最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第301號上 訴 人 黃正雄訴訟代理人 游孟輝 律師
劉琦富 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 葉俊榮訴訟代理人 林國漳 律師上列當事人間損失補償事件，上訴人對於中華民國104年9月2日臺北高等行政法院104年度訴更一字第35號判決，對其不利部分，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人代表人於上訴人提起本件上訴後，於民國105年5月20日變更為葉俊榮，經葉俊榮聲明承受訴訟，並無不合，應予准許。
二、緣宜蘭縣頭城鎮公所（下稱頭城鎮公所）於民國77年6月間為辦理「頭城都市計畫體育場工程」，需用坐落包括上訴人所有之宜蘭縣○○鎮○○○段拔雅林小段2-10及2-31地號（下分稱2-10、2-31地號土地，合稱系爭土地）等31筆土地及其土地改良物，由宜蘭縣政府報經臺灣省政府以77年7月21日77府地四字第69530號函核准徵收，計畫進度為「預定自77年12月份起分期分段開工至92年11月底完工」，經行政院函准備查，交由宜蘭縣政府公告。嗣上訴人自90年5月28日起，迭以系爭土地被徵收後，未按原定計畫興建體育場，卻於89年在體育場預定地興建宜蘭縣頭城國民中學（下稱頭城國中），原相鄰之頭城國中第二預定地則於88年興建體育場，顯與原徵收計畫不符為由，依都市計畫法第83條規定，向宜蘭縣政府聲請照徵收價額收回系爭土地。經宜蘭縣政府以91年12月17日府地二字第0910139965號函復，表示頭城鎮公所於83年2月發包整地，興建400公尺跑道，85年申請建造體育教室，89年申請建造體育館，被徵收土地於依法徵收後已照計畫使用完畢，為增加徵收土地使用效能，而作其他無違原徵收目的及用途之使用，與土地法第219條、都市計畫法第83條不依核准計畫使用之規定情形有別，擬不准予聲請收回等由，報經被上訴人以92年7月10日台內地字第0920064521號函（下稱原處分）同意不予發還，宜蘭縣政府並以92年7月29日府地二字第0920092051號函知上訴人。上訴人不服原處分，循序提起行政訴訟，經原審法院以99年度訴更二字第19號判決「原告之訴駁回。被告民國92年7月10日77台內地字第0920064521號函核定否准原告按照原徵收價額收回坐落於宜蘭縣○○鎮○○○段○○○○段0000000000號2筆土地之行政處分違法。」上訴人、被上訴人及頭城鎮公所分別提起上訴，經本院100年度判字第1712號判決駁回兩造上訴而告確定。上訴人遂提起本件訴訟，請求被上訴人為相當之補償，經原審法院101年度訴字第1526號判決（下稱前審判決）被上訴人應給付上訴人新臺幣（下同）40,155,742元，及自86年7月1日起至清償日止，按年息百分之5加計之利息，並駁回上訴人其餘之訴。被上訴人對其不利部分提起上訴（上訴人對於敗訴部分未聲明不服，已告確定），經本院104年度判字第85號判決（下稱發回判決）廢棄原判決，發回原審法院更為審理。嗣經原審法院104年度訴更一字第35號判決（下稱原判決）被上訴人應給付上訴人10,457,733元及自104年8月20日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，並駁回上訴人其餘之訴。上訴人對其不利部分猶表不服，遂提起本件上訴。
三、本件上訴人主張：宜蘭縣政府82年11月3日雖召開會議討論土地互換事宜，然純屬研議，不應當成土地開始使用之時間點。頭城鎮公所於83年施作之工程名稱為「頭城體育場興建工程」，並於85年在跑道上舉辦全民運動會，又於85年11月5日辦理「頭城運動場綠美化工程」，均係以體育場為整體之規劃或施工，顯見至遲於86年10月23日止，需用土地人均係將系爭土地作為體育場使用；前審判決以86年7月1日取得體育教室使用執照作為開始使用之時點，並無違誤，或亦得以頭城鎮公所於86年11月28日出具土地使用同意書作為開始使用之時點。且倘依本院發回意旨，本案似有現行土地徵收條例第30條之適用，則本案應按照徵收當期之市價補償，上訴人於前審中以鑑定報告所鑑定之市價作為補償基礎亦無違誤。又上訴人因合法徵收而受領徵收補償費，與本案因情況判決之事實及法律關係均不同，被上訴人非因同一原因事實受有損害並受有利益，被上訴人倘主張抵銷，自應提起他訴。縱認有損益相抵之必要，應僅得扣除實際領取之補償費。
