最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第380號上 訴 人即原 審被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 張雨新 律師上 訴 人即原審參加人 麗源建設股份有限公司代 表 人 林君紋訴訟代理人 高亘瑩 律師
許懷儷 律師鄭渼蓁 律師被 上訴 人 魏君玲
魏君惠魏子傑魏子鈞共 同訴訟代理人 黃昱中律師
洪嘉呈律師上列當事人間都市更新條例事件，上訴人對於中華民國104年6月4日臺北高等行政法院102年度訴字第1789號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人魏君玲、魏君惠、魏子傑、魏子鈞等4人為臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）及其上建物（門牌：臺北市○○區○○○路○段○○號，建號：40134）之共有人（應有部分各4分之1，原所有權人為被上訴人之母魏黃淑婉，於民國99年8月4日移轉登記予被上訴人）。系爭土地坐落上訴人即原審被告於89年6月26日公告劃定「北投區、捷運北投站東側更新地區」範圍內，前由訴外人張李秀英擬具「擬定臺北市○○區○○段○小段000地號等33筆土地都市更新事業概要案」（下稱都更事業概要案）向上訴人即原審被告申請報核，經上訴人即原審被告以95年10月4日府都新字第09530806200號函核准在案。嗣該更新案由上訴人即原審參加人擔任實施者，於98年10月17日舉行事業計畫說明會，並依都市更新條例（下稱都更條例）第19條規定，擬具「擬定臺北市○○區○○段○小段559地號等34筆土地都市更新事業計畫案」（下稱原都更計畫案）向上訴人即原審被告申請報核，經上訴人即原審被告辦理公開展覽及召開公辦公聽會，以99年5月3日府都新字第09831596002號函核定上開計畫案。上訴人即原審參加人嗣依同條例第19條及第29條規定，於100年6月2日擬具「變更臺北市○○區○○段○小段000地號等36筆土地都市更新事業計畫及擬訂權利變換計畫案」（下稱系爭變更計畫及權變案）向上訴人即原審被告申請報核，經上訴人即原審被告於101年3月3日公告公開展覽，101年3月23日召開公辦公聽會，並將全案提請102年3月11日臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱審議會）第128次會議審查決議通過，上訴人即原審被告據以102年6月10日府都新字第10230641802號函（下稱原處分）准予核定實施，並副知被上訴人。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：（一）上訴人即原審參加人所提出系爭變更計畫及權變案對土地及建物所有人權益已造成實質上重大影響，不可與原都更計畫案視為同一案處理，上訴人即原審被告未依都更條例第22條第1項命上訴人即原審參加人重行辦理，逕以當初事業計畫之所有權人同意比例即核准系爭權利變換計畫案，實已違反正當行政程序之要求。依據上訴人即原審被告都市更新處101年4月10日北市都新市字第10130695400號函可知，上訴人即原審被告將99年5月3日核定之原都更計畫案與102年6月10日所核定之系爭變更計畫及權變案分別視為不同案件，且依上訴人即原審參加人101年3月23日公聽會書面資料說明本件都市更新案採事業計畫及權利變換計畫「併送」辦理，亦可證明原處分係核准上訴人即原審參加人申請變更由系爭變更計畫及權變案取代原都更計畫案，故而原都更計畫案已不復存在，上訴人即原審參加人現正進行者，係原處分所核准之系爭變更計畫及權變案。既然原都更計畫案業已經系爭變更計畫及權變案取代，本件都市更新案件即應依都更條例第22條第1項規定，重新取得所有權人之同意書，以保障更新單元範圍內所有權人之權益。
（二）相較於原都更計畫案，系爭變更計畫及權變案之內容，於建築物設計以及共同負擔費用部分皆有重大變更，對更新單元內所有權人及居民權益影響甚大，依據司法院釋字第709號解釋意旨，上訴人即原審參加人自應重行取得所有權人同意，方得申請變更系爭變更計畫及權變案。（三）上訴人即原審參加人以不正手段取得所有權人同意，因此所得之同意書自屬無效；而後上訴人即原審參加人又未依審議會決議與被上訴人協調，且於變更事業計畫書中為不實記載，故而依原處分及變更事業計畫書中上訴人即原審參加人之切結書，原處分應即撤銷。（四）上訴人即原審參加人並未踐行告知變更計畫內容及重行取得同意之法定程序，僅於形式上舉辦公聽會後，即流用99年事業計畫核定時之同意，向上訴人即原審被告申請變更本件事業及權變計畫。