理法則及適用法規不當之違法等詞，洵非可採。
（四）末按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其
主文所由成立之依據；原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，要無判決不備理由情事。上訴意旨稱原判決有不備理由之違背法令，亦不足採。上訴人其餘上訴意旨係對於原判決業經詳予論述不採之事由再予爭執，或係以其一己對法規之主觀見解，任意指摘原判決所為論斷有不適用法規或適用不當。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至本院29年判字第13號判例係謂司法機關所為之確定判決，其判決中已定事項若在行政上發生問題時，行政官署不可不以之為既判事項，而從其判決處理；本院32年判字第18號判例係謂司法機關所為之確定判決，其判決中已定事項若在行政上發生問題時，行政官署不可不以之為既判事項，而從其判決處理，此為行政權與司法權分立之國家一般通例。查本件上訴人提出之民事確定判決，對於該判決兩造當事人（上訴人及楊文禮）私法上之權利義務關係，固有既判力，惟被上訴人並非否認其等間之權利義務關係，且於本件被上訴人主管應否許可轉讓股份申請，既有廣電法及其施行細則之特別規定，自不受該判例之拘束。上訴意旨以原判決未以已先行確定之民事判決所認之事實為裁判之依據，有違反上開判例之違法，亦尚有誤解，併此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 22 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 帥 嘉 寶法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 7 月 22 日
書記官 楊 子 鋒