退萬步言，被上訴人得請求上訴人返還利息之請求權時效依行政程序法規定為5年，被上訴人似僅得主張抵銷5年之利息云云。為此，求為判決：被上訴人應給付上訴人40,155,742元整，及自86年7月1日起至清償日止，按年息百分之5加計之利息。
四、被上訴人則以：本件體育場尚未興建前，宜蘭縣政府即於82年11月3日召開土地互換事宜，系爭2筆土地分供「頭城體育場新建工程」跑道、體育館及體育教室使用，均屬頭城國中設施，其中之一開始使用即屬使用，是系爭土地於83年2月12日開工時為開始使用。又司法院釋字第534號解釋所謂「依法請求補償相當之金額」，應解為依開始使用時年度系爭土地之公告現值加計該年度評定之加成補償成數，作為認定補償之基準。依82年7月之公告土地現值，系爭土地徵收面積乘以公告土地現值共計12,692,118元；另依民法第229條規定，上訴人提起本件訴訟之起訴狀繕本於101年10月1日送達被上訴人，故被上訴人自101年10月2日起始負遲延責任。
另按民法第216條之1損益相抵原則規定，本件因情況判決所生之補償，與原徵收處分之補償係基於同一原因事實所生，於計算相關補償自應扣除上訴人之被繼承人黃江阿花已領取之補償地價。而自領取原徵收補償地價日起，至本件言詞辯論終結日，受有之利息亦屬所受利益，自應扣除，爰按年息百分之5計算扣除云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依本院發回意旨，上訴人主張依司法院釋字第534號解釋，請求被上訴人補償相當之金額，洵屬有據。又依土地徵收條例第21條、第27條規定意旨，司法院釋字第534號解釋理由書所稱「得比照開始使用時徵收價額，依法請求補償相當之金額」，應就個案為整體之觀察，以判斷被徵收土地係何時「開始使用」闢為公用財產。查需用土地人頭城鎮公所係為辦理「頭城都市計畫體育場工程」而徵收系爭土地，其未依核准計畫使用系爭土地，而將系爭土地作為頭城國中校地使用，上訴人本得聲請照徵收價額收回其土地，因其收回於公益有重大損害，行政法院始為情況判決，故所指「開始使用時」，即應整體觀察需用土地人頭城鎮公所自何時起將系爭土地改變供作頭城國中校地使用，作為認定「補償相當金額」之依據。
該法律意見，乃本院廢棄發回前審判決理由之法律上判斷，依行政訴訟法第260條第3項規定，原審法院自應受其拘束。
㈡查本件體育場尚未興建前，宜蘭縣政府即於82年11月3日召開包括系爭土地在內之被徵收土地與文中二用地互換事宜，此因原文中二用地過於靠近鐵路，興建完成後將與頭城國中情形一樣，深受噪音所苦，依該會議結論，可見當時系爭土地已變更原核定計畫所定之使用目的，其施工內容雖與體育場用地設施不相違背，但係以供頭城國中使用為目的，至為明確。頭城鎮公所於83年2月3日與承包商簽約，工程名稱「頭城體育場新建工程」，施工概略「工程整地及施設400公尺標準跑道乙座」，嗣於83年2月12日開工，因故停工，再於83年7月15日施工，工程期間自83年7月15日至84年8月15日，頭城鎮公所於84年8月15日准予驗收；該公所復於85年11月5日與營造公司簽約，工程名稱「頭城運動場綠美化工程」，於86年10月23日竣工，於87年1月19日准予驗收。
又85年11月4日頭城鎮鎮民代表大會召開第15屆第12次大會，決議同意俟宜蘭縣議會同意後，將包含系爭土地在內之體育場用地與文中二用地交換使用；86年11月28日頭城鎮公所出具土地使用同意書。又系爭運動場用地已作為頭城國中所使用，其主要用途即為學校之事實，業經原審法院93年度訴字第1043號收回被徵收土地事件之承審法官履勘現場。是以，系爭土地分供「頭城體育場新建工程」跑道、體育館及體育教室使用，均屬頭城國中設施之一部分而同等重要，其中之一開始使用即屬使用，要非以體育館興建完成，核發使用執照始謂之；系爭土地上之跑道設施屬「頭城體育場新建工程」之一部分，屬頭城國中所有且為體育設施，當然是整體工程之一部，是系爭土地自該工程於83年2月12日開工建造供頭城國中使用之上開體育設施，即屬開始使用，雖該工程於開工後因故停工，但此開工日期應不因嗣後停工而改變。