是上訴人即原審被告作成原處分時僅形式上審核上訴人即原審參加人所提出同意書是否已達都更條例第22條第1項之同意比例，卻未實質審查上訴人即原審參加人是否依都更條例第22條第1項向更新單元內土地及建物所有權人告知變更內容，或重行取得其同意，亦未察覺上訴人即原審參加人僅增加後續同意之所有權人比例並流用以99年事業計畫案之同意比例。上訴人即原審參加人變更本件事業及權變計畫顯已違反正當法律程序之要求，上訴人即原審被告以原處分核定其變更，亦屬違法。上訴人即原審參加人及上訴人即原審被告通知被上訴人參加變更本件事業暨權變計畫之通知，僅告知公聽會之時間、地點，並未於通知函中就更新後建物設計之變更及共同負擔費用之增加等事項作明確說明，參考本院102年度判字第765號判決及司法院釋字第709號解釋要求正當法律程序之意旨，本件上訴人即原審參加人對於土地所有權人所進行之程序顯然不足以保障被上訴人等土地所有權人應取得之資訊及財產權益，上訴人即原審被告未察而作成原處分，實有瑕疵。（五）本件原處分依都更條例第19條核准上訴人即原審參加人實施系爭變更計畫及權變案，上訴人即原審被告雖以102年6月13日北市都新事字第10201723100號函告知被上訴人，惟主管機關作成行政處分應考量行政處分之適法性與適當性。本件依內政部意見適用現行都更條例第19條辦理，雖符合適法性，但據司法院釋字第709號意旨，都更條例第19條於103年4月26日失效，上訴人即原審被告適用此違憲且屆期失效之法律作成原處分，實屬不當。上訴人即原審參加人舉辦公聽會之程序，顯然牴觸司法院釋字第709號解釋闡明之正當行政程序。（六）依上訴人即原審參加人變更本件事業計畫之內容，涉及更新後建物設計之變更及共同負擔費用之增加，此等事項對更新單元內土地及建物所有權人之權益實有重大影響，然而上訴人即原審參加人從未向更新單元內土地及建物所有權人闡明變更計畫之必要性，亦未就變更之內容及對所有權人權益之影響等重要事項作詳盡之說明，僅於形式上召開90分鐘的公聽會，就逕自向上訴人即原審被告申請變更，全然忽視更新單元內土地及建物所有權人依法應有之權益。上訴人即原審被告於收到上訴人即原審參加人申請後，只考慮未來更新後建物能否興建之商業目的，從未考量更新前對於更新單元內土地所有權人權益之衝擊，亦未曾考量辦理更新之公益性及必要性。（七）系爭都更事業計畫變更造成共同負擔費用增加時，被上訴人依都更條例第30條所負擔之費用必然增加；縱使系爭都更事業計畫變更將使被上訴人更新後分配價值增加，但因為共同負擔費用增加，被上訴人抵付費用後可得房產也相形減少。況且，都更條例並未規範上訴人即原審參加人估價所得之權利價值須經會計或上訴人即原審被告查核，上訴人即原審參加人即可能高估未來更新後土地及建物價值，作為變相哄騙所有權人之手段。（八）上訴人即原審參加人提出之估價報告，內容前後矛盾，且102年核定版所依據之估價報告未經公開展覽及公聽會，且作成報告逾越權利變換計畫報核日6個月之法定期限，上訴人即原審被告依此等不實資訊作成原處分，其決定係有瑕疵，且上訴人即原審參加人無理由提高管理費用提列標準，上訴人即原審被告未實質審酌，顯已不法造成被上訴人權利受損，原處分依法應予以撤銷。（九）上訴人即原審被告所訂之「都市更新事業及權利變換計畫內有關費用提列總表」（下稱費用提列總表）已違反法律保留原則及授權明確性原則，應屬違憲無效，則原處分作成存有重大違法瑕疵，應予撤銷等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人即原審被告則以：（一）102年核定計畫之變更主要是上訴人即原審參加人因應地主要求將99年核定計畫之土地使用計畫內容做微調，並經多數地主同意。其他如更新單元面積、範圍、容積獎勵都無變動。被上訴人之母魏黃淑婉於更新單元範圍確定之時（95年間），即已出具都更同意書予上訴人即原審參加人，至上訴人即原審被告核定99年核定計畫之時，也都未反對本件都更案，被上訴人繼受取得其母房地，自不能違背其母意願，反對本件都更而違反誠信原則。系爭更新單元範圍內建物現況均為1至3樓磚造或加強磚造建物，屋齡逾40年，屬低度利用土地，屋況老舊緊密設置，防火巷內違章林立，鄰棟間距不足，對社區防災及居住私密性不佳，整體衛生、防火安全堪慮，不利都市防災，上訴人即原審參加人提出本件更新案，自有其必要性及公益性存在。
（二）上訴人即原審參加人於102年核定計畫，已重行取得都更條例第22條法定同意比例門檻報核，原處分核定實施，當屬有據。且上訴人即原審被告不僅事前將本件資訊充份揭露予被上訴人及其他地主知悉，事中通知被上訴人參與程序及充分給予陳述意見機會，以令其主張或維護其權利，事後並將本件核定內容告知被上訴人，是原處分作成前，已充份揭露都更資訊，並使被上訴人有充分參與及陳述意見機會，落實正當法律程序。（三）上訴人即原審被告為執行都更條例第16條規定，另訂有臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點（下稱臺北市都更審議會設置要點），並設置審議會來協助上訴人即原審被告審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及處理有關爭議。於第128次審議會審議時，計有14名委員出席，符合過半之程序規定，審議會開會前也有邀請被上訴人出席會議，被上訴人魏君玲、魏子鈞也出席該次會議，符合正當法律程序，且於該次會議時，審議會幹事、委員均依其專業提出審查意見實質審理本件變更內容。（四）本件採權利變換方式實施，各分配權利人均依權利變換後應分配價值選擇價值相當之單元，個別單元面積之增減與選配之權益沒有必然之關係，只會影響找補金額多寡。故被上訴人所提上訴人即原審參加人於更新後進行戶數調整，並不會影響所有權人參與都市更新之權益。102年核定事業計畫之結果，更新後總價值有所增加，亦大幅降低共同負擔比例有11.32%，不僅未侵害被上訴人權益，反而對被上訴人有利。上訴人即原審參加人102年事業計畫中固然增加共同負擔費用約1.19倍，其主因乃是為營建費用物價調整及管理費配合法規修正提列之故。惟此費用之增加，公展期間地主都無異議，且未來如有其他工程費用及建材提升差額部分，上訴人即原審參加人也承諾自行吸收。上訴人即原審參加人已提供充份的選配資訊予被上訴人，並經被上訴人自由選配更新後房地在案，今無端爭訟，也欠缺權利保護必要。（五）被上訴人既無出具都更同意書，即不生實施者以不正手段取得同意書問題，又被上訴人之母魏黃淑婉就原都更計畫案及同意書出具之事，從無異議，原處分之作成並無出於錯誤及不完全資訊。都更實務上，雖常見實施者與地主間就都更案件以私契約束，然此純屬私權關係，上訴人即原審被告根本無法介入審認。被上訴人明知本件以權利變換方式實施之，也積極表示選配房屋意願，此時竟質疑上訴人即原審被告放任實施者「假權變，真合建」有提供不實資料之違法，顯無可採。
（六）司法院釋字第709號解釋雖宣告都更條例第19條第3項違憲，但該宣告乃是定期失效之違憲宣告模式，上開條文現階段尚未失效而仍有其適用，原處分既有法規為依據，且經審議會審查通過，即無任何違法或不當之問題。（七）102年核定計畫關於財務計畫部分較99年核定計畫，更新後房地、車位總價值部分，上訴人即原審參加人以報核日當時市場行情估出新臺幣（下同）3,755,396,800元；102年核定計畫，估價師以99年12月31日為估價基準日，所估算價值為5,826,216,543元。前後估價基準日不同，更新後房地及車位總價值亦不相同。且從整體面觀察可知因變更案結果，地主投資報酬率增加4.79%，地主分回價值增加1.901倍，整體觀之，地主投報率有增加，地主分回率（大餅觀念）也增加，實施者分得部分則相對減少，對地主（含被上訴人）而言並無損失。且本件共同負擔比也低於北投區及臺北市平均都更案例。（八）本件評價基準日為99年12月31日，上訴人即原審參加人報核日為100年6月2日，符合權變辦法第8條所定評價基準日應於權變計畫報核日前6個月內之規定。3家估價報告也都摘錄在權變計畫中，並藉由公開展覽程序供不特定人閱覽，也符合資訊公開之要求。被上訴人所指宏大所提估價報告關於更新前土地平均單價由公展時之230萬元/坪調高為240萬元/坪後，總價增加1.3億元乙節，此乃是權變小組審查宏大估價報告，認為比較標的應予修正及路沖因素不宜列為考量後調整而得，經此土地權利價值調整之結果，被上訴人每人更新前權值都較公展版提高，共同負擔也較公展版降低，可見上訴人即原審被告審查之結果，對被上訴人並無不利。都更條例第19條、第29條僅規定都更事業、權變計畫須公開展覽，並不包括3本估價報告（惟有摘錄在權變計畫），被上訴人主張修正之估價報告須有公開展覽、公聽會程序等情，應舉出實據規定，不能空言主張。即事業計畫及權變計畫經上訴人即原審被告審議修正時，依法無須公開展覽，上訴人即原審被告審議後修正後之估價報告，當也無重新公展及辦理公聽會之理由等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依上訴人即原審參加人100年6月2日擬具之事業計畫書所載，本案更新計畫已符合都更條例第22條第1項應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積之同意門檻，其變更計畫之同意書，內容及簽署日期與都更事業概要案之同意書及原都更計畫案之同意書均不相同，是被上訴人主張上訴人即原審參加人於系爭變更計畫及權變案係沿用原都更計畫案同意書云云，自非事實，並無可採。（二）又查，原都更計畫案業已確定。原處分僅係同意上訴人即原審參加人所擬具原都更計畫案之變更部分，未變更部分仍應依已確定之原都更計畫案實施，並非由系爭變更計畫及權變案完全取代原都更計畫案。本件行政訴訟為被上訴人訴請撤銷原處分，爭執之範圍自僅限於原處分准予變更部分及權利變換計畫，並不及於原都更計畫案未變更部分。（三）系爭變更計畫及權變案所變更原都更計畫案內容，第8點有關共同負擔費用部分，包括工程費用、權利變換費用、貸款利息、稅捐及管理費用等，係屬都市更新事業計畫案中之財務計畫範疇。其中之管理費用部分，包括人管費、營建工程管理費（由實施者自行辦理工程管理時，本項不予提列）、銷管費、風管費及信託管理費用。本件之人管費於原都更計畫案，費率為3%（計算基礎為重建費用＋權利變換費用＋貸款利息），金額為49,584,389元，至系爭變更計畫案，費率則提高為5%，金額為90,538,079元；銷管費原費率為5%（計算基礎同人管費），金額為82,640,649元，變更後費率提高為6%，金額為108,745,578元；風管費原費率為5%（計算基礎為重建費用＋權利變換費用＋貸款利息＋稅捐＋人管費），金額為85,119,869元，變更後費率提高為12%，金額為228,355,726元；原都更計畫案原無土地信託管理費用，變更後增列1,974,844元，以上管理費用金額於原都更計畫案為217,344,907元，變更後大幅提高至429,614,227元，共調增212,269,320元（其中以風管費調高143,235,857元為最多），共同負擔費用於原都更計畫案為1,870,157,888元，變更後提高至2,242,040,529元（因變更案即增加371,882,641元），單單是管理費用增加部分即占共同負擔費用增加部分之57%，且達共同負擔費用全額10%，足見其為系爭變更計畫案中最重要之變更。實則，風管費係「實施者投入資本、創意、管理技術及風險承擔所應獲取對應之報酬」，簡言之，該風管費為上訴人即原審參加人主要之報酬（尚不包括工程費用、人管費、銷管費等），其金額大小直接涉及上訴人即原審參加人獲利，同時亦為都更地主之負擔。是以，審查單位財政局幹事林昆華於101年9月3日幹事及權利變換計畫審查小組會議中，即針對上開共同負擔費用項目上訴人即原審參加人大幅調高人管費、銷管費及風管費部分提出質疑，認其影響地主權益甚鉅，承辦科審查意見亦認為實施者應就人管費、銷管費提高費率說明其必要性及合理性，嗣於第128次審議會中財政局仍就人管費、銷管費及風管費之費率提高（分別為3%調至5%、5%調至6%、5%調至12%）提出質疑，並要求上訴人即原審參加人酌予調降。
（四）惟查，1.依審議會第128次會議紀錄所載，有關財務計畫部分之決議為：同意營建工程管理費用及人管費兩者合計以5%為上限值提列。本案銷管費及風管費均以上限值提列（分別為6%及12%），其合理性與必要性，經實施者說明後，予以同意等語。然其對於人管費、銷管費及風管費採取上限值之合理性與必要性，會議紀錄中僅有同意之結論，而無同意之理由，依本院103年度判字第66號判決意旨，原審法院根本無從審查審議會該判斷有無恣意違法情事，舉輕以明重，此際自應認其出於恣意濫用而違法。且依費用提列總表之注意事項第㈣點規定，可知審議會仍應依個案審查並調整各項目之計算結果及其費率，尚非依費用提列總表所定之上限提列即當然具有必要性與合理性。再依上訴人即原審參加人之陳稱：本件因審議會大幅降低共同負擔比例，實施者依審查後之共同比例負擔調整各項費用，並依規定之提列上限比例為提列等語，顯見該審議會第128次會議僅決定最終之共同負擔比例，至於各項費用（人管費、銷管費、風管費等）之費率，則為實施者會後再行調整，並非透過法定正當程序審查而獲致合理之費率，其所採人管費、銷管費及風管費之費率提高（分別為3%調至5%、5%調至6%、5%調至12%），亦未經過法定正當程序之審查，其恣意濫用判斷餘地而屬違法。2.又上訴人即原審被告於本件訴訟中主張係從風險角度、利潤角度及整體共同負擔比例等理由，故變更後風管費以12%提列。惟查，上訴人即原審被告上開意見，並未見於審議會之會議紀錄或提案資料中，何以得出風管費應採用12%之費率，仍難認其係基於與事物相關之合理考量。縱依上訴人即原審被告都市發展局訂定之費用提列總表說明22之規定，其關於風管費率之提列，係採人數及面積規模兩因素所形成之費率表，但風管費之計算基礎既包括「重建費用＋公共設施費用＋權利變換費用＋貸款利息＋稅捐＋人管費＋容積移轉費用＋都市計畫變更負擔費用」等等不同性質之利息、稅捐或費用，其與人數或面積規模兩因素間究有何種事物本質上之關連性，如何得以形成上開費率表中之不同費率，實令人費解，亦難認其係基於與事物相關之合理考量。況上開人管費、銷管費及風管費之費率，於原都更計畫案中，上訴人即原審參加人於提送98年6月29日審議會第20次會議審查時，其費率分別為5%、6%及12%，因審議會意見認其共同負擔比例過高，上訴人即原審參加人遂將銷管費率降為5%，風管費率降為10%，因整體共同負擔比例仍為53.52%，嗣經98年9月21日審議會第25次會議，審查意見仍認為共同負擔比例過高，上訴人即原審參加人始同意再將人管費率降為3%，風管費率降為5%，共同負擔比例調降至99年核定計畫之49.8%，足見原都更計畫案所訂定人管費、銷管費及風管費之費率分別為3%、5%及5%，係經多次審議討論之結果，於本次計畫變更時，審議會未具調高費率之合理事由，竟任由上訴人即原審參加人恣意提高至其於原都更計畫案最初所要求之費率5%、6%及12%，顯見上訴人即原審參加人花費時間精力提出本件變更計畫案所追求之目的，幾在回復其於原都更計畫案遭刪除之獲利而已，其費率之提高自無從認具事物本質上之合理性。