是就本案為整體之觀察結果，系爭土地於83年2月12日即開始供作頭城國中跑道使用，堪予認定。㈢關於補償相當金額之計算：按101年1月4日修正前土地徵收條例第30條規定，直轄市或縣（市）主管機關於評議當年期公告土地現值時，即已評定該年度加成補償之成數作為徵收時補償其地價之依據。依此，司法院釋字第534號解釋所謂「依法請求補償相當之金額」，應解為依開始使用時年度系爭土地之公告現值加計該年度評定之加成補償成數，作為認定補償之基準，補償相當之金額。查系爭土地開始使用日為83年2月12日，當時公告現值係82年7月1日公告，又宜蘭縣82至87年度徵收補償費即按公告現值加4成處理。故本件以82年7月1日公告之公告現值加計該年度評定之加成補償成數4成，計算補償相當金額。雖被上訴人辯稱被徵收人於領取補償費當時即得以該補償金額購置等值土地或其他資產，實際上並未受有損失云云，核與司法院釋字第534號不合，自無可取。而上訴人主張本件應按照徵收當期之市價補償地價云云，惟系爭土地被徵收當時尚無市價補償之相關規定，此部分主張亦與司法院釋字第534號解釋意旨不合，委不足採。上訴人又主張應以86年7月1日核發體育館使用執照作為基準日，惟依建築法第28條、70條規定，使用執照乃建築物建造完成後申請之執照，是以土地之使用早在核發使用執照之前。足徵系爭土地開始使用於86年7月1日使用執照核發之前，且系爭土地於83年2月12日開始供作建造頭城國中跑道使用，上訴人主張應以86年7月1日作為計算補償基準日，為不可採。綜上，系爭土地於83年2月12日開始使用，2-10地號土地面積1,490平方公尺，2-31地號土地面積2,601平方公尺，依當時公告現值2-10地號土地為每平方公尺2,796元，2-31地號土地為每平方公尺3,278元，爰加計4成，計算相當補償金額2-10地號為5,832,456元、2-31地號則為11,936,509元（元以下四捨五入，下同）。㈣關於補償相當金額利息部分：按民法第229條規定，所謂確定期限係指期限之到來已經具體指定其期日，而債務人於該期日屆至時尚未給付，即應負遲延責任；所謂不確定期限係指期限之屆至雖屬確定之事實，但何時屆至不確定，債務人自受催告時起，負遲延責任。查上訴人於101年9月27日提起本件訴訟，起訴狀繕本於101年10月1日送達被上訴人，依上說明，被上訴人應自101年10月2日起負遲延責任。上訴人於提起本件訴訟前，並未向被上訴人請求金錢補償及催告，當無令被上訴人負遲延責任之理。從而，上訴人主張本件自86年7月1日起算遲延利息云云，尚乏依據。綜上，本件上訴人得請求系爭土地之相當補償金之法定遲延利息，應自101年10月2日（即被上訴人應負遲延責任日）起算至104年8月19日言詞辯論期日，按年息百分之5計算之利息，為有理由，逾此部分則於法無據，是以2-10地號之法定遲延利息為840,846元，2-31地號之法定遲延利息為1,720,845元。㈤上訴人請求補償之金額，應否扣除已領取之徵收補償地價及其利息部分：本院發回判決已指明，民法第216條之1有關損益相抵原則規定，基於公法上原因事實，而受有損害並受有利益者，亦得類推適用。本件因情況判決所生之補償，與原徵收處分之補償係基於同一原因事實所生，則於計算系爭土地之相關補償自應扣除上訴人之被繼承人黃江阿花已領取系爭土地之徵收補償地價。而自其領取原徵收補償地價日起（即78年4月18日）至本件言詞辯論終結日即104年8月19日止，受有利息之利益，該利息亦屬所受利益，自應扣除，爰按年息百分之5計算（民法第30條參照）及扣除。查2-10地號土地已領取徵收補償費1,108,560元，加計4成補償443,424元，合計1,551,984元；2-31地號已領取徵收補償費1,935,144元，加計4成補償774,058元，合計2,709,202元。又2-10地號及2-31地號應扣除自78年4月18日領取補償費至104年8月19日言詞辯論期日利息分別為2,043,871元及3,567,866元。是以，系爭土地應扣除金額各為3,595,855元、6,277,068元。㈥本件上訴人得請求被上訴人給付之補償金額，為系爭土地依82年7月1日公告現值加計4成並加計自101年10月2日起至104年8月19日言詞辯論期日，按年息百分之5計算之利息，但應扣除已領取之徵收補償費及其利息。從而，上訴人請求金額10,457,733元及自104年8月20日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息部分，為有理由，逾此部分則於法無據等由，判決如原判決主文所示。
六、上訴理由略謂：㈠原判決以83年2月12日體育館之一部即跑道開工時點，作為將系爭土地「開始使用」作為體育館之時點，而非以全部土地之使用整體觀察，自有判決違背本院68年判字第52號判例及司法院釋字第236號解釋之違背法令事由。㈡上訴人之被繼承人受領徵收補償費之原因事實基礎，係原徵收處分。而本件上訴人主張損害賠償之事實基礎係基於被上訴人核定不准上訴人按照原徵收價額收回系爭土地之行政處分違法，而有司法院釋字第534號解釋理由書之適用，兩者原因事實基礎及法律關係均不同，法律請求權及憑據之行政處分亦不相同，自不得稱上訴人係因同一原因事實受有損害並受有利益。復查，原判決先稱本案無類推行政訴訟法第199條情況判決之適用，後稱本件上訴人所受之補償係基於情況判決等語，自有判決理由矛盾之違背法令事由。㈢上訴人業已於97年11月26日向被上訴人請求收回系爭土地，依民法第229條第2項規定，當已發生催告之效力，僅係因本案有情況判決之適用，故原徵收處分無法撤銷而發生類似民法給付不能之效果，而需由上訴人再行提起損失補償之訴，故上訴人得請求損失補償之遲延利息應自上訴人請求被上訴人收回土地時之97年11月26日起算。倘係以情況判決之損失補償訴訟起訴時點作為遲延利息之起算，無異以情況判決之適用使上訴人權益蒙受特別犧牲以外之損害。原判決以本案之起訴狀送達被上訴人為遲延利息之計算時點，自有判決違背行政訴訟法第8條之違背法令事由云云。
七、本院查：
（一）按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」為行政訴訟法第198條第1項所規定。此有關情況判決之規定，雖以撤銷訴訟為規範對象；然對於拒為行政處分所提起之課予義務訴訟，旨在對於人民依法向行政機關申請而未獲核准之案件提供救濟管道，且法院於作成判斷時，亦涉公益與私益之衡量。因此，在人民有依法請求作成行政處分之實體上請求權，而行政機關依聲請作成行政處分，將形成公益之重大損害時，如不許行政法院因公益之衡量作成「情況判決」，將與行政追求公益之基本特徵，及避免公益之重大損害，得對私益為限制之原則相違背。職是，課予義務訴訟於性質許可之情形，應得類推適用行政訴訟法第198條第1項之規定。至行政訴訟法第199條規定，係配合同法第198條有關撤銷訴訟之情況判決而設。因此，人民依行政訴訟法第199條規定訴請賠償，乃係基於行政處分違法而來，屬國家賠償性質；惟人民依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，請求撤銷否准聲請收回被徵收土地之處分，及徵收機關應作成准予依原徵收價額收回土地之處分，人民所欲撤銷之處分為否准授益處分並非侵益處分，徵收機關之徵收處分並未自始違法，僅係嗣後發生人民得照原徵收價額收回土地之事由，人民係行使該公法上之請求權，其情形與行政訴訟法第199條規定之旨有別。又司法院釋字第534號解釋，係就土地法第219條第1項第1款規定，私有土地經徵收後，未依徵收計畫開始使用，原土地所有權人聲請照徵收價額收回其土地所作之解釋，以該號解釋理由書所稱：「……又本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額」意旨，可推得於原土地所有權人聲請收回土地，而提起課予義務訴訟時，大法官亦認為收回於公益有重大損害時，有情況判決之適用；且該解釋亦有意將人民請求撤銷否准聲請收回被徵收土地之處分，於命徵收機關應作成准予依原徵收價額收回土地之處分，顯與公益相違背時，得以給予聲請人相當補償，作為對其財產權保障之方式。至司法院釋字第534號解釋理由書謂「得比照開始使用時之徵收價額」，所指「開始使用時」，應就個案為整體之觀察，以判斷被徵收土地，係何時「開始使用」闢為公用財產。次按「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。（第2項）前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」為101年1月4日修正（101年9月1日施行）前之土地徵收條例第30條所規定，依此規定，直轄市或縣(市)主管機關於評議當年期公告土地現值時，即已評定該年度加成補償之成數作為徵收時補償地價之依據。
（二）頭城鎮公所於77年6月間為辦理「頭城都市計畫體育場工程」，需用包括上訴人所有之系爭土地等31筆土地及其土地改良物，由宜蘭縣政府報經臺灣省政府核准徵收，因系爭土地被徵收後，未按原定計畫興建體育場，於89年在體育場預定地興建頭城國中，經上訴人以徵收土地之使用與原徵收計畫不符為由，依都市計畫法第83條規定，向宜蘭縣政府聲請照徵收價額收回系爭土地，由宜蘭縣政府作成擬不准予聲請收回之決定，報經被上訴人以原處分同意不予發還，上訴人不服循序提起行政訴訟，終經本院100年度判字第1712號判決維持原審法院99年度訴更二字第19號：「原告之訴駁回。被告民國92年7月10日77台內地字第0920064521號函核定否准原告按照原徵收價額收回坐落於宜蘭縣○○鎮○○○段○○○○段0000000000號2筆土地之行政處分違法。」之情況判決。依前開說明，上訴人自得比照宜蘭縣政府興建頭城國中開始使用時之徵收價額為補償。
（三）原審依其調查所得之證據，認系爭土地分供「頭城體育場新建工程」跑道、體育館及體育教室使用，均屬頭城國中設施之一部分而同等重要，其中之一開始使用即屬使用；而系爭土地上之跑道設施屬「頭城體育場新建工程」之一部分，屬頭城國中所有且為體育設施，當然是整體工程之一部，並以原需用土地人頭城鎮公所與北橋營造工程有限公司簽訂「頭城體育場新建工程」契約，該新建工程之施工內容包括「工程整地及施設400公尺標準跑道乙座」其開工日為83年2月12日，爰以上揭工程之開工日，作為系爭土地開始供作頭城國中興建使用時，與司法院釋字第236號解釋，及本院認「開始使用時」，應就個案為整體之觀察，以判斷被徵收土地，係何時「開始使用」闢為公用財產之意旨，尚無不合，亦無認定事實未依證據，或認定事實與經驗法則、論理法則不合之違法情事。本院68年判字第52號判例，係認徵收之土地已按原核准計劃逐漸使用，雖尚未達到該土地之全部時，與不依核准計劃使用之情形有間，無土地法第219條規定之適用，所指與本件情形不同。
（四）又按原土地所有權人聲請照徵收價額收回其土地，經行政法院為情況判決駁回原土地所有權人之訴，依司法院釋字第534號解釋理由書意旨，提起給付訴訟，請求補償相當金額時，此一補償，核係緣於原土地徵收因未依徵收計畫開始使用所徵收之土地，或未依核准徵收原定興辦事業使用，致應由原土地所有權人收回其土地，惟因其土地已開始使用，或另以得對該土地為徵收之興辦事業開始使用，因其收回於公益有重大損害，而不許原土地所有權人收回土地，相當於開始使用時另為徵收；且原土地所有權人，因同一筆土地，經徵收補償後，因一定事實發生，原土地所有權人行使收回土地請求權，而遭情況判決不能收回土地受有損失，應予補償，同時使第一次補償之利益，形成不當利益。是計算本件應為補償金額時，得類推適用民法第216條之1所規定損益相抵之法理。
（五）再按民法第229條第2項：「給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。其經債權人起訴而送達訴狀，或依督促程序送達支付命令，或為其他相類之行為者，與催告有同一之效力。」係關於債務人之給付遲延規定，於因公法關係所生之金錢給付，亦得類推適用。惟私有土地經徵收後，原土地所有權人依土地法第219條規定，聲請照徵收價額收回其土地，係因法定事由發生，依法產生之請求權，原土地所有權人於向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請，經報內政部為否准時，原土地所有權人應提起課予義務以為救濟，須原土地所有權人獲得勝訴時，並依限繳清原受領之徵收價額後，始發生收回之效力；若提起之訴訟，經行政法院為情況判決駁回原土地所有權人之訴，此時因原土地所有權人未合法收回其土地，被徵收之土地屬被徵收狀態，仍為需用土地人，而原土地所有權人固得請求補償，然其補償請求權，並非自向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請時已發生，補償義務人亦非自原土地所有權人請求收回其土地時，即負給付義務。上訴人認原判決以本案之起訴狀送達被上訴人為遲延利息之計算時點，有違背行政訴訟法第8條規定之違背法令，亦難認屬有據。
（六）綜上所述，原判決以系爭土地於83年2月12日開始使用，依當時公告現值，即82年7月1日公告現值加計4成，並加計被上訴人101年10月2日起負遲延責任起，至104年8月19日原審言詞辯論期日止，按年息百分之5計算之利息，並減除已領取之徵收補償費，及自領取日起，至原審言詞辯論期日止，按年息百分之5計算之利息，認上訴人得請求之金額為10,457,733元及自104年8月20日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為有理由，應予准許；逾此部分之請求，為無理由，應予駁回，認事用法，核無違誤，並已明確論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張，如何不足採之論證取捨等事項，已為必要之說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。上訴論旨，無非分別就原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 8 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 6 月 8 日
書記官 吳 玫 瑩