3.至於上訴人即原審被告及上訴人即原審參加人主張原都更計畫案更新後總價值以報核日當時市場行情估出3,755,396,800元，至系爭變更計畫及權變案，所估更新後總價值已提高為5,826,216,543元，從整體面觀察，因變更案結果，地主投資報酬率增加4.79%，地主分回價值增加1.901倍，共同負擔比例亦自原都更計畫案之49.8%，變更後下降至38.48%（核定時），反而是實施者分得部分相對減少，對地主並無損失云云。實則，無論估算之更新後總價值有無提高，其與風管費之金額間，並無必然之關係。對於地主（包括被上訴人）而言，實施者即上訴人即原審參加人分得之風管費金額越高，地主須負擔之共同負擔費用金額即越多，對地主自會造成財產上之減損。上訴人即原審被告及上訴人即原審參加人上開主張，自非可採。從而，上訴人即原審被告原處分係依據審議會第128次會議決議之內容所作成，審議會該次會議就本件變更計畫案有關管理費用之判斷，本件有關上開管理費用之審查，顯係出於與事物無關之考量，且違反法定之正當程序，足認其判斷出於恣意濫用而有違法，自應予以撤銷。至於權利變換計畫部分，即失所附麗，亦應併予撤銷。
五、上訴人即原審被告上訴主張略以：（一）原審法院僅命實施者（上訴人即原審參加人）獨立參加訴訟，漏未依職權命同意系爭都市更新案之地主參加訴訟，有違反行政訴訟法第42條第1項規定及平等原則之程序違法。（二）原判決究係認定審議會在管理費用之判斷上如何違反都更條例第16條、第19條或第29條規定或司法院釋字第709號解釋，都未見原判決理由中敘明，即有判決不適用法規之情形。原判決以審議會違反本院103年度判字第66號判決意旨，因該判決也僅是個案，並非判例，原判決據以援用並撤銷原處分，也有判決不適用法規之違法。（三）原判決論斷審議會就管理費之判斷出於恣意，徒以共同負擔中管理費單項指摘審議會有違法，卻全無慮及審議會乃是就系爭更新案全盤考量財務計畫之可行性及上訴人即原審參加人及地主之分配比例，原判決顯係取代審議會判斷，有未尊重判斷餘地之違法。（四）原判決就101年初中央政府宣布油電價調整方案後，油電費用及通膨物價指數高漲之時空背景等改變置而不論，僅著眼於95年提列標準有上限字樣之規定及審議會第128次會議紀錄簡要記載審議會審查結果即謂審議會同意上訴人即原審參加人提列管理費用以上限提列欠缺合理性及必要性有恣意之違法，顯有判決不備理由之違法。（五）本變更案提出更新時程變更後預定106年8月完成，管理費用隨更新時間增加也符合經驗法則與論理法則，原判決卻謂審議會任由上訴人即原審參加人回復原都更計畫遭刪除之獲利，明顯誤會，也違反論理法則及經驗法則。（六）風管費所據以計算費率表之提列公式，為重建費用等共同負擔項目乘以費率。就重建費用等列入風管費乃是此等項目與實施者投入之資本、創意、管理技術及風險承擔等因素相關；至費率則視都更案件人數及規模等都更繁易程度來核計費率，此風管費之計算係上訴人即原審被告參酌相關公會、學者專家意見及市場行情所定，且全國各縣市政府作法都相同，原判決未細究風管費之性質與目的，逕謂與事物欠缺合理考量，有判決不備理由之違法。
（七）原判決所據以論斷審議會就管理費用之判斷，乃是原審法院行言詞辯論期間提出詢答後之後，被上訴人始撰狀附隨主張，顯是逾時提出攻擊防禦方法，自有失權問題，當應駁回。原審法院卻以之判決上訴人即原審被告敗訴，實已悖於行政訴訟法第132條爭點整理之規定，且違反行政訴訟法第125條闡明權之規定。（八)原判決徒以風管費乙項有增加，即謂地主有財產上之減損，顯示疏於論及地主與上訴人即原審參加人間之分配比例關係及結果，已屬未當。原判決也僅是推論被上訴人有財產減損，然究係被上訴人因風管費增加，減損多少分配金額，原判決也無論述，足見原判決出於臆測而非憑藉證據論斷之結果，依本院102年度判字第716號判決意旨所示，自有違反行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違法。（九）本件上訴人即原審參加人依都更條例第19條及第29條規定向上訴人即原審被告同時報核「變更臺北市○○區○○段○小段000地號等36筆土地都市更新事業計畫及擬定權利變換計畫案」，遍觀原判決就上訴人即原審被告核定之權利變換計畫部分有如何瑕疵，並無任何論述交代，僅於判決理由末寥寥一句「權利變換計畫部分，即失所附麗」而併予撤銷，令人無法得知原審法院如何形成失所附麗之心證及主文所由成立之依據，自有判決不備理由之違法。
六、上訴人即原審參加人上訴主張略以：（一）原判決認為審議會第128次會議紀錄中僅有同意之結論，而無同意之理由，係出於恣意濫用而違法，然上訴人即原審參加人以為原審審判長未注意令當事人就訴訟關係之事實及法律為適當完全之辯論，並向當事人發問或曉諭，令其為事實上及法律上陳述、聲明證據或為其他之必要聲明及陳述，有行政訴訟法第125條第2、3、4項所定之義務，其訴訟程序即有重大瑕疵，基此所為之判決，顯有認定事實未依證據、違反證據法則、違反行政訴訟法第133條前段規定及本院102年度判字第417號判決之情形，自屬違法。（二）上訴人即原審參加人已於原審詳為陳述本件主要變更項目及理由，且與本案所關頗切，然原判決竟對上訴人即原審參加人前開之重要防禦方法恝置不論，復未對之詳加調查審認；再者，本案變更主要是因應
1、2樓空間使用性質調整，進而調整22樓以及增加更新後建物之安全，將結構系統由RC改為SRC，復有關費率之調整，在幹事會及審議會中均被提出，且費率之高低僅屬權利變換價值，依都更條例第32條之規定處理，惟原審泛言無論估算之更新後總價有無提高，其與風管費之金額間並無必然關係，認為管理費率之審查有瑕疵，而撤銷原處分，有判決不備理由之違法及不符比例原則。（三）本案關於共同負擔比例部分、人事行政管理費及銷售管理費等項目，其調整之必要性及合理性均由幹事及權利變換審查小組會議經嚴謹正當程序為實質審查，此部分亦為行政機關依裁量權所為之範疇，原審自應予尊重。（四）原判決未依職權命本件更新案其餘地主及住戶參加訴訟，顯有判決違反行政訴訟法第42條第1項前段規定，以及違背本院102年度判字第120號判決、102年度判字第757號判決、101年度裁字第2052號裁定之見解，已構成判決不適用法規之判決違法。（五）縱原判決認原處分有違法之處，依行政訴訟法第198條第1項之規定及本院101年度判字第394號判決之見解，原判決應審酌被上訴人所受損害、防止方法及其他一切情事，較之原處分若予撤銷，將使依原處分已拆除之既存建築物無法回復，使參加本案都市更新之其他權利人蒙受損失，且在社會經濟層面，亦存在因撤銷原處分，相關存在事實需除去之顯著困難，並於公共利益有重大影響等情狀相較，迺原判決竟完全未審酌衡量被上訴人所受損害及撤銷原處分將造成既存事實難以除去，並有害其他地主權利、公共利益等節，原判決顯有判決違反行政訴訟法第198條第1項規定及本院101年度判字第394號判決見解之判決不適用法規之違法。
七、本院查；㈠按都更條例第19條第1項規定：「（第1項）都市更新事業計
畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；其屬依第7條第2項規定辦理之都市更新事業，得逕送中央主管機關審議通過後核定發布實施。並即公告三十日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；變更時，亦同。」第29條第1項規定：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；變更時，亦同。但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。」又第16條規定：「各級主管機關為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及處理有關爭議，應分別遴聘（派）學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表，以合議制及公開方式辦理之；必要時，並得委託專業團體或機構協助作技術性之諮商。」再按臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點第2點規定：「本府設臺北市都市更新及爭議處理審議會，辦理下列事項：㈠關於更新單元範圍之審議事項。㈡關於都市更新事業計畫擬訂、變更之審議事項。㈢關於權利變換計畫擬訂、變更之審議事項。㈣關於權利變換有關爭議之處理事項。㈤其他有關都市更新之爭議及研究建議事項。」第3點第1項規定：「審議會置委員十七人至二十一人，其中一人為主任委員，由市長或其指派人員兼任之；一人為副主任委員，由市長指派人員兼任之；其餘委員，由市長分別就下列人員聘派之：㈠主管業務及有關機關之代表。㈡具有都市計畫、建築、景觀、社會、法律、交通、財經、土地開發、估價或地政等專門學識經驗之專家學者。㈢熱心公益人士。」足見關於都市更新事業計畫、權利變換計畫之審議，係由學者、專家、熱心公益人士及機關代表組成審議會，並以合議制方式為之，其審議判斷有賴法定程序及具各項專業之委員予以把關，法院故而承認其判斷餘地，於審查合法性時給予一定程度之尊重。然而對行政機關之判斷餘地，於行政機關之判斷有恣意濫用或其他違法情事時，得予撤銷或變更，其情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，例如平等原則等。上開例示法院可審查之情形，大部分以存在行政機關進行判斷作成結論之理由時，法院始有可能審查。此理由存在之要求，可以在法院降低對行政機關判斷餘地審查密度之同時，擔保行政機關判斷之正確性。苟行政機關進行判斷僅有結論而無理由，法院根本無從審查該判斷有無上開例示或其他恣意違法情事，舉輕以明重，此際自應認行政機關之判斷出於恣意濫用而違法。
㈡經查，系爭土地及其上40134建號房屋原為被上訴人之母魏
黃淑婉所有，於99年8月4日移轉登記予被上訴人共有。系爭土地坐落上訴人即原審被告於89年6月26日公告劃定「北投區、捷運北投站東側更新地區」範圍內，前由訴外人張李秀英擬具都更事業概要案向上訴人即原審被告申請報核，經上訴人即原審被告以95年10月4日府都新字第09530806200號函核准在案，嗣該更新案由上訴人即原審參加人擔任實施者，其依都更條例第19條規定，擬具原都更計畫案向上訴人即原審被告申請報核，經上訴人即原審被告以99年5月3日府都新字第09831596002號函核定，嗣實施者即上訴人即原審參加人依都更條例第19條及第29條規定，於100年6月2日擬具系爭變更計畫暨權變案向上訴人即原審被告申請報核，經上訴人即原審被告於101年3月3日公告公開展覽，101年3月23日召開公辦公聽會，並將全案提請102年3月11日審議會第128次會議審查決議通過，據以作成原處分准予核定實施，被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審以該審議會就本件變更計畫案有關管理費用之判斷，出於恣意濫用而有違法，而判決撤銷訴願決定及原處分，經核尚無不合。上訴人不服，分別提起上訴，而為前開主張，惟查:
⒈按「行政訴訟法第42條第1項命利害關係之第三人獨立參加
訴訟之規定，在於撤銷訴訟之結果，該第三人之權利或法律上利益將受直接損害，如未命該第三人參加訴訟，將影響其訴訟權之實施，而有命其獨立參加訴訟之必要。若訴訟結果，對第三人之權利或法律上利益，不致發生直接損害時，即不屬該條項所規定命獨立參加之範圍。都市更新主管機關核定實施者實施都市更新事業計畫，更新單元內不同意更新之私有土地所有權人或合法建築物所有權人以都市更新主管機關為被告，提起撤銷訴訟，因該處分相對人為實施者，訴訟之結果，可能使實施者之權利或法律上利益直接受損害，應命其獨立參加訴訟；至同意實施都市更新事業計畫之更新單元內私有土地及合法建築物所有權人，並非處分之相對人，訴訟結果，當無直接損害其權利或法律上利益之可能，自不得依行政訴訟法第42條第1項規定命其獨立參加訴訟。」本院104年10月份庭長法官聯席會議決議可資參照，經查本件被上訴人乃係更新單元內不同意都市更新之私有土地及建築物之所有權人，因不服上訴人即原審被告核定系爭變更計畫及權變案而提起撤銷訴訟，而該處分相對人為實施者，訴訟之結果，可能使實施者之權利或法律上利益直接受損害，原審已命其獨立參加訴訟；至同意實施都市更新事業計畫之更新單元內私有土地及合法建築物所有權人，並非處分之相對人，揆諸前述，自無必要命該等人獨立參加訴訟，上訴人主張，應命同意實施都市更新事業計畫之更新單元內私有土地及合法建築物所有權人獨立參加訴訟，顯有誤會。
⒉再查原審援引本院103年度判字第66號判決內對行政機關之
判斷餘地，於行政機關之判斷有恣意濫用或其他違法情事時（如行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，或是否違反法定之正當程序)，得予撤銷或變更，依法自無違誤，上訴人即原審被告主張該案並非判例，原判決援引該見解，有不適用法規之違法，自無足採。至原判決於理由中引用都更條例之條文及司法院釋字第709號解釋，僅意在說明系爭變更計畫及權變案得一併辦理，及主管機關審議變更計畫及權變案應遴聘學者等人以合議制及公開方式辦理之。另司法院釋字第709號解釋中敘及主管機關於核准都市更新計畫程序中，應踐行正當行政程序，自不因原判決內未敘明原處分有違該等條文及司法院該解釋，即謂有不適用法規之情形。⒊另原判決業已詳敘依審議會第128次會議紀錄所載，有關財
務計畫部分之決議為：同意營建工程管理費用及人管費兩者合計以5%為上限值提列。然其對於人管費、銷管費及風管費採取上限值之合理性與必要性，並無同意之理由，致原審法院根本無從審查審議會該判斷有無恣意違法情事。且依費用提列總表之注意事項第㈣點規定，可知審議會仍應依個案審查並調整各項目之計算結果及其費率，尚非依費用提列總表所定之上限提列即當然具有必要性與合理性。顯見該審議會第128次會議僅決定最終之共同負擔比例，至於各項費用（人管費、銷管費、風管費等）之費率，則為實施者會後再行調整，並非透過法定正當程序審查而獲致合理之費率，其所採人管費、銷管費及風管費之費率提高（分別為3%調至5%、5%調至6%、5%調至12%），亦未經過法定正當程序之審查，因而認定該審議會之決議為恣意濫用之判斷餘地而屬違法等情甚詳。自無上訴人即原審被告所主張原判決有未尊重判斷餘地之違法、判決不備理由及違反論理、經驗法則之情事。⒋再上訴人即原審被告之審查單位財政局幹事林昆華於101年9
月3日幹事及權利變換計畫審查小組會議中，曾針對系爭變更及權變案內共同負擔費用項目上訴人即原審參加人大幅調高人管費、銷管費及風管費部分提出質疑，認其影響地主權益甚鉅，承辦科審查意見亦認為實施者應就人管費、銷管費提高費率說明其必要性及合理性，嗣於第128次審議會中財政局仍就人管費、銷管費及風管費之費率提高（分別為3%調至5%、5%調至6%、5%調至12%）提出質疑，並要求上訴人即原審參加人酌予調降，亦有系爭變更計畫案核定版，幹事及權變小組會議回應-1、幹事及權變小組會議回應-16及該第128次審議會紀錄可參。上訴人即原審參加人主張本件審查已符正當程序，原審應予以尊重云云，應有以偏概全之違誤，自亦難為採憑。
⒌另本件風管費何以採用12%之費率，係基於何種事實基礎，依
何種理論或公式推演評估，亦難以因本件核定都市計畫及變更時程久遠，即得以認可從原核定之5%調至12%，自無法認其係基於與事物相關之合理考量。且風管費之計算基礎既包括「重建費用＋公共設施費用＋權利變換費用＋貸款利息＋稅捐＋人管費＋容積移轉費用＋都市計畫變更負擔費用」等等不同性質之利息、稅捐或費用，其與上訴人即原審被告所稱繫於人數或面積規模兩因素間究有何種事物本質上之關連性，如何得以形成上開費率表中之不同費率，亦未經上訴人即原審被告予以敘明，因而原判決認亦難認係基於與事物相關之合理考量。另系爭都更事業計畫變更造成共同負擔費用增加時，被上訴人依都更條例第30條所負擔之費用必然增加；縱使系爭都更事業計畫變更將使被上訴人更新後分配價值增加，但因為共同負擔費用增加，被上訴人抵付費用後可得房產也相形減少，且被上訴人更新後分配價值增加，亦與風管費，無必然之關連等情，復經原判決詳予論明。上訴人即原審被告主張原判決未細究風管費之性質與目的，逕謂與事物欠缺合理考量，且未論以變更計畫後地主投資報酬率變高，對地主並無損失云云；上訴人即原審參加人主張因本案變更乃調整1、2樓使用空間及建物結構，致生費用增加云云，有判決不備理由之違法及不符比例原則等，自不足採。
⒍又關於管理費用之爭執，於被上訴人起訴之時，即已主張。
且於104年2月5日補充理由狀內亦曾論及，並於104年3月26日第1次為言詞辯論期日，復就該費用為陳述，此有起訴狀、補充理由狀及言詞辯論筆錄附卷可稽，上訴人即原審被告主張被上訴人逾時始提出攻擊防禦方法，有失權之效，自無可採。
⒎再原判決所論審議會第128次會議，僅記載同意營建工程管
理費用及人管費兩者合計以5%為上限值提列。然其對於人管費、銷管費及風管費採取上限值之合理性與必要性，並無同意之理由。此乃屬無法籍由法院於言詞辯論期日行使闡明權得以補正事由，上訴人即原審參加人主張原審法院未命上訴人為事實及理由完全之辯論，未盡闡明之義務云云，自不足採。
⒏另權利變換，依都更條例第3條第5款規定，乃係指更新單元
區段之土地、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，於都市更新事業實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。因而都市更新係依事業計畫所核定通過有關費用、建築物單元等項目為前題，再擬訂權利變換計畫，二者有相互密切之牽連，從而原判決以系爭變更計畫既已撤銷，權利變換計畫部分，即失所附麗而併予撤銷，依法自無不合，上訴人即原審被告主張原判決並未論及系爭權利變換計畫有何瑕疵，即以系爭變更計畫既已撤銷，權利變換計畫部分，即失所附麗而併予撤銷，有判決不備理由之違，亦不足採。
⒐再行政訴訟法第198條第1項所稱之情況判決乃係以違法之行
政處分或決定，倘予以撤銷或變更，對於公益有發生重大損害為要件，本件撤銷系爭變更計畫及權變案，所影響者，僅系爭參與都市更新計畫之所有權人及實施者，尚難謂對公益有發生重大損害。況撤銷系爭變更計畫及權變案，實施者亦得依確定判決之意旨，重新擬具都市更新事業計畫及權利變換計畫，亦難謂對其權利發生重大之損害損及公益，上訴人即原審參加人主張，本件應有為情況判決之情形，自屬誤解情況判決之意涵。
㈢綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 22 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 帥 嘉 寶法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 7 月 22 日
書記官 黃 淑 